國家反壟斷局的設(shè)置及其功能優(yōu)化路徑

胡麗文

關(guān)鍵詞：執(zhí)法機構(gòu)；科層行政；制度設(shè)計；激勵機制

一、問題視角和結(jié)構(gòu)安排

中國反壟斷法的實施呈現(xiàn)出“行政有余，司法不足”的趨勢。即較之于行政執(zhí)法機構(gòu)發(fā)揮的作用而言，私人訴訟仍處于附帶性和補充性地位。①在這個意義上，行政執(zhí)法機構(gòu)作為競爭制度層面的“基礎(chǔ)設(shè)施”承擔(dān)著競爭政策施行以及競爭行為規(guī)范的基礎(chǔ)任務(wù)。法律的規(guī)范實現(xiàn)和效力表達需要以實體制度為中介。僅僅依靠反壟斷法律規(guī)范的頒布還不足以保證統(tǒng)一有效的競爭制度存在，②必須在規(guī)范文本之外關(guān)注執(zhí)法機構(gòu)的制度設(shè)計問題。

近年來，圍繞反壟斷執(zhí)法機構(gòu)發(fā)生的顯著變化是國家反壟斷局的設(shè)置。國家反壟斷局不再是國家市場監(jiān)督管理總局內(nèi)設(shè)的司局級機構(gòu)，而是同國家知識產(chǎn)權(quán)局和藥品監(jiān)督管理局處于同一層級的總局下管國家局，為副部級單位。很顯然，較之原來作為司局級單位的反壟斷局，承擔(dān)反壟斷職責(zé)的執(zhí)法機構(gòu)在政治地位層面已經(jīng)實現(xiàn)了副部級單位的升格。但這同時也意味著執(zhí)法機構(gòu)在可預(yù)期的未來基本很難再繼續(xù)實現(xiàn)獨立“部級單位”的突破，尤其在政府“精簡機構(gòu)”和“大部制”改革已經(jīng)深入人心的前提下，因為反壟斷事務(wù)輻射范圍的集中性決定了很難圍繞其設(shè)置類似商務(wù)部或者民政部等管理綜合事務(wù)的部級單位。

因此，在外在政治支持已經(jīng)趨于穩(wěn)定的前提下，對于執(zhí)法機構(gòu)的關(guān)注應(yīng)該轉(zhuǎn)向內(nèi)在制度功能如何實現(xiàn)的問題。但是，對于制度功能實現(xiàn)的觀察仍然不能脫離行政科層結(jié)構(gòu)的環(huán)境和視角，因為只有這樣才能還原執(zhí)法機構(gòu)及其人員所面臨的政治和業(yè)務(wù)條件的約束，基于此而導(dǎo)致的諸多改革也才能得到完全且準(zhǔn)確的理解?！叭恕钡囊蛩亍ⅰ敖M織”的因素以及“組織”實施方式的因素都是制度有效實施不可忽視的基本要素。①既然反壟斷執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)嵌于行政科層結(jié)構(gòu)的組織體系，那么科層組織的資源分配規(guī)律和特點最終必然會影響執(zhí)法的效能和結(jié)果。因此，對于國家反壟斷局的設(shè)置及其如何能夠滿足執(zhí)法的功能期待，應(yīng)該首先將之置于行政科層結(jié)構(gòu)的背景下予以觀察。

所謂行政科層結(jié)構(gòu)的視角，即將反壟斷執(zhí)法機構(gòu)置于現(xiàn)實的行政科層結(jié)構(gòu)組織體系之中。這意味著行政機構(gòu)的執(zhí)法不僅僅須要依法行事，同時也受制于機構(gòu)科層地位、資源約束、政治命令等現(xiàn)實因素。此外，內(nèi)嵌行政科層結(jié)構(gòu)的執(zhí)法方式同樣也存在基于行政組織特性而帶來的制度功能關(guān)切。例如，以專職負責(zé)、部門分工和令行禁止為特點的行政科層式執(zhí)法能夠滿足壟斷行為規(guī)制的效率追求；同時還能夠借助部門在行政科層結(jié)構(gòu)所處地位的合法權(quán)威為執(zhí)法行為提供加持；以及在政府作為行政資源的“集散中心”的背景下能夠依靠執(zhí)法信號發(fā)送的優(yōu)勢努力爭取執(zhí)法資源。這些都構(gòu)成行政執(zhí)法機構(gòu)相較于“非科層行政”式司法機構(gòu)或者獨立規(guī)制機構(gòu)的制度優(yōu)勢。事實上，在行政執(zhí)法幾乎壟斷反壟斷法實施的前提下，對科層結(jié)構(gòu)和政治決策過程以及政府機構(gòu)激勵機制的關(guān)注已經(jīng)成為評價反壟斷執(zhí)法效果的前提。②因此，不應(yīng)僅僅將行政科層結(jié)構(gòu)作為執(zhí)法機構(gòu)依存的制度背景視為外部給定條件，而是需要將此作為影響執(zhí)法效果的內(nèi)生變量納入討論視界。

基于此，本文將基于行政科層結(jié)構(gòu)的視角對國家反壟斷局的設(shè)置予以觀察，尤其討論國家局的設(shè)置如何能夠滿足執(zhí)法的制度功能期待。為此，首先須要回顧過去執(zhí)法機構(gòu)對于這些制度功能是否已經(jīng)實現(xiàn)或者實現(xiàn)到何種程度，這同時也涉及過去“分立”和“合一”時期執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法效能的評價問題。應(yīng)該說，正是過去執(zhí)法機構(gòu)對于制度功能的實現(xiàn)還不能滿足現(xiàn)實需要才有必要設(shè)置更高層級的國家反壟斷局。在此基礎(chǔ)上，國家反壟斷局還應(yīng)該根據(jù)過去執(zhí)法經(jīng)驗改進職能設(shè)計以實現(xiàn)和滿足對于其執(zhí)法的諸多功能期待。

二、評價反壟斷執(zhí)法機構(gòu)過去的制度功能

在國家反壟斷局設(shè)立之前，執(zhí)法機構(gòu)過去的執(zhí)法歷程可以分為“分立”和“合一”的不同時期。為揭示國家反壟斷局設(shè)置的緣由以及為將來執(zhí)法工作的改進指明方向，需要對此前不同時期的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法效果予以評估，明確制度功能的實現(xiàn)還存在哪些不足。

