政府信息公開(kāi)申請(qǐng)中的咨詢認(rèn)定與處理

沈廣明

關(guān)鍵詞：政府信息公開(kāi)；咨詢；孫長(zhǎng)榮案；行政事前答復(fù)

政府信息公開(kāi)申請(qǐng)中的咨詢一般是指公民、法人或其他組織以政府信息公開(kāi)申請(qǐng)形式向行政機(jī)關(guān)詢問(wèn)相關(guān)事實(shí)、法律、政策等特定事項(xiàng)并要求行政機(jī)關(guān)作出解釋、說(shuō)明的行為。現(xiàn)行《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）并沒(méi)有出現(xiàn)“咨詢”一詞，但實(shí)務(wù)中行政機(jī)關(guān)往往將其用作一種除國(guó)家秘密、“三安全一穩(wěn)定”等法定事由之外的公開(kāi)例外事由。①最高人民法院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)最高法院）及地方各級(jí)法院作出過(guò)許多以咨詢?yōu)橛删芙^當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的裁判。②

由于缺少統(tǒng)一的規(guī)范指引，實(shí)務(wù)界對(duì)于如何認(rèn)定、處理政府信息公開(kāi)申請(qǐng)中的咨詢行為存在較大爭(zhēng)議，申請(qǐng)人的接受度不高。例如，在最高法院公報(bào)案例“孫長(zhǎng)榮與吉林省政府行政復(fù)議不予受理決定案”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“孫長(zhǎng)榮案”）中，原告以政府信息公開(kāi)申請(qǐng)形式向吉林省住建廳申請(qǐng)公開(kāi)吉建房字[1999] 27號(hào)《關(guān)于申請(qǐng)房屋用途變更登記有關(guān)問(wèn)題的通知》是否已過(guò)時(shí)效的信息。原告認(rèn)為，其行為屬于政府信息公開(kāi)申請(qǐng)行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)按其要求給予書(shū)面答復(fù)；行政機(jī)關(guān)則認(rèn)為“屬于咨詢行為，與政府信息公開(kāi)無(wú)關(guān)”，因而沒(méi)有書(shū)面答復(fù)義務(wù)。①該案中，行政機(jī)關(guān)以咨詢?yōu)橛删芙^了原告申請(qǐng)，但并未作出合理充分的解釋?zhuān)瑥亩l(fā)當(dāng)事人不滿，以致此案一直被申訴到最高法院。本文擬就政府信息公開(kāi)申請(qǐng)中咨詢的規(guī)范表述、認(rèn)定及處理方式等問(wèn)題展開(kāi)討論，以期推動(dòng)咨詢認(rèn)定與處理的規(guī)范化，提升該類(lèi)爭(zhēng)議解決的法律效果與社會(huì)效果。

一、咨詢的規(guī)范表述、司法認(rèn)定及其修正

（一）咨詢的規(guī)范表述與潛在問(wèn)題

雖然《條例》并沒(méi)有涉及咨詢行為的表述，但為滿足實(shí)際需要，各地方已通過(guò)規(guī)范性文件進(jìn)行了有益探索。筆者在“北大法寶”法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)中搜索以“信息公開(kāi)”為標(biāo)題，且全文包含“咨詢”地方規(guī)范性文件，截至2021年7月31日共得到地方政府規(guī)章和地方規(guī)范性文件層級(jí)的現(xiàn)行有效規(guī)范性文件703例，逐一閱讀并排除與本論題無(wú)關(guān)及重復(fù)表述的文件后將咨詢的表現(xiàn)形式和處理方式歸納制成表1。②

結(jié)合表1可知，地方規(guī)范性文件中有關(guān)咨詢表現(xiàn)形式的規(guī)定大體可分為兩類(lèi)。第一類(lèi)是將咨詢作為依附于《條例》相關(guān)規(guī)范的一種例外事由——申請(qǐng)公開(kāi)內(nèi)容不屬于《條例》所指政府信息的（參見(jiàn)規(guī)范①至③）。例如，《國(guó)家能源局華東監(jiān)管局政府信息公開(kāi)實(shí)施辦法》第23條第1項(xiàng)規(guī)定：“所申請(qǐng)公開(kāi)內(nèi)容不屬于《條例》及本規(guī)定所指政府信息的，包括：以政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的形式進(jìn)行咨詢、要求我局解答特定問(wèn)題的。”即咨詢所要求獲取的信息不屬于《條例》確定的政府信息。③在沒(méi)有上位法規(guī)定的情形下，如果將其規(guī)定為一種獨(dú)立于《條例》之外的例外事由，則有違反權(quán)利保護(hù)原則進(jìn)而抵觸上位法的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，將咨詢表述為《條例》相關(guān)規(guī)范的一種具體化規(guī)定更為妥當(dāng)。但這種辦法所衍生的另一個(gè)問(wèn)題是，其規(guī)定的咨詢處理方式與《條例》存在一定程度的沖突。④