（一）“分立”時期（2008-2018）制度功能實現(xiàn)的評價

1.“分立”執(zhí)法促進執(zhí)法機構(gòu)間競爭

“分立”的執(zhí)法機構(gòu)始于2008年《中華人民共和國反壟斷法》頒布后設(shè)置的執(zhí)法架構(gòu)，執(zhí)法的具體職能分別由商務(wù)部（反壟斷局）、國家發(fā)改委（價格監(jiān)督檢查與反壟斷局）、國家工商總局（反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法局）共同承擔(dān)。其中，商務(wù)部負責(zé)經(jīng)營者集中的審查工作，國家發(fā)改委負責(zé)涉及價格的壟斷行為查處，而國家工商總局則負責(zé)查處不涉及價格的壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位等壟斷行為。通過不同機構(gòu)來承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)的“分立”執(zhí)法會因執(zhí)法機構(gòu)間的競爭而存在制度收益。例如，執(zhí)法競爭在某種意義上能夠增加產(chǎn)出，并改善所供給產(chǎn)品（執(zhí)法案件）的質(zhì)量。①而且，執(zhí)法競爭還使得執(zhí)法績效信息存在橫向的可比較性，所在的科層領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)可以更容易地獲得對比信息以判斷、監(jiān)督下級執(zhí)法工作，②而努力進取的執(zhí)法機構(gòu)也能夠積極主動地發(fā)送執(zhí)法信號，以追求良好的業(yè)績評價。此外，“分立”執(zhí)法在客觀上還能夠提供機會測試不同的執(zhí)法方案，以規(guī)避單一執(zhí)法機構(gòu)可能無法履行職責(zé)（如怠惰、腐敗或有缺陷的制度設(shè)計）的風(fēng)險，③確保公共政策目標(biāo)能夠順利實現(xiàn)。

2.“分立”執(zhí)法制度功能實現(xiàn)的不足

除卻不同執(zhí)法機構(gòu)因競爭而存在的制度收益之外，基于行政科層結(jié)構(gòu)的執(zhí)法“分立”原本并不符合科層結(jié)構(gòu)對于行政專業(yè)化、集約化和效率化的制度期待，分立結(jié)構(gòu)存在的原因更多出于對反壟斷法立法之前已經(jīng)存在的“分立”格局的制度依賴。但是，此種出于節(jié)約制度構(gòu)建成本的考慮在實際運作中卻須付出額外的運行成本。

第一，執(zhí)法爭奪沖突和協(xié)調(diào)成本。不同執(zhí)法機構(gòu)對于壟斷行為的規(guī)制存在一定的劃分標(biāo)準(zhǔn)。過去，國家發(fā)改委和工商總局的“分立”執(zhí)法選擇以涉及價格與否為基準(zhǔn)進行執(zhí)法管轄劃分。但是，事實發(fā)生的壟斷行為卻可能是涵蓋諸多競爭指標(biāo)（價格、產(chǎn)量、市場份額等）的“混合行為”，即價格和非價格行為同時存在。在此條件下，即可能存在不同機構(gòu)對于同一對象行為共同享有執(zhí)法管轄的沖突。甚至，不同部門的執(zhí)法機構(gòu)亦有可能因為部門利益（社會形象、績效考核）的追逐而出現(xiàn)執(zhí)法爭奪。因為對潛在執(zhí)法領(lǐng)域優(yōu)先權(quán)的爭奪可以累積行業(yè)執(zhí)法經(jīng)驗和專業(yè)知識基礎(chǔ)，并構(gòu)成后續(xù)為爭取執(zhí)法管轄而討價還價的基礎(chǔ)，執(zhí)法爭奪的沖突必然需要不同機構(gòu)之間予以協(xié)調(diào)。此種協(xié)調(diào)成本包括合作協(xié)議、執(zhí)法準(zhǔn)則的跨部門制訂，甚至須要設(shè)置專門審查機制以確保不同執(zhí)法機構(gòu)不會“一事二罰”。

第二，執(zhí)法資源分散和行政成本。過去很長一段時間，競爭政策在經(jīng)濟政策體系中尚未被賦予基礎(chǔ)地位，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在行政科層結(jié)構(gòu)中也面臨地位較低、執(zhí)法資源不足的約束。④“分立”的執(zhí)法結(jié)構(gòu)加劇了此種不利局面，原本不足的執(zhí)法資源無法在同一執(zhí)法平臺形成合力，甚至可能造成有限執(zhí)法資源的浪費。⑤執(zhí)法資源的集中行使卻能夠有效調(diào)劑分散資源，改善資源分配不均的局面，降低行政成本，減少資源分配過程對資源的消耗。⑥此外，執(zhí)法資源的分散在行政成本和政府管理開支層面也增加了人事和信息管理的費用，即不足的執(zhí)法資源經(jīng)常被使用在協(xié)調(diào)人事和信息管理等間接事務(wù)上，導(dǎo)致直接涉及執(zhí)法項目的開支可能被壓縮。

第三，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)差異和合規(guī)成本。不同執(zhí)法機構(gòu)因為所處不同部門利益關(guān)切的不同亦可能導(dǎo)致案件執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的差異。此種差異可能體現(xiàn)在執(zhí)法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法處罰數(shù)額等層面。例如，過去國家發(fā)改委和工商總局在是否沒收違法所得層面即存在明顯的執(zhí)法差異。①執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的差異足夠消解法律規(guī)則的公平和權(quán)威，因為良好的執(zhí)法聲譽和執(zhí)法績效存在正相關(guān)的關(guān)系，缺乏執(zhí)法公平的感知則會滯礙企業(yè)主動合規(guī)的步伐。②此種差異導(dǎo)致潛在的執(zhí)法相對人需要在法律合規(guī)層面付出更大成本。公司需要花費額外資源了解不同執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)管模式、決策傾向和裁量權(quán)行使的界限，以確定不同執(zhí)法機構(gòu)的規(guī)制品位和執(zhí)法特質(zhì)，而學(xué)習(xí)和核算不同執(zhí)法機構(gòu)習(xí)慣和偏好的成本必然高于一家執(zhí)法機構(gòu)。

（二）“合一”時期（2018-2021）制度功能實現(xiàn)的評價

1.“合一”執(zhí)法制度功能實現(xiàn)的改進

2018年國家機構(gòu)改革之后，原來“分立”的執(zhí)法職能被收攏、歸集到國家市場監(jiān)督管理總局，具體職能則由“合一”之后總局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)反壟斷局來承擔(dān)。這些具體職能已經(jīng)完整地囊括了反壟斷法所規(guī)定的執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)的各項工作。例如，經(jīng)營者集中的審查，壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位以及行政壟斷行為的查處?？傮w而言，相較于“分立”執(zhí)法制度功能實現(xiàn)的不佳處境，“合一”執(zhí)法和行政科層結(jié)構(gòu)結(jié)合所發(fā)揮的制度優(yōu)勢在一定程度上能夠滿足制度功能實現(xiàn)的改進。

第一，“合一”執(zhí)法能夠免于“分立”執(zhí)法情況下不同執(zhí)法機構(gòu)和所在部門之間的協(xié)調(diào)程序，滿足科層行政對于執(zhí)法架構(gòu)集約化、專業(yè)化的要求，符合執(zhí)法效率追求的期待。行政科層以分部——分層、集權(quán)——統(tǒng)一、指揮——服從為特征，③“合一”執(zhí)法集中統(tǒng)一的執(zhí)法方式和此種結(jié)構(gòu)特征更為契合，所蘊含的制度效能在此架構(gòu)下也更能充分發(fā)揮。過去商務(wù)部負責(zé)合并審查工作，工商總局和國家發(fā)改委負責(zé)具體壟斷行為的查處。這種“分立”執(zhí)法模式因為職責(zé)切割容易導(dǎo)致部門知識的自我固化，使得執(zhí)法經(jīng)驗和能力難以在機構(gòu)之間共享。例如，“分立”執(zhí)法時期的商務(wù)部長期處理合并審查工作，在相關(guān)市場、支配地位認(rèn)定、競爭損害測量等壟斷案件經(jīng)濟分析層面已經(jīng)積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗。但是，工商總局的執(zhí)法卻囿于部門執(zhí)法視野和經(jīng)驗而過于依賴以不正當(dāng)競爭執(zhí)法私益保護的方式來處理涉嫌損害公益的壟斷行為案件。④然而，對于壟斷行為的分析和查處，相關(guān)市場界定、支配地位認(rèn)定和競爭損害測量等往往構(gòu)成前提要件，而工商總局和國家發(fā)改委在此層面的執(zhí)法能力卻相形見絀。即“分立”執(zhí)法造成不同執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法經(jīng)驗和能力被部門任務(wù)框定，對于反壟斷法的理解止于一隅，執(zhí)法經(jīng)驗和能力難以整合共享，違背科層行政對于執(zhí)法架構(gòu)集約化、專業(yè)化和統(tǒng)一化的要求。相反，“合一”執(zhí)法的制度架構(gòu)卻能夠?qū)?zhí)法人員、資金和知識資源集約化歸攏，在以完備視角理解執(zhí)法案件、整合執(zhí)法不同階段經(jīng)驗的基礎(chǔ)上追求執(zhí)法效率。

第二，“合一”執(zhí)法改變了“分立”執(zhí)法的沖突架構(gòu)，能夠確保涉及壟斷行為規(guī)制的政策規(guī)章和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。過往，涉及反壟斷多頭或者雙重執(zhí)法的爭論集中于執(zhí)法政策的感知差異層面。①嵌于不同部門的“分立”執(zhí)法架構(gòu)面臨著部門執(zhí)法資源和執(zhí)法意愿不同的約束條件，導(dǎo)致不同執(zhí)法機構(gòu)采行的執(zhí)法程序和標(biāo)準(zhǔn)不一。例如，在授權(quán)執(zhí)法層面，國家發(fā)改委對省級價格主管部門的執(zhí)法授權(quán)采取“一般工作指示”的概括或者整體授權(quán)，而工商總局對省級工商行政管理部門則采取個案授權(quán)的模式。但是，在“合一”執(zhí)法之后，市場監(jiān)督管理總局對于反壟斷行政執(zhí)法已經(jīng)明確為中央、地方兩級體系。即統(tǒng)一授權(quán)省級市場監(jiān)管部門負責(zé)本行政區(qū)域的執(zhí)法工作，采行中央和地方上下聯(lián)動、相互配合、監(jiān)督指導(dǎo)的兩級執(zhí)法機制。除卻授權(quán)執(zhí)法層面，“分立”的不同執(zhí)法機構(gòu)在壟斷行為認(rèn)定、查處和處罰標(biāo)準(zhǔn)方面亦不盡相同，而“合一”之后的單一執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的層面當(dāng)然可以表現(xiàn)更好。此種執(zhí)法程序、標(biāo)準(zhǔn)和尺度的統(tǒng)一對于促進構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范、高效、權(quán)威的執(zhí)法體系至關(guān)重要，也能夠為實現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同高效的機構(gòu)改革目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

2.“合一”執(zhí)法或存在執(zhí)法怠惰風(fēng)險

如同壟斷企業(yè)能夠輕松地獲取壟斷利潤一樣，只存在一家競爭執(zhí)法機構(gòu)的“合一”壟斷執(zhí)法亦可能因為缺少“分立”執(zhí)法的競爭壓力而存在執(zhí)法怠惰的風(fēng)險。例如，日本《獨占禁止法》規(guī)定執(zhí)法權(quán)力集中于單一執(zhí)法機構(gòu)——公平交易委員會（Japan Fair Trade Commission，JFTC）。此種執(zhí)法權(quán)力過于集中的局面被認(rèn)為是導(dǎo)致該機構(gòu)執(zhí)法不力（weaker antitrust enforcement）的原因之一。②單個機構(gòu)壟斷執(zhí)法因為缺乏信息比較而致使上級機構(gòu)很難依據(jù)足夠可靠的信息進行執(zhí)法監(jiān)督，而執(zhí)法機構(gòu)出于維護正面評價的原因也傾向于以引起較少反對（little opposition）的壟斷行為作為執(zhí)法選擇。此種選擇性執(zhí)法的怠惰尤其體現(xiàn)在可能涉及刑事處罰的壟斷行為層面。例如，日本公平交易委員會很少執(zhí)行刑事處罰的規(guī)定，企業(yè)和高管也很少因為壟斷行為而受到刑事制裁。③因為但凡涉及刑事違法皆有可能招致執(zhí)法相對人對于執(zhí)法行為的強烈質(zhì)疑和對抗，并因此可能影響所在部門的績效評價，導(dǎo)致執(zhí)法機構(gòu)寧愿選擇執(zhí)法怠惰和退讓的應(yīng)對策略。