第二類(lèi)是將咨詢作為一種獨(dú)立的例外事由，它是對(duì)以《條例》為核心的政府信息公開(kāi)制度的規(guī)范拓展（參見(jiàn)規(guī)范④至⑨）。例如，《天津市煙草專(zhuān)賣(mài)局政府信息公開(kāi)實(shí)施細(xì)則（暫行）》第23條規(guī)定：“申請(qǐng)人以政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的形式提出咨詢要求……行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書(shū)面告知申請(qǐng)人不予處理?！痹摋l款并沒(méi)有像前一類(lèi)型那樣用《條例》為咨詢作“背書(shū)”，而是直接以行政立法形式將咨詢確定為一項(xiàng)法定的例外事由，且在沒(méi)有明確咨詢表現(xiàn)形式或認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的情況下，規(guī)定了相應(yīng)的處理方式。其優(yōu)勢(shì)在于通過(guò)立法留白的形式將咨詢的界定權(quán)交給了行政機(jī)關(guān)，使其能夠運(yùn)用自由裁量權(quán)有效應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)。當(dāng)然，它也存在一定的缺陷，即沒(méi)有對(duì)咨詢作出必要的界定，致使行政機(jī)關(guān)在判斷某一政府信息公開(kāi)申請(qǐng)是否屬于咨詢時(shí)沒(méi)有任何法律依據(jù)可循。

一些地方規(guī)范性文件也嘗試對(duì)咨詢的表現(xiàn)形式作進(jìn)一步明確。例如，規(guī)范④《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》第39條第3項(xiàng)從咨詢的客觀目的切入，將其界定為“要求行政機(jī)關(guān)解答特定問(wèn)題”。這種界定實(shí)質(zhì)上與咨詢的原初含義最為接近，因?yàn)榘凑铡冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋?zhuān)稍兪侵浮霸儐?wèn)；征求意見(jiàn)”①，當(dāng)事人咨詢的主要目的是請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)對(duì)相應(yīng)問(wèn)題作出專(zhuān)業(yè)性解答。且這種解答更強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的主觀判斷或者說(shuō)“看法”，原因在于行政機(jī)關(guān)具備明顯的地位、資源等優(yōu)勢(shì)，其解答更具參考價(jià)值。此外，規(guī)范⑤《北京市政府信息公開(kāi)規(guī)定》第29條強(qiáng)調(diào)咨詢產(chǎn)生的“法律效果”，將其界定為“不屬于政府信息公開(kāi)申請(qǐng)范圍”。然而，不管是否明確了咨詢的表現(xiàn)形式，第二類(lèi)規(guī)定實(shí)際上是在《條例》之外創(chuàng)設(shè)了政府信息公開(kāi)的例外事由，有突破上位法規(guī)定減損行政相對(duì)人權(quán)利的潛在問(wèn)題。

綜上，現(xiàn)有規(guī)范只對(duì)咨詢的表現(xiàn)形式作了不甚全面、妥善的規(guī)定，并未對(duì)如何認(rèn)定咨詢作出必要說(shuō)明。需要注意的是，兩者并不相同。表現(xiàn)形式強(qiáng)調(diào)咨詢行為所呈現(xiàn)的特點(diǎn)，如特點(diǎn)之一是申請(qǐng)公開(kāi)內(nèi)容不屬于政府信息。但我們不能將其當(dāng)作認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為申請(qǐng)公開(kāi)不屬于政府信息的內(nèi)容的行為都是咨詢。①這也是現(xiàn)有規(guī)范的不足之處，由此產(chǎn)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)是，行政機(jī)關(guān)可能濫用咨詢認(rèn)定，將一些合法的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)行為認(rèn)定為咨詢，逃避法定義務(wù)，從而侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。下文將進(jìn)一步探討咨詢認(rèn)定問(wèn)題。

（二）咨詢的司法認(rèn)定

對(duì)于如何認(rèn)定咨詢，已有研究主要有兩種思路。其一是從其表現(xiàn)形式切入，認(rèn)為是否屬于咨詢關(guān)鍵看申請(qǐng)內(nèi)容是否明確——即能否指向特定的政府信息，如果申請(qǐng)內(nèi)容明確，則屬于政府信息公開(kāi)申請(qǐng)行為，否則為咨詢；或看是否以疑問(wèn)句形式提出。②這一思路存在的問(wèn)題是：表現(xiàn)形式不等于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，申請(qǐng)內(nèi)容不明確是指不能指向特定政府信息，本質(zhì)上與不屬于政府信息的說(shuō)法相同，不一定都屬于咨詢；③且實(shí)踐中許多咨詢并非以疑問(wèn)句形式作出。④其二是強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)公開(kāi)信息的目的要素，認(rèn)為它是區(qū)分政府信息公開(kāi)申請(qǐng)和咨詢的最本質(zhì)要素，即相對(duì)人的目的并非獲取政府信息，而是“試圖實(shí)現(xiàn)要求行政機(jī)關(guān)就特定事項(xiàng)提供解釋、說(shuō)明或答復(fù)的目的”⑤。這一思路的缺陷是申請(qǐng)目的是一種主觀意圖，行政機(jī)關(guān)、法院等難以客觀、準(zhǔn)確地加以把握，不利于相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)。