三、制度功能的實現(xiàn)與國家反壟斷局的設(shè)置

（一）剩余收益推動的“合一”架構(gòu)

基于行政科層結(jié)構(gòu)視角對執(zhí)法機構(gòu)進行觀察，可以發(fā)現(xiàn)過去壟斷行為規(guī)制的執(zhí)法約束條件很多都是制度結(jié)構(gòu)層面的，而非執(zhí)法技術(shù)層面的。如前所述，“分立”執(zhí)法雖然能收獲機構(gòu)競爭的收益，但是卻損害了行政科層機構(gòu)原本蘊含的效率優(yōu)勢。而且，分散在不同執(zhí)法機構(gòu)之間的合法權(quán)威也無法予以加總，反而被分割、稀釋，對于壟斷行為規(guī)制的合法權(quán)威更依賴于所在部門的科層地位。例如，隸屬于有著“小國務(wù)院”之稱的發(fā)改委的執(zhí)法機構(gòu)的威懾效應(yīng)可能更大，而隸屬于工商總局的威懾效應(yīng)則可能不足。這造成執(zhí)法權(quán)威威懾效應(yīng)的不同，割裂了原本應(yīng)該統(tǒng)一的實施效果。此外，“分立”執(zhí)法還損害了執(zhí)法機構(gòu)對執(zhí)法資源的合理爭取。因為過去除了工商總局直接承擔(dān)市場監(jiān)管的對應(yīng)責(zé)任之外，商務(wù)部和發(fā)改委更多的職責(zé)實際上和壟斷行為規(guī)制相去甚遠。因此內(nèi)嵌于這些部門的執(zhí)法機構(gòu)很難在部門內(nèi)部和其他平行機構(gòu)的競爭下占據(jù)資源分配的優(yōu)勢或者平等地位。甚至，即使?fàn)幦〉降膱?zhí)法資源也不一定會專用在壟斷行為的規(guī)制層面。因此，這也導(dǎo)致對于執(zhí)法資源合理爭取的積極性不足，更何況執(zhí)法資源的爭取更多地也是以部門作為行動主體的。過于分散的執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置導(dǎo)致職能被分割，發(fā)改委和商務(wù)部等所在部門因為工作內(nèi)容的側(cè)重也很難兼顧對于壟斷規(guī)制行為的資源爭取工作。因此，“分立”執(zhí)法時期的執(zhí)法效果在效率、權(quán)威以及資源等方面都表現(xiàn)不佳，不能滿足對于執(zhí)法機構(gòu)制度功能的合理期待。

基于此，“分立”執(zhí)法因為不確定性、混亂、拖延、低效和浪費①所付出的制度成本可以說已經(jīng)超過因機構(gòu)競爭而帶來的收益。事實上，執(zhí)法機構(gòu)間的競爭效應(yīng)只有在管轄重疊（overlapping jurisdiction）的條件下才更為明顯，但是過去“分立”執(zhí)法對于管轄劃分則以涉及價格與否為標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)法機構(gòu)間的競爭因為執(zhí)法管轄劃分的標(biāo)準(zhǔn)不同而存在不同強度的競爭，競爭強度取決于執(zhí)法內(nèi)容的相似和可比較程度。執(zhí)法管轄完全相同的執(zhí)法機構(gòu)存在強意義的競爭，以行業(yè)和價格為管轄劃分標(biāo)準(zhǔn)的競爭強度則弱之，而商務(wù)部（合并審查）和發(fā)改委或工商總局（壟斷行為查處）之間則因為執(zhí)法內(nèi)容懸殊而幾乎不存在競爭。此種劃分區(qū)別于執(zhí)法機構(gòu)因管轄重疊而涉及執(zhí)法內(nèi)容的強意義競爭，更多是不同機構(gòu)整體意義上的涉及執(zhí)法案件數(shù)量、影響等指標(biāo)意義的競爭，即弱意義競爭。因此，機構(gòu)競爭的收益在一定程度上很難彌補“分立”執(zhí)法制度運行所付出的協(xié)調(diào)、行政和合規(guī)的成本。尤其是，因應(yīng)行政科層結(jié)構(gòu)要求的執(zhí)法架構(gòu)的制度設(shè)計應(yīng)遵循集權(quán)統(tǒng)一、高效有序的組織原則進行，而“分立”執(zhí)法的制度架構(gòu)卻與此背道而行，以此產(chǎn)生的制度成本影響著行政科層結(jié)構(gòu)制度效能的發(fā)揮。機構(gòu)分立在執(zhí)法效率、執(zhí)法權(quán)威和執(zhí)法資源爭取的層面往往表現(xiàn)不佳，而“合一”的執(zhí)法架構(gòu)則尤其能夠滿足規(guī)制執(zhí)法對于效率的合理期待。

總體而言，壟斷規(guī)制機構(gòu)從“分立”到“合一”執(zhí)法架構(gòu)改革的目的乃是更大程度地滿足制度功能實現(xiàn)的需要，也是衡量成本收益之后的理性選擇。但是，“合一”之后司局級的反壟斷局當(dāng)時作為國家市場監(jiān)督管理總局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)在科層地位層面沒有發(fā)生變化。甚至，相較于原來所在部門的國家發(fā)改委和商務(wù)部在部門政治地位和資源占有層面還略顯不足。因此，某種意義上，“合一”執(zhí)法的價值更多地體現(xiàn)在執(zhí)法效率提升的層面，合法權(quán)威和資源爭取的效果則不顯著。因為執(zhí)法權(quán)威和資源爭取首先需要政治層面的支持。在這個意義上，“合一”執(zhí)法的機構(gòu)改革只能說為合法權(quán)威的繼續(xù)加持和執(zhí)法資源的合理爭取準(zhǔn)備了前提條件，而國家反壟斷局的設(shè)置則可視為滿足制度功能發(fā)揮的“繼續(xù)革命”。

（二）司局級機構(gòu)執(zhí)法的科層背景

“合一”執(zhí)法機構(gòu)以反壟斷司局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)身份被歸入國家市場監(jiān)督管理總局。不能僅僅將這種制度改革視為執(zhí)法機構(gòu)的橫向合并，還須要結(jié)合科層地位縱向變化的視角予以觀察。過去，國家發(fā)改委和商務(wù)部作為國務(wù)院組成部門在行政科層結(jié)構(gòu)中占據(jù)較高地位。尤其是，國家發(fā)改委作為宏觀規(guī)劃和綜合經(jīng)濟管理部門在部委序列排名靠前，商務(wù)部則次之，國家工商總局作為國務(wù)院直屬機構(gòu)則再次之。此種科層地位的“隱性排名”和因此而衍生的執(zhí)法資源和權(quán)威的不同能夠直接影響執(zhí)法效果。例如，國家發(fā)改委執(zhí)法工作的威懾效應(yīng)明顯，處理的許多違法行為直接涉及行政壟斷，對象包括諸多行政部門、國企，甚至央企。商務(wù)部則因為直接處理商業(yè)經(jīng)濟和貿(mào)易等事項而在企業(yè)（尤其涉及國際企業(yè)）合并審查的執(zhí)法資源（知識、信息等）層面存在一定優(yōu)勢。工商總局則存在科層地位和執(zhí)法資源的共同約束，“除扭轉(zhuǎn)人們印象的利樂案外，其在過往十年作為較少”①。事實上，承繼國家工商總局而來的國家市場監(jiān)督管理總局的行政科層地位并未發(fā)生改變，在部委序列的排名落后于國家發(fā)改委和商務(wù)部。甚至，一定意義上剝離原來隸屬于國家發(fā)改委和商務(wù)部的機構(gòu)而統(tǒng)一歸入國家市場監(jiān)督管理總局，可能導(dǎo)致執(zhí)法機構(gòu)在政治地位層面發(fā)生降序效應(yīng)。

應(yīng)該說，執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置及其在行政科層結(jié)構(gòu)的地位某種意義上體現(xiàn)的乃是政治體制對于壟斷行為規(guī)制的推動意愿。國家市場監(jiān)督管理總局作為負責(zé)市場綜合監(jiān)督管理的行政部門，不僅須要負責(zé)壟斷規(guī)制的事務(wù)，還承擔(dān)著產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)管等工作?？茖诱尾粌H以簡單的單向權(quán)力關(guān)系和事本主義邏輯為遵循，更與整體性的政治氛圍、部門之間、官員之間的利益共同體的建構(gòu)互相勾連。因此，應(yīng)該以相互依賴而不是孤立的角度分析和解釋政府行為。②在這個意義上，壟斷行為規(guī)制、產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)管等事項共同構(gòu)成部門執(zhí)法的多任務(wù)委托代理框架。③在此框架下，不同執(zhí)法工作需要參與“隱性競爭”，從而在預(yù)算約束固定的前提下爭取部門在財政、編制等資源層面的傾斜配置，以及為執(zhí)法項目爭奪足夠的注意力。

政府內(nèi)部的注意力競爭在某種意義上乃是“注意力政治”（politics of attention）的體現(xiàn)，即不同機構(gòu)因為科層地位或者工作內(nèi)容的差異而參與“競逐”注意力的行為。上級部門可能因此而對同一層級的不同工作內(nèi)容選擇不同的激勵強度和資源配置。例如，行政文書在很大程度上能夠反映和引導(dǎo)官員的注意力分配、日常安排和輕重緩急。④以同為市場監(jiān)督管理總局事務(wù)的產(chǎn)品質(zhì)量、食品安全和壟斷行為規(guī)制為例，在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫進行“產(chǎn)品質(zhì)量”“食品安全”和“反壟斷”的關(guān)鍵詞檢索，“中央法規(guī)”的數(shù)量分別顯示為“1731篇”“691篇”和“88篇”（檢索時間：2022年9月15日）。特別是，涉及食品安全還存在諸如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化改革加強食品安全的工作的意見》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制的規(guī)定》等頂層的黨內(nèi)法規(guī)文件。此種領(lǐng)域差異的結(jié)構(gòu)失衡直接折射出過去很長一段時間內(nèi)政治體制對于壟斷行為規(guī)制的執(zhí)法意愿和注意力投入的不足。涉及產(chǎn)品質(zhì)量、食品安全的監(jiān)管工作往往被予“強激勵”的設(shè)置，完成此種“強激勵”工作能夠為執(zhí)法機構(gòu)和部門政績顯現(xiàn)以及官員職業(yè)生涯的正向評價奠定基礎(chǔ)。

除卻執(zhí)法的日常監(jiān)管之外，產(chǎn)品質(zhì)量、食品安全等“強激勵”工作的執(zhí)法往往以顯性指標(biāo)評判（如事故的發(fā)生）為介入原因，而壟斷行為卻往往建立在合謀、協(xié)議等非顯性的隱蔽行為之上。即在政治或者公眾感知的層面，產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全的問題因為涉及公民切身利益而被公眾、輿論和官員置于注意力結(jié)構(gòu)的優(yōu)先位置。除卻直接被感知的“二選一”或者壟斷協(xié)議提價等行為之外，壟斷行為更多涉及經(jīng)濟運行、市場結(jié)構(gòu)等狀況改變，往往不以直接被公眾感知的方式存在。在行政科層結(jié)構(gòu)塑造的權(quán)威體制下，強激勵效應(yīng)擴張的結(jié)果往往是績效易測任務(wù)對不易測任務(wù)的爭奪。①即在注意力作為稀缺資源的約束條件下，多任務(wù)的競爭結(jié)構(gòu)存在著績效易測任務(wù)對不易測任務(wù)的“擠出效應(yīng)”。

（三）“獨立”的國家反壟斷局設(shè)置

根據(jù)對機構(gòu)設(shè)置的科層地位和行政文書分布狀況的觀察，可以測知行政體制對于壟斷行為規(guī)制的基本態(tài)度。即過去很長一段時間，反壟斷執(zhí)法一直處于“很重要但現(xiàn)階段并不是最重要的”②尷尬境地。同時，內(nèi)嵌于市場監(jiān)督管理總局的機構(gòu)設(shè)置還決定了壟斷行為規(guī)制、產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)管等工作存在執(zhí)法資源的隱性競爭。這既構(gòu)成執(zhí)法機構(gòu)的制度和激勵機制設(shè)計的前提背景，同時也涉及執(zhí)法機構(gòu)所謂的“獨立”執(zhí)法問題。