對(duì)此，本文的思路是從具有權(quán)威地位的最高法院公布的具有指導(dǎo)意義的典型案例入手討論該問(wèn)題。前文所述的“孫長(zhǎng)榮案”是目前僅有的一例主要探討咨詢認(rèn)定的最高法院公報(bào)案例，對(duì)各級(jí)法院審理相關(guān)案件有著指導(dǎo)、參照作用。鑒于司法具有對(duì)行政的制約監(jiān)督功能，該司法認(rèn)定對(duì)行政機(jī)關(guān)也有著不容忽視的參考價(jià)值。該案爭(zhēng)點(diǎn)是，孫長(zhǎng)榮以政府信息公開(kāi)申請(qǐng)形式向吉林省住建廳申請(qǐng)公開(kāi)吉建房字[1999]27號(hào)通知是否已過(guò)時(shí)效的信息的行為是否屬于咨詢。對(duì)此，最高人民法院認(rèn)為：“《政府信息公開(kāi)條例》第2條規(guī)定：‘本條例所稱(chēng)政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。據(jù)此，該條例所指的政府信息，應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)有的，以一定形式記錄、保存的信息。為準(zhǔn)確把握政府信息的適用范疇，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2010]5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)5號(hào)文）第2條明確規(guī)定：‘行政機(jī)關(guān)向申請(qǐng)人提供的政府信息，應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)有的，一般不需要行政機(jī)關(guān)匯總、加工或者重新制作（作區(qū)分處理的除外）。本案中，孫長(zhǎng)榮向吉林省住建廳申請(qǐng)了解的是吉建房字[1999] 27號(hào)通知的效力問(wèn)題，并非申請(qǐng)公開(kāi)‘以一定形式記錄、保存的政府文件本身，在性質(zhì)上屬于咨詢，不屬于《政府信息公開(kāi)條例》調(diào)整的范疇.況且針對(duì)咨詢作出答復(fù)以及答復(fù)與否，不會(huì)對(duì)咨詢?nèi)说臋?quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響?！雹?/p>

從裁判思路看，法院首先援引了《條例》第2條規(guī)定，明確了政府信息的概念。正確理解政府信息的形式構(gòu)成要件——“以一定形式記錄、保存”，是本案的關(guān)鍵。從體系解釋的角度看，不宜過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府信息的實(shí)在性，認(rèn)為只要某一信息不是以一定形式記錄、保存，即不是現(xiàn)有的，就認(rèn)定不屬于《條例》第2條規(guī)定的政府信息。①因?yàn)椤稐l例》第36條第4項(xiàng)規(guī)定“經(jīng)檢索沒(méi)有所申請(qǐng)公開(kāi)信息的，告知申請(qǐng)人該政府信息不存在”，結(jié)合《條例》第2、36條，可作以下合理解釋?zhuān)旱谝?，若將非現(xiàn)有等同于不屬于政府信息，那么“告知申請(qǐng)人該政府信息不存在”這一款就沒(méi)有必要存在了，可直接告知申請(qǐng)人該信息沒(méi)有“以一定形式記錄、保存”，因而不屬于政府信息；第二，“政府信息不存在”的表述本身也印證了政府信息有存在和不存在兩種形態(tài)，有應(yīng)然與實(shí)然之分。既然政府信息有不存在的可能性，也就意味著決定一項(xiàng)信息為政府信息的核心要素并非“以一定形式記錄、保存”的實(shí)在性，而是該信息的（應(yīng)然）生成與行政機(jī)關(guān)的行政管理職能之間有著法定關(guān)聯(lián)。換句話說(shuō)，如果按照法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中有著制作或獲取某一信息的法定義務(wù)，那么該信息不論是否現(xiàn)有，均屬于政府信息。如《行政處罰法》第59條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)依照本法第57條的規(guī)定給予行政處罰，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書(shū)”，該決定書(shū)就屬于政府信息。假若行政機(jī)關(guān)違法行政，在未制作決定書(shū)的情形下直接給予了相對(duì)人行政處罰，后者向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)該決定書(shū)的，行政機(jī)關(guān)不能以該信息不屬于政府信息為由加以拒絕，而應(yīng)告知該政府信息不存在。只要信息的生成或獲取與行政管理職能之間有法定聯(lián)系，該信息是否現(xiàn)有“只會(huì)影響行政機(jī)關(guān)能否公開(kāi)的判斷，并不影響其是否為政府信息的判斷”②。

首先，并非所有政府信息都是行政機(jī)關(guān)依照法律明確要求而制作或獲取，行政機(jī)關(guān)為更好地履行行政管理職能，也可能制作或獲取一些法律未明確要求的政府信息。如果行政機(jī)關(guān)制作或獲取了該類(lèi)信息，那么該信息也屬于政府信息，因?yàn)槠浞稀稐l例》第2條的規(guī)定。但若行政機(jī)關(guān)沒(méi)有制作或獲取該類(lèi)信息，則不能適用該政府信息不存在的規(guī)定，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)沒(méi)有制作或獲取該信息的法定義務(wù)，而應(yīng)認(rèn)定不屬于政府信息。譬如，A市交通執(zhí)法部門(mén)為更好地了解最近一年本市交通違法類(lèi)型及其比例等信息，在沒(méi)有法律要求的情況下，自行制作了“A市交通違法類(lèi)型統(tǒng)計(jì)年報(bào)”；假設(shè)有公民向其申請(qǐng)公開(kāi)該年報(bào)，則其不能以不屬于政府信息為由拒絕；③如果有公民向沒(méi)有制作相應(yīng)信息的B市交通執(zhí)法部門(mén)申請(qǐng)公開(kāi)此類(lèi)信息，則后者可將其認(rèn)定為不屬于政府信息而非政府信息不存在。如此認(rèn)定的好處還在于，不屬于政府信息即不屬于《條例》調(diào)整范疇，行政機(jī)關(guān)不需要承擔(dān)過(guò)多的政府信息公開(kāi)義務(wù)；但若認(rèn)定為政府信息不存在，行政機(jī)關(guān)還必須承擔(dān)合理檢索等公開(kāi)義務(wù)。④