如果選擇以完全獨立于行政科層的委員會結(jié)構(gòu)（如美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會）來承擔(dān)壟斷行為的規(guī)制，可能面臨外部問責(zé)不足（insufficient accountability）以及被邊緣化而不能有效參與政策制定的問題。③而基于行政科層結(jié)構(gòu)的機構(gòu)設(shè)置卻能夠在彌補此種不足的基礎(chǔ)上滿足執(zhí)法效率和制度權(quán)威的合理期待。但是，科層行政往往以部門命令為行動準(zhǔn)則，而壟斷行為的規(guī)制則因為涉及經(jīng)濟和行政壟斷而對于機構(gòu)的經(jīng)濟專業(yè)性和行政中立性有著特殊需求?；诳茖有姓拿顧?quán)威和壟斷行為規(guī)制的獨立需求之間可能存在齟齬，合理的制度設(shè)計應(yīng)該追求二者之間的平衡。即行政科層結(jié)構(gòu)對于壟斷行為規(guī)制的專業(yè)和中立應(yīng)供給可能性空間，滿足案件執(zhí)法對于職務(wù)獨立的基本需求。例如，日本《獨占禁止法》第28條規(guī)定：“公平貿(mào)易委員會的主席和成員應(yīng)獨立行使職權(quán)?！?/p>

當(dāng)然，此種職務(wù)獨立還可進一步將追求行政科層結(jié)構(gòu)下的機構(gòu)“獨立”作為可能路徑。將壟斷行為規(guī)制和產(chǎn)品質(zhì)量、食品安全監(jiān)管并列為國家市場監(jiān)督管理總局的直接管轄事項，這構(gòu)成了多任務(wù)委托代理框架。因此存在不同執(zhí)法機構(gòu)對于執(zhí)法資源和注意力爭奪的“隱性競爭”。但是，如果選擇以壟斷行為規(guī)制作為執(zhí)法機構(gòu)的唯一職責(zé)和單一目的，那么某種意義上則可以避免參與此種機構(gòu)競爭的消耗，從而努力建立清晰的機構(gòu)品牌和連貫的政策優(yōu)先次序。

因此，在機構(gòu)設(shè)置層面，以國家知識產(chǎn)權(quán)局和國家藥品監(jiān)督管理局為參照，設(shè)定為副部級的國家反壟斷局可以說是對過去執(zhí)法機構(gòu)科層地位較低以及執(zhí)法資源不足的合理應(yīng)對。雖然仍屬于國家市場監(jiān)督管理總局管理的國家局，但是在專業(yè)管理上相較原來的內(nèi)設(shè)司局部門更能夠滿足壟斷行為規(guī)制所期待的專業(yè)和獨立需求。這種科層地位的提升也構(gòu)成對壟斷行為規(guī)制績效不易測特點的合理補償。規(guī)制機構(gòu)的合理設(shè)置往往需要在自主、問責(zé)和獨立之間進行平衡，負責(zé)規(guī)制壟斷行為的國家反壟斷局當(dāng)然也應(yīng)該以行政科層結(jié)構(gòu)下的執(zhí)法職務(wù)獨立作為追求。

總之，過去作為市場總局內(nèi)設(shè)司局機構(gòu)的反壟斷局仍沒有改變規(guī)制機構(gòu)在行政科層結(jié)構(gòu)中地位較低、資源較少的局面。而且，多任務(wù)委托代理框架下的壟斷行為規(guī)制和其他執(zhí)法機構(gòu)面臨著執(zhí)法資源的隱形競爭。但是，國家反壟斷局的設(shè)置在一定意義上則體現(xiàn)出政治支持力度的提升，執(zhí)法也逐漸呈現(xiàn)高級別、獨立性和權(quán)威性等特點。事實上，副部級的單位設(shè)置一定會為規(guī)制執(zhí)法機構(gòu)對執(zhí)法資源的合理爭取提供堅實基礎(chǔ)。這從執(zhí)法編制資源的逐步擴充計劃即可見一斑。在這個意義上，過去對于執(zhí)法機構(gòu)持續(xù)改革的動力來源正是為了滿足規(guī)制機構(gòu)執(zhí)法效率、權(quán)威以及資源爭取等制度功能的合理期待。

四、國家反壟斷局制度功能實現(xiàn)的優(yōu)化路徑

執(zhí)法機構(gòu)政治地位的升格屬于政治宏觀層面的條件支持，在具體實施過程中如何促使執(zhí)法功能落到實處還需要在此前提下繼續(xù)對執(zhí)法機構(gòu)的內(nèi)部機制予以合理設(shè)計。否則，執(zhí)法職能機制的不合理以及專業(yè)能力建設(shè)的滯后都足以消解國家局設(shè)置帶來的正面促進效應(yīng)。

（一）反壟斷委員會職能行使實體化

通過對歷次機構(gòu)改革中被忽視的國務(wù)院反壟斷委員會職能行使的實體化來促進制度功能的實現(xiàn)，是可待繼續(xù)努力的方向。根據(jù)法律規(guī)定，國務(wù)院反壟斷委員會的職責(zé)被定位為研究擬訂競爭政策，組織調(diào)查、評估市場總體競爭狀況，發(fā)布評估報告，制定、發(fā)布反壟斷指南，協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法，以及承擔(dān)國務(wù)院規(guī)定的其他職責(zé)。作為履行“組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)”壟斷規(guī)制工作職能的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，反壟斷委員會不行使行政權(quán)力、作出行政決定。目前，該機構(gòu)辦公室設(shè)在國家反壟斷局競爭政策協(xié)調(diào)司，由該司來承擔(dān)反壟斷委員會的日常工作。應(yīng)當(dāng)說，反壟斷委員會的職能定位在規(guī)范層面是清晰和明確的，但是，在具體的職能行使過程中卻呈現(xiàn)出“職能虛化”的現(xiàn)象。在具體職能的行使層面，更多的還是局限于特殊行業(yè)指南以及涉及法律實施的寬大制度、經(jīng)營者承諾等規(guī)范指南的頒布。除此之外，在組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)執(zhí)法，配套法規(guī)起草，央地兩級執(zhí)法授權(quán)，行業(yè)監(jiān)管和壟斷行為規(guī)制協(xié)調(diào)等層面的作用發(fā)揮尚不明顯。①即在推進壟斷行為規(guī)制的執(zhí)法過程中，目前反壟斷委員會的作用仍然還只停留在通過規(guī)范文件予以抽象指導(dǎo)的層面。

在事實層面的壟斷行為規(guī)制工作必然還會涉及實際協(xié)調(diào)問題。因為競爭執(zhí)法機構(gòu)和行業(yè)主管部門很可能對同一行為共同行使管轄。②而且反壟斷規(guī)制機構(gòu)的執(zhí)法往往還需要以行業(yè)主管部門的管制經(jīng)驗和行業(yè)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。例如，只有通過長期、密切關(guān)注和掌握特定行業(yè)的歷史數(shù)據(jù)，理解技術(shù)應(yīng)用對產(chǎn)業(yè)競爭秩序的影響，才可能對關(guān)鍵設(shè)施使用、網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的互通關(guān)聯(lián)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定等做到準(zhǔn)確執(zhí)法。③此時，規(guī)制部門和行業(yè)主管部門的交流和協(xié)調(diào)必不可少。因此，在涉及行業(yè)壟斷規(guī)制執(zhí)法的過程中，執(zhí)法機構(gòu)必然需要和行業(yè)主管部門加強行業(yè)信息和競爭執(zhí)法的合作、交流，甚至規(guī)定強制性的磋商機制，以及數(shù)據(jù)、經(jīng)驗和意見交換程序。

目前，在國家反壟斷局內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置層面，競爭政策協(xié)調(diào)司同時承擔(dān)著國務(wù)院反壟斷委員會和公平競爭審查的日常工作。其中，公平競爭審查以規(guī)范文件是否妨礙競爭的行政壟斷審查為核心。在這個意義上，多重任務(wù)堆疊下的反壟斷委員會至少應(yīng)該承擔(dān)產(chǎn)業(yè)規(guī)制協(xié)調(diào)、行政壟斷審查協(xié)調(diào)以及行政控權(quán)協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)功能。④因此，反壟斷委員會在職能行使的層面應(yīng)該進一步將承擔(dān)的協(xié)調(diào)功能落到實處，構(gòu)建多部門協(xié)商和交流的固定機制。事實上，行政機構(gòu)間的協(xié)商、合作也被認(rèn)為是治理行政壟斷的關(guān)鍵所在，對于推進公平競爭審查則尤具意義。而且，此種協(xié)商機制的構(gòu)建在加強溝通的同時，還可借力高位推動而形成的“合法性”，以更多機構(gòu)參與的公開方式執(zhí)行?？绮块T的協(xié)作機構(gòu)也有利于將各種利益呈現(xiàn)在不同的部門之間從而形成一定的執(zhí)行壓力，并且在意見不一致時以集體決策的方式卸掉部分反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可能承擔(dān)的壓力。而且，反壟斷委員會的組成人員主要由國務(wù)院各部委領(lǐng)導(dǎo)人員構(gòu)成，此種人員構(gòu)成特點實際上也為不同部門之間對行政壟斷和行業(yè)壟斷的規(guī)制構(gòu)建交流和協(xié)調(diào)渠道提供了制度空間。

總體而言，在政治支持已經(jīng)趨于穩(wěn)定的前提下，國務(wù)院反壟斷委員會職能行使的實體化可以繼續(xù)為促進規(guī)制執(zhí)法工作的獨立性、專業(yè)性和權(quán)威性奠定基礎(chǔ)。過去，反壟斷委員會職能行使更多地呈現(xiàn)出孱弱狀態(tài)，難以滿足對于執(zhí)法機構(gòu)制度功能發(fā)揮的合理期待。反之，通過職能行使的實體化則能夠?qū)崿F(xiàn)跨部門的執(zhí)法參與，即通過協(xié)調(diào)來實現(xiàn)良好的執(zhí)法效果。既能助益執(zhí)法機構(gòu)的專業(yè)化和職務(wù)獨立，也能促進執(zhí)法權(quán)威的提升和行政資源的合理爭取。

（二）規(guī)制機構(gòu)執(zhí)法能力的多維建設(shè)

除卻頂層設(shè)計的反壟斷委員會職能行使實體化之外，執(zhí)法機構(gòu)在具體的執(zhí)法過程中還應(yīng)該繼續(xù)加強多維度和多層次的能力建設(shè)，增強壟斷行為規(guī)制的執(zhí)法效能。

第一，專業(yè)人員和專業(yè)知識的引入。執(zhí)法機構(gòu)以壟斷行為規(guī)制為目標(biāo)。因此衡量執(zhí)法機構(gòu)的恰當(dāng)尺度應(yīng)著眼于解決問題的能力，即執(zhí)法能力應(yīng)該構(gòu)成評價執(zhí)法機構(gòu)的根本標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)法能力的提升則以專業(yè)知識為基礎(chǔ)。壟斷行為規(guī)制對于經(jīng)濟學(xué)和法學(xué)專業(yè)知識的需要也決定了專業(yè)人員和知識引入機制的必要。例如，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會、司法部反壟斷局在機構(gòu)內(nèi)部分別設(shè)立專門的經(jīng)濟局（Bureau of Economics）和經(jīng)濟分析團隊（Economic Analysis Group）來架設(shè)此種機制。學(xué)科知識基礎(chǔ)構(gòu)成案件選擇的關(guān)鍵因素，能夠提高執(zhí)法機構(gòu)分析復(fù)雜問題的能力，降低陷入錯誤分析的潛在幾率。①即知識層面的伙伴關(guān)系能夠確保執(zhí)法機構(gòu)跟隨經(jīng)濟理論和法律分析的動態(tài)發(fā)展，以此為執(zhí)法能力的建設(shè)奠定智識基礎(chǔ)。目前，雖然國務(wù)院反壟斷委員會設(shè)有專家咨詢組，但專家畢竟仍然屬于“編外人員”，專家知識也很難在真正意義上內(nèi)化為執(zhí)法人員的自我素養(yǎng)。因此距離真正的通過專業(yè)知識來主導(dǎo)執(zhí)法程序還存在差距。