其次，5號(hào)文第2條的規(guī)定并未與《條例》第2條政府信息概念產(chǎn)生沖突。5號(hào)文第2條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)向申請(qǐng)人提供的政府信息，應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)有的，一般不需要行政機(jī)關(guān)匯總、加工或重新制作?！痹摋l中“應(yīng)當(dāng)”“一般”的措詞表明政府信息現(xiàn)有是原則性要求，因而不能排除某一信息屬于政府信息但不現(xiàn)有的例外情形。且從該條的上下文看，該規(guī)范性文件制定者之所以如此規(guī)定，目的可能并不在于對(duì)政府信息的實(shí)在性作排除例外的強(qiáng)制性申明，而是為行政機(jī)關(guān)減輕不合理的政府信息公開(kāi)義務(wù)。如前所述，政府信息分為兩類(lèi)：第一類(lèi)本文稱(chēng)之為法定政府信息，即法律明確規(guī)定需要行政機(jī)關(guān)制作或獲取的政府信息；第二類(lèi)本文稱(chēng)之為自主政府信息，即法律沒(méi)有要求但行政機(jī)關(guān)為了更好履行行政管理職能而自主制作或獲取并以一定形式記錄、保存的信息。前者“應(yīng)當(dāng)”現(xiàn)有但實(shí)際可能并不現(xiàn)有，是否現(xiàn)有不影響其政府信息的法律性質(zhì)。而后者必須現(xiàn)有，否則不能稱(chēng)之為政府信息，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)沒(méi)有制作或獲取該類(lèi)信息的法定義務(wù)。該條第二句話規(guī)定：“依據(jù)《條例》精神，行政機(jī)關(guān)一般不承擔(dān)為申請(qǐng)人匯總、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政機(jī)關(guān)和公民、法人或者其他組織搜集信息的義務(wù)?！逼淠康木驮谟跒樾姓C(jī)關(guān)排除那些原本就不需要的信息制作、獲取以及公開(kāi)義務(wù)。

再次，本案中孫長(zhǎng)榮申請(qǐng)公開(kāi)的有關(guān)27號(hào)通知是否有效的信息不屬于政府信息。按照上文對(duì)政府信息的分類(lèi)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)制作或獲取案涉信息的法定義務(wù)，該信息屬于自主政府信息的范疇。而要成為自主政府信息，必須滿足形式要件。該案中，有關(guān)27號(hào)通知是否有效的問(wèn)題需要行政機(jī)關(guān)對(duì)是否存在廢止27號(hào)通知的規(guī)范性文件等信息進(jìn)行檢索、分析或重新制作等，即該信息并非以一定形式記錄、保存的現(xiàn)有信息，因而不屬于政府信息。

而且，當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)非現(xiàn)有的法定政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)告知當(dāng)事人該政府信息不存在；當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)非現(xiàn)有的、除法定政府信息之外信息的行為屬于咨詢。咨詢認(rèn)定的關(guān)鍵在于確定當(dāng)事人所申請(qǐng)公開(kāi)信息的性質(zhì)。對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，其申請(qǐng)公開(kāi)的信息屬于非現(xiàn)有的、除法定政府信息之外的信息，該行為在客觀上并非試圖獲取政府信息（不論其主觀意圖如何），而是要求行政機(jī)關(guān)對(duì)其問(wèn)題作出相應(yīng)解答。咨詢的本意是指詢問(wèn)、征求意見(jiàn)的行為，與孫長(zhǎng)榮要求行政機(jī)關(guān)判斷、解答相應(yīng)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)請(qǐng)求相對(duì)應(yīng)，具有咨詢性質(zhì)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，由于該信息屬于非現(xiàn)有的、除法定政府信息之外的信息，不屬于《條例》調(diào)整范疇，其是否作出答復(fù)以及如何答復(fù)，不會(huì)對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。

（三）咨詢認(rèn)定的例外情形

盡管最高法院試圖通過(guò)公報(bào)案例統(tǒng)一咨詢的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但由于政府信息公開(kāi)實(shí)踐的復(fù)雜性，部分行政機(jī)關(guān)、法院在實(shí)務(wù)中依舊沒(méi)有正確把握咨詢的內(nèi)涵外延，將一些原本不屬于咨詢的行為認(rèn)定為咨詢，在一定程度上損害了申請(qǐng)人的合法權(quán)益，有必要對(duì)這些主要情形作進(jìn)一步澄清。

實(shí)踐中，有申請(qǐng)人要求公開(kāi)行政機(jī)關(guān)限制其人身自由①、強(qiáng)制拆除房屋②等行為的法律依據(jù)，行政機(jī)關(guān)及法院往往將這類(lèi)行為認(rèn)定為咨詢。這種做法并不妥當(dāng)。從依法行政的角度看，行政機(jī)關(guān)作出行政行為必須有法律依據(jù)，且必須依法告知當(dāng)事人。例如，《行政處罰法》第44條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)”。然而現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)違法行政的情況客觀存在，行政行為無(wú)依據(jù)，以及有相關(guān)依據(jù)卻不依法告知當(dāng)事人的情況時(shí)有發(fā)生。對(duì)于該類(lèi)行為的定性，需要區(qū)分不同情況：

第一，行政機(jī)關(guān)作出行政行為有法律依據(jù)但未告知當(dāng)事人。當(dāng)事人向該行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)的，后者應(yīng)當(dāng)依法告知，不應(yīng)以咨詢?yōu)橛杉右跃芙^。原因在于：首先，“有法可依、有法必依”是行政機(jī)關(guān)作出行政行為的基本原則。行政行為的法律依據(jù)屬于上文所稱(chēng)的法律明確要求行政機(jī)關(guān)制作或獲取的法定政府信息。其次，告知相對(duì)人行政行為的依據(jù)系依法行政的需要，該告知行為原本在行政過(guò)程中就應(yīng)履行完畢：政府信息公開(kāi)申請(qǐng)答復(fù)賦予了行政機(jī)關(guān)彌補(bǔ)行政行為合法性瑕疵的機(jī)會(huì)，能起到既促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政又保護(hù)相對(duì)人權(quán)利的作用。

第二，行政機(jī)關(guān)作出行政行為無(wú)法律依據(jù)，當(dāng)事人以政府信息公開(kāi)申請(qǐng)形式要求行政機(jī)關(guān)公開(kāi)該類(lèi)信息的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該政府信息不存在。如前所述，該類(lèi)信息屬于法定政府信息，是否以一定形式記錄、保存并不影響其政府信息的法律屬性。如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有制作相應(yīng)的法律依據(jù)信息，則應(yīng)依照《條例》第36條第4項(xiàng)規(guī)定，認(rèn)定該信息不存在。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)將該行為認(rèn)定為咨詢，往往是基于維護(hù)自身利益的考慮。因?yàn)槿绻姓C(jī)關(guān)告知相對(duì)人該信息不存在，將間接證實(shí)其行政行為的違法性，無(wú)疑等于“自曝家丑”。因此，盡管該行為的定性在法理層面應(yīng)無(wú)疑慮，但行政機(jī)關(guān)仍然可能自行其是。從行政相對(duì)人的角度看，對(duì)行政機(jī)關(guān)濫用咨詢認(rèn)定行為的規(guī)范與糾正，通常需要通過(guò)行政復(fù)議或訴訟等救濟(jì)程序來(lái)完成?；谝婪ㄐ姓约皺?quán)利保護(hù)的需要，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或法院應(yīng)當(dāng)依法糾正原行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤的咨詢認(rèn)定。

第三，非行政行為當(dāng)事人申請(qǐng)公開(kāi)該信息。此時(shí)存在兩種情況：一是行政行為相對(duì)人之外的申請(qǐng)人向作出行政行為的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)該信息的，不論是否現(xiàn)有，該信息均屬于政府信息，因而不能認(rèn)定為咨詢。至于是否向申請(qǐng)人公開(kāi)，則要看是否存在《條例》規(guī)定的其他例外事由，如商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等。二是行政行為相對(duì)人之外的申請(qǐng)人向其他行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)該信息的，由于其他行政機(jī)關(guān)一般沒(méi)有制作或獲取該信息的法定義務(wù)，如果其實(shí)際持有該信息的，可視情況公開(kāi)；如果未持有，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為咨詢。

除了上述情形外，行政機(jī)關(guān)及法院還會(huì)將申請(qǐng)公開(kāi)全程錄音錄像證據(jù)①等行政執(zhí)法案卷信息，以及有關(guān)復(fù)議、信訪、投訴舉報(bào)等方面信息（如行政復(fù)議終止原因、②信訪答復(fù)結(jié)論依據(jù)、③投訴舉報(bào)渠道與辦理程序④等）的行為認(rèn)定為咨詢?！稐l例》第16條、第39條已分別對(duì)以上行為作出規(guī)定：對(duì)于前者，行政機(jī)關(guān)可以不予公開(kāi)；對(duì)于后者，應(yīng)當(dāng)告知通過(guò)相應(yīng)渠道提出。面對(duì)這些《條例》已有規(guī)定的情形，應(yīng)當(dāng)適用其規(guī)定而非認(rèn)定咨詢：第一，咨詢作為一個(gè)《條例》尚未規(guī)定的法律概念，其適用優(yōu)先性應(yīng)當(dāng)弱于上述規(guī)定。第二，上述情形有時(shí)較為復(fù)雜，不宜用咨詢或正常的政府信息公開(kāi)渠道替代。譬如，從理論上看，信訪答復(fù)結(jié)論依據(jù)類(lèi)似于行政行為的依據(jù)，如果按照《條例》第2條規(guī)定，該信息似乎也屬于政府信息，因而申請(qǐng)公開(kāi)該類(lèi)信息的，不能認(rèn)定為咨詢?！稐l例》對(duì)上述情形作出單獨(dú)規(guī)定，主要目的是區(qū)分政府信息公開(kāi)與信訪、復(fù)議等其他事務(wù)處理渠道，確保不同制度之間能夠各司其職，不相互混淆。

一、咨詢的答復(fù)義務(wù)與處理方式辨析

在厘清了咨詢認(rèn)定問(wèn)題之后，接下來(lái)的問(wèn)題是應(yīng)當(dāng)如何妥善處理咨詢？目前各地方有關(guān)咨詢處理方式的規(guī)范并不統(tǒng)一。不同處理方式所體現(xiàn)的公開(kāi)阻卻強(qiáng)度各不相同。如果按照公開(kāi)阻卻強(qiáng)度由低到高排列，我們可將表1中的咨詢處理方式進(jìn)行以下排序，即：（1）可以根據(jù)便民原則作出解答；（2）要求補(bǔ)正；（3）告知申請(qǐng)人通過(guò)其他渠道辦理或說(shuō)明有關(guān)情況；（4）告知不予受理。換言之，同樣是咨詢，若申請(qǐng)人是向浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳提出，則很可能收到相應(yīng)解答；而若向天津市煙草局提出，則其根本不會(huì)受理。此現(xiàn)狀并不符合《憲法》第5條、第33條明確規(guī)定的法制統(tǒng)一與平等保護(hù)原則，也與行政法所強(qiáng)調(diào)的執(zhí)法公平等理念相悖。同時(shí)，規(guī)范的多樣性也反映出各地方對(duì)如何處理咨詢尚未達(dá)成共識(shí)。其背后原因是各地方對(duì)行政機(jī)關(guān)是否負(fù)有咨詢答復(fù)義務(wù)、負(fù)有哪種答復(fù)義務(wù)等問(wèn)題尚未形成清晰的認(rèn)知。