第二，競爭倡導(dǎo)作為間接政策輔助。除卻直接涉及壟斷行為規(guī)制的執(zhí)法程序之外，執(zhí)法能力的建設(shè)還須要以間接政策手段為輔助。其中，競爭倡導(dǎo)（Competition Advocacy）作為直接執(zhí)法的有益補充十分必要。一方面，針對法律、政策制定和管制機構(gòu)的競爭倡導(dǎo)能夠促進立法和管制以有利于競爭的方式設(shè)計、執(zhí)行；另一方面，針對社會成員的競爭倡導(dǎo)則能夠提升對競爭益處以及競爭政策促進和保護競爭作用的認(rèn)知。②合格的執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)此種倡導(dǎo)工作。聯(lián)邦貿(mào)易委員會的競爭倡導(dǎo)工作即被認(rèn)為是保護競爭和消費者福利的有效工具，能夠以較低成本提供高效保護。③因此，鑒于競爭倡導(dǎo)在促進和補充直接執(zhí)法、推進競爭政策實施和競爭文化建設(shè)層面的作用，④此項工作也應(yīng)該成為國家反壟斷局執(zhí)法能力多維建設(shè)的必要環(huán)節(jié)。

（三）反壟斷局執(zhí)法的激勵強化機制

行政科層結(jié)構(gòu)以行政命令所確定的工作目標(biāo)為部門和成員行動的約束，執(zhí)法機構(gòu)和人員構(gòu)成特定激勵結(jié)構(gòu)下的行動者。行政科層的激勵機制作為部門執(zhí)法的行動誘因而存在，特別是在政治體制的執(zhí)法意愿相對穩(wěn)定的條件下，不同的激勵結(jié)構(gòu)設(shè)計構(gòu)成影響執(zhí)法績效的關(guān)鍵因素。因此，何為競爭執(zhí)法機構(gòu)的良好表現(xiàn)，以及如何設(shè)計激勵結(jié)構(gòu)促成此種良好表現(xiàn)至關(guān)重要。

何為競爭執(zhí)法機構(gòu)的良好表現(xiàn)應(yīng)該以建立可執(zhí)行的業(yè)績評價標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)。因為如果沒有一致的、有意義的業(yè)績衡量標(biāo)準(zhǔn)，則難以對執(zhí)法行為的業(yè)績進行對照，并基于此作出合理的專業(yè)判斷，進一步則可能妨礙機構(gòu)業(yè)務(wù)的有益改進。事實上，鼓勵政府機構(gòu)進行業(yè)績評價不僅是良好的公共政策，而且也是競爭主管部門向社會公眾展示競爭執(zhí)法努力和宣傳競爭價值的關(guān)鍵。①合理的執(zhí)法評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該建立在以案件為中心的基礎(chǔ)上。因為執(zhí)法機構(gòu)存在的目的就是規(guī)制限制競爭的行為，通過履行規(guī)定職責(zé)來實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會福利提升的執(zhí)法效果。

尤其是，在執(zhí)法退讓和執(zhí)法效果不彰的條件下，案件中心的評價標(biāo)準(zhǔn)能夠構(gòu)成執(zhí)法機構(gòu)的“強激勵”約束，防止執(zhí)法怠惰，促使其主動作為以威懾不法行為。當(dāng)然，案件中心的評價標(biāo)準(zhǔn)不能僅僅關(guān)注案件數(shù)量，更需要注重案件執(zhí)法效果的評價，尤其需要對案件的消費者福利、競爭效益和經(jīng)濟影響進行測評，以建構(gòu)執(zhí)法正當(dāng)性。否則，執(zhí)法機構(gòu)會將案件行動視為執(zhí)法績效，過于注重案件發(fā)起而造成執(zhí)法過當(dāng)。

除了以案件為中心的評價標(biāo)準(zhǔn)之外，還需要建立有效的內(nèi)部控制機制，增加執(zhí)法透明度，引入專家評價機制，承諾尋求業(yè)務(wù)持續(xù)改進的程序方案。行政科層結(jié)構(gòu)下的激勵機制往往建立在上級部門依據(jù)下級部門信號發(fā)送的業(yè)務(wù)評價之上。但是，涉及壟斷行為規(guī)制的執(zhí)法工作往往涉及經(jīng)濟和法律等專業(yè)，此種專業(yè)壁壘可能為執(zhí)法機構(gòu)隱匿不良執(zhí)法記錄提供便利。因此，需要促進執(zhí)法機構(gòu)工作的公開、透明，涉及案件的執(zhí)法信息除法律規(guī)定可以不公開的，應(yīng)該一律公開。例如，行政處罰書不僅應(yīng)公開，還應(yīng)充分公開，包含足夠的案件分析、論證信息，并需將公開作為執(zhí)法機構(gòu)的法定義務(wù)。②此外，鑒于專業(yè)壁壘的存在，上級部門對執(zhí)法效果進行評判之時可以考慮引入專家評價機制，公正、專業(yè)的效果評價正構(gòu)成激勵機制設(shè)計的基礎(chǔ)。

結(jié)語

社會行動以有限理性為限定。競爭政策的制定往往也以演進性和實驗性（evolutionary and ex-perimental）為特征，③此種特征約束著競爭政策施行的規(guī)制機構(gòu)。因此，涉及壟斷行為的規(guī)制機構(gòu)及其體系建設(shè)并非一蹴而就，建構(gòu)過程需要以制度的持續(xù)演進為基礎(chǔ)。在這個意義上，無論是執(zhí)法機構(gòu)過去的“三合一”還是如今國家反壟斷局的設(shè)置都應(yīng)該被視為反壟斷規(guī)制制度體系持續(xù)建設(shè)的過程環(huán)節(jié)，而且始終堅持以滿足執(zhí)法機構(gòu)制度功能發(fā)揮的要求為導(dǎo)向。執(zhí)法機構(gòu)的結(jié)構(gòu)設(shè)置足以影響法律效果。行政科層的結(jié)構(gòu)特征決定著部門的行動路徑和政策執(zhí)行過程中的相互關(guān)系，選擇結(jié)構(gòu)分析的視角比空泛的利益概念更有助于揭示影響政策執(zhí)行的基本因素。①因此，對于執(zhí)法機構(gòu)分合設(shè)置及其政治地位變化的觀察必須置于行政科層結(jié)構(gòu)的背景下進行，而執(zhí)法效果如何則由政治體制的執(zhí)法意愿、行政機構(gòu)的執(zhí)法能力和涉及競爭政策的知識供給及其被接納程度共同決定。

（責(zé)任編輯：劉藝）