（一）行政機(jī)關(guān)對(duì)咨詢沒(méi)有政府信息公開(kāi)層面的答復(fù)義務(wù)

如前所述，咨詢是申請(qǐng)公開(kāi)非現(xiàn)有的、除法定政府信息之外的信息的行為，可以將其納入不屬于政府信息的一個(gè)子項(xiàng)中。既然不屬于政府信息，不在《條例》調(diào)整范疇內(nèi)，行政機(jī)關(guān)對(duì)咨詢就沒(méi)有政府信息公開(kāi)答復(fù)義務(wù)。申言之，政府信息公開(kāi)答復(fù)義務(wù)系為實(shí)現(xiàn)《條例》保護(hù)的公民規(guī)范意義上的知情權(quán)而產(chǎn)生，是一項(xiàng)法定義務(wù)，且僅以《條例》的適用范圍為限。按照權(quán)利屬性的不同，知情權(quán)可被分為政治意義上的知情權(quán)與規(guī)范意義上的知情權(quán)兩種類(lèi)型。政治意義上的知情權(quán)以人民主權(quán)理論為依托：抽象意義上的人民作為主權(quán)者，系國(guó)家的主人，從理論上說(shuō)享有全面知曉政府履職過(guò)程中制作或獲取的相關(guān)信息的權(quán)利。而規(guī)范意義上的知情權(quán)的權(quán)利主體對(duì)應(yīng)的是現(xiàn)實(shí)中具象的公民等個(gè)體而非抽象的人民整體，其權(quán)利邊界以實(shí)定法所保障的范圍為限；政府機(jī)關(guān)有著高效率地履行行政管理職能以促進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)的任務(wù)，且作為實(shí)在個(gè)體的行政機(jī)關(guān)必然有著專(zhuān)業(yè)分工與相應(yīng)的能力局限，這兩方面均意味著公民的知情權(quán)受現(xiàn)實(shí)條件制約，不可能無(wú)限擴(kuò)展，行政機(jī)關(guān)也不可能撇開(kāi)其基本行政管理職能，事無(wú)巨細(xì)地回應(yīng)個(gè)體公民的知情需求。如果將所有咨詢事項(xiàng)都納入政府信息公開(kāi)范疇，要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照《條例》等相關(guān)規(guī)范的形式要求與程序逐一答復(fù)，同時(shí)賦予相對(duì)人行政復(fù)議、訴訟等法定救濟(jì)權(quán)，行政機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)將大大增加。調(diào)研中就有從事政府信息公開(kāi)的官員向筆者表示：“如果只有一兩條咨詢事項(xiàng)需要提供，我們可能花幾天時(shí)間也就能回復(fù)了。但如果有一百、一千條咨詢事項(xiàng)需要查找、匯總、加工、分析等等，那么得有多少人來(lái)做這個(gè)事情？其他的政府信息公開(kāi)工作也就不用做了。”與此相似，法院也認(rèn)為：“政府信息公開(kāi)制度的目的在于保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)，但是為了減輕行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，公民、法人和其他組織只能對(duì)已經(jīng)存在的政府信息申請(qǐng)公開(kāi)，而不能以政府信息公開(kāi)的名義向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行咨詢?！雹僖虼?，政府信息公開(kāi)制度所保護(hù)的知情權(quán)限于規(guī)范意義上的知情權(quán)，咨詢不在《條例》保護(hù)范圍內(nèi)。

（二）行政機(jī)關(guān)對(duì)咨詢是否存在其他層面的答復(fù)義務(wù)？

進(jìn)一步的問(wèn)題是，行政機(jī)關(guān)對(duì)咨詢沒(méi)有政府信息公開(kāi)層面答復(fù)義務(wù)，那么是否有其他法律或政治上的答復(fù)義務(wù)？

事實(shí)上，與政府信息公開(kāi)申請(qǐng)中的咨詢密切相關(guān)的一項(xiàng)行政活動(dòng)是行政事前答復(fù)。其又稱(chēng)行政事前裁定，是指“行政機(jī)關(guān)回答公民對(duì)法律規(guī)范真實(shí)含義的提問(wèn)，指示相對(duì)人作出何種行為才是合乎法律規(guī)定的一種釋法機(jī)制”①。這一界定通常被適用于海關(guān)、稅務(wù)等專(zhuān)業(yè)化程度較高的部門(mén)行政法領(lǐng)域，以應(yīng)對(duì)法律的不確定性。例如，《海關(guān)法》第43條規(guī)定：“海關(guān)可以根據(jù)對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營(yíng)者提出的書(shū)面申請(qǐng)，對(duì)擬作進(jìn)口或者出口的貨物預(yù)先作出商品歸類(lèi)等行政裁定?！奔偃缦鄬?duì)人依法提出進(jìn)出口商品歸類(lèi)的法律問(wèn)題咨詢，行政機(jī)關(guān)有答復(fù)的法定義務(wù)。目前，我國(guó)行政事前答復(fù)制度僅在海關(guān)、稅務(wù)等少數(shù)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域建立，而在政府信息公開(kāi)等其他絕大多數(shù)領(lǐng)域，并未、可能也無(wú)需實(shí)現(xiàn)制度化。②因而在一般行政領(lǐng)域，相對(duì)人可以向行政機(jī)關(guān)提出相關(guān)問(wèn)題的咨詢，但后者并不具有法定答復(fù)義務(wù)；即使作出答復(fù)，也沒(méi)有書(shū)面答復(fù)等形式拘束。

除了政府信息公開(kāi)，咨詢一詞實(shí)際上更常見(jiàn)于政民互動(dòng)領(lǐng)域，往往被稱(chēng)作便民咨詢。各級(jí)政府及其組成部門(mén)基于為人民服務(wù)的宗旨，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)、電話、網(wǎng)站等多種形式為人民群眾提供便民咨詢服務(wù)，及時(shí)解答相關(guān)事實(shí)、法律及政策等問(wèn)題，以滿足人民群眾的生活、工作等需要。例如，《上海市青浦區(qū)政府網(wǎng)站管理暫行規(guī)定》第16條規(guī)定：“各網(wǎng)站單位根據(jù)自身業(yè)務(wù)管理范圍，應(yīng)對(duì)經(jīng)常性遇到的業(yè)務(wù)問(wèn)題開(kāi)設(shè)網(wǎng)上便民問(wèn)答或查詢欄目，方便企業(yè)和市民查詢；同時(shí)對(duì)其他內(nèi)容提供便民咨詢服務(wù)，并從制度上確保對(duì)咨詢需求給予及時(shí)有效的回應(yīng)。”就答復(fù)義務(wù)來(lái)說(shuō)，與滿足公民法律上知情權(quán)的政府信息公開(kāi)不同，政民互動(dòng)領(lǐng)域的便民咨詢答復(fù)義務(wù)系為滿足人民政治意義上的知情權(quán)而產(chǎn)生，是一項(xiàng)政治義務(wù)。從憲法維度看，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力也最終來(lái)源于人民，以為人民服務(wù)為宗旨的行政機(jī)關(guān)有著為人民群眾解答各類(lèi)生活工作問(wèn)題咨詢的政治義務(wù)。實(shí)踐中就有行政機(jī)關(guān)自我加壓，嘗試對(duì)便民咨詢的答復(fù)形式要求作出具體規(guī)定。③

綜上，行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)中的咨詢沒(méi)有基于行政事前答復(fù)要求的法定答復(fù)義務(wù)，但有基于便民服務(wù)要求的政治性答復(fù)義務(wù)。

（三）合理的咨詢處理方式

盡管行政機(jī)關(guān)對(duì)咨詢有政治意義上的答復(fù)義務(wù)，但從性質(zhì)上說(shuō)，政府信息公開(kāi)制度與便民咨詢是兩套不同制度，前者是由國(guó)務(wù)院行政法規(guī)確立的一項(xiàng)法定制度，后者沒(méi)有正式、統(tǒng)一的規(guī)范淵源，通常是行政機(jī)關(guān)秉承為人民服務(wù)精神自我約束而采取的一項(xiàng)便民舉措。如果行政機(jī)關(guān)未充分履行便民咨詢的政治義務(wù)，人民群眾應(yīng)當(dāng)通過(guò)人大監(jiān)督、民主選舉等政治途徑實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)目的。因此，為保障政府信息公開(kāi)制度的有序運(yùn)作，政府需設(shè)置不同渠道加以區(qū)分對(duì)待，承擔(dān)政府信息公開(kāi)職責(zé)的行政機(jī)構(gòu)成科室原則上不宜同時(shí)負(fù)有便民咨詢職責(zé)。實(shí)踐中亦有個(gè)別行政機(jī)關(guān)有如此規(guī)定，譬如，《南寧市政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)制度》第6條第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況增加和合理設(shè)置在線依申請(qǐng)公開(kāi)渠道和欄目。原則上不應(yīng)通過(guò)在線依申請(qǐng)渠道解答咨詢問(wèn)題，同時(shí)也不應(yīng)通過(guò)咨詢渠道辦理依申請(qǐng)公開(kāi)申請(qǐng)件?！笔聦?shí)上，行政機(jī)關(guān)之所以在政府信息公開(kāi)相關(guān)規(guī)范中創(chuàng)設(shè)咨詢這一概念，其初衷很可能是為了避免政府信息公開(kāi)與便民咨詢渠道相混同。因?yàn)榫妥稍兊囊?guī)范定位來(lái)說(shuō)，其可以被納入不屬于政府信息的一個(gè)子項(xiàng)中，行政機(jī)關(guān)可直接以不屬于政府信息為由拒絕相對(duì)人的公開(kāi)申請(qǐng)。因此，行政機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)咨詢看似“多此一舉”，實(shí)際上是為了引導(dǎo)公民、法人或其他組織選擇正確的便民咨詢渠道，以減輕自身工作負(fù)擔(dān)。

然而，一些行政機(jī)關(guān)在制度設(shè)計(jì)時(shí)沒(méi)能有效地實(shí)現(xiàn)其原初目的。例如《黑龍江省食品藥品監(jiān)督管理局政府信息公開(kāi)工作辦法》第28條規(guī)定：“公開(kāi)辦應(yīng)當(dāng)……在局政府網(wǎng)站上設(shè)置并開(kāi)通‘依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息欄目，方便申請(qǐng)人提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)或者咨詢?！贝颂幍淖稍円辉~可能有三重含義：（1）專(zhuān)指政民互動(dòng)領(lǐng)域的便民咨詢；（2）特指政府信息公開(kāi)領(lǐng)域中的有關(guān)政府信息公開(kāi)本身的咨詢。如《上海市民政局政府信息公開(kāi)實(shí)施細(xì)則》第15條第2款規(guī)定：“申請(qǐng)人描述所需政府信息的文件名稱(chēng)、文號(hào)或者確切特征等有困難，向本局咨詢的，信息公開(kāi)查閱室工作人員要提供必要的幫助?！保?）兼具以上兩種咨詢含義?？梢?jiàn)，該規(guī)范并沒(méi)有嚴(yán)格地將便民咨詢排除在政府信息公開(kāi)范圍之外?，F(xiàn)實(shí)中類(lèi)似規(guī)范還有很多，①這導(dǎo)致了當(dāng)下政府信息公開(kāi)申請(qǐng)總數(shù)中夾雜著大量便民咨詢，包括：咨詢相關(guān)事實(shí)，如某一行政工作由哪個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)；②咨詢法律與政策，如要求公開(kāi)某一文件的調(diào)整范疇，③進(jìn)行政策解讀④，等等。

行政機(jī)關(guān)雖有答復(fù)咨詢的政治性義務(wù)，但該義務(wù)與政府信息公開(kāi)答復(fù)義務(wù)的法理來(lái)源有著顯著差異。因而，本文認(rèn)為：第一，負(fù)有政府信息公開(kāi)職責(zé)的機(jī)關(guān)或科室并不適宜對(duì)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)中的咨詢作出答復(fù)?！渡虾Ｊ姓畔⒐_(kāi)規(guī)定》第39條與《浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳政府信息公開(kāi)規(guī)定（修訂）》第19條規(guī)定：對(duì)于申請(qǐng)人的咨詢問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)可根據(jù)便民原則直接作出答復(fù)。這種做法并不妥當(dāng)：首先，容易加深當(dāng)事人對(duì)政府信息公開(kāi)與便民咨詢的制度混淆，不利于兩種制度的正常運(yùn)行；其次，加重了政府信息公開(kāi)機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)；再次，不當(dāng)提高了當(dāng)事人的預(yù)期，如果當(dāng)事人對(duì)政府信息公開(kāi)程序中的咨詢答復(fù)不服，卻不能享受政府信息公開(kāi)制度確立的救濟(jì)權(quán)，容易引發(fā)本不會(huì)產(chǎn)生的官民矛盾。第二，行政機(jī)關(guān)也不宜采用《國(guó)家能源局華東監(jiān)管局政府信息公開(kāi)實(shí)施辦法》第23條與《天津市煙草專(zhuān)賣(mài)局政府信息公開(kāi)實(shí)施細(xì)則（暫行）》第23條規(guī)定的直接告知申請(qǐng)人不予受理的做法。該做法從學(xué)理上看并無(wú)問(wèn)題，但顯得不近人情，可能引起當(dāng)事人的抵觸情緒。

較為妥善的做法是，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人并說(shuō)明將其行為認(rèn)定為咨詢的理由，向其釋明政府信息公開(kāi)申請(qǐng)與咨詢有著不同的制度渠道，請(qǐng)申請(qǐng)人通過(guò)相應(yīng)渠道提出。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)“應(yīng)主動(dòng)與申請(qǐng)人溝通，盡量取得申請(qǐng)人的理解。在答復(fù)申請(qǐng)時(shí)，要依法有據(jù)、嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、慎重穩(wěn)妥”⑤。對(duì)于那些可以簡(jiǎn)單地、即時(shí)作出實(shí)質(zhì)性答復(fù)的咨詢問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)也可在釋明其行為性質(zhì)之基礎(chǔ)上作出實(shí)質(zhì)性答復(fù)，以提升相對(duì)人可接受性，從源頭上減少行政爭(zhēng)議。

結(jié)語(yǔ)

咨詢的出現(xiàn)從某種意義上折射出以《條例》為核心的政府信息公開(kāi)制度的不完滿性：一是政府信息公開(kāi)制度的“辨識(shí)度”不夠高，容易與便民咨詢相混淆，引發(fā)當(dāng)事人的誤解。小部分當(dāng)事人甚至利用這種制度間的模糊性，以通過(guò)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)形式提出大量咨詢事項(xiàng)的做法向行政機(jī)關(guān)施加壓力，試圖獲取法外利益。①二是《條例》所確立的公開(kāi)例外事由體系尚不完備，現(xiàn)有“不屬于政府信息”“政府信息不存在”等例外事由在應(yīng)對(duì)復(fù)雜的政府信息公開(kāi)問(wèn)題時(shí)顯得有些捉襟見(jiàn)肘，需要借助咨詢這一概念填補(bǔ)漏洞。三是實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)以咨詢?yōu)橛删芙^公開(kāi)行政行為法律依據(jù)等政府信息，在一定程度上有將政府信息概念限縮為“政府文件本身”②的傾向，對(duì)政府信息這一概念的理解過(guò)于狹隘，難以將政府信息公開(kāi)制度所倡導(dǎo)的“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”基本原則落到實(shí)處。本文認(rèn)為，今后立法者修訂《條例》時(shí)宜加入有關(guān)咨詢的規(guī)定，明確咨詢的認(rèn)定及處理方式，以統(tǒng)一各地方做法，促進(jìn)咨詢類(lèi)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)爭(zhēng)議的規(guī)范化解決，進(jìn)一步完善政府信息公開(kāi)制度。

（責(zé)任編輯：李程）