完善行政程序法治是建設(shè)法治政府的必由之路

姜明安

習近平總書記在黨的二十大報告中提出，在全面推進中華民族偉大復興的新時代，要“在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”。筆者認為，所謂“法治軌道”，是指“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進”“法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的全面依法治國的工作布局。對于依法行政而言，完善行政程序法治乃是其最重要最基本的保障；對于法治政府建設(shè)而言，完善行政程序法治則是其必由之路。

一、行政程序法為行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限、制籠子

習近平總書記曾經(jīng)強調(diào)，建設(shè)法治政府，必須“為行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限”，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。這個“規(guī)矩”“界限”“籠子”，最重要的構(gòu)成要素就是行政程序法治。行政程序法治對于推進依法行政、建設(shè)法治政府，對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用。首先，行政程序法能夠為行政機關(guān)實施的行政行為提供基本規(guī)則。行政機關(guān)是執(zhí)行機關(guān)，負責具體地貫徹落實執(zhí)政黨和立法機關(guān)的意志，維護國家安全、社會秩序和公民權(quán)利，保護全體國民賴以生存的生態(tài)環(huán)境。行政權(quán)的行使如果脫離行政程序法治的規(guī)范和制約，就不可避免地會導致恣意、濫用，從而就不可能發(fā)揮其保障國家富強和人民幸福美好生活的功能和作用，甚至會走向反面。其次，相對于立法權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)等其他國家權(quán)力，行政機關(guān)行使的行政權(quán)與公民、法人和其他組織的聯(lián)系最為頻繁、廣泛、直接。行政機關(guān)能否做到合法行政、合理行政，直接關(guān)系到公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益能否受到有效的維護和保障。最后，相對于立法權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)等其他國家權(quán)力，行政機關(guān)行使的行政權(quán)，尤其是行政處罰、行政許可、行政強制和行政確認等行政權(quán)，與人民群眾的關(guān)系最為密切，最有條件同時也最有可能發(fā)生權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗。因此，必須通過良好的行政程序法治來規(guī)范、制約和監(jiān)督行政權(quán)的行使，如此才能有效防止行政權(quán)的濫用和腐敗，確保行政權(quán)的合法、合理行使。

既然行政程序法治如此重要，那我們怎么予以完善呢？筆者一直主張制定統(tǒng)一的行政程序法，甚至更進一步的就是編纂《行政程序法典》。行政程序法能夠直接規(guī)范行政機關(guān)的行政行為，進而將行政權(quán)關(guān)進程序法的“籠子”。統(tǒng)一的行政程序法最有利于事前事中防止行政權(quán)的濫用和腐敗，從而最有利于事前事中規(guī)范行政權(quán)的運行進而防止其侵犯公民的合法權(quán)益。相比之下，行政復議、行政訴訟、行政賠償只能在行政機關(guān)違法、濫用行政權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益以后進行監(jiān)督、糾正和救濟；與此相類似的是，行政機關(guān)對工作人員的行政處分、監(jiān)察機關(guān)的政務處分以及人民法院的刑事處罰同樣也只能在行政機關(guān)違法或不當行使行政權(quán)損害國家利益和公共利益以后進行監(jiān)督、追究與問責。與這種事后對行政權(quán)的規(guī)范不同，行政程序法是在事前和事中規(guī)范和控制行政權(quán)，避免行政權(quán)的違法和不當行使，能夠最大限度地減少行政權(quán)損害公民權(quán)利、公共利益和國家利益的可能性。此外，需要特別說明的是，相對于其他法律，行政程序法在推進制度反腐和法治反腐，建設(shè)廉潔政府和效能政府方面的作用和價值最為明顯，對于構(gòu)建“三不”一體，特別是構(gòu)建“不易腐”“不能腐”的機制方面具有特殊的功效和作用。

二、我國行政程序立法的歷史進程與現(xiàn)狀

我國行政程序立法進程始于20世紀末和21世紀初。1989年4月4日，第七屆全國人民代表大會第二次會議通過《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）。該法第54條規(guī)定了人民法院判決撤銷被訴行政機關(guān)具體行政行為的五項情形，其中第三項情形是被訴具體行政行為“違反法定程序”。①在審查被訴具體行政行為之后，人民法院如果認定其違反法定程序，即判決撤銷相應具體行政行為（可全部撤銷或部分撤銷，也可同時判決被告重新作出具體行政行為）。這也就是說，行政機關(guān)作出具體行政行為.必須遵循法定程序，否則，即可能被行政相對人提起行政訴訟和被人民法院撤銷。但是當時我國的法律、法規(guī)對行政程序的專門規(guī)定相當缺乏而且非常簡單，并且其內(nèi)容主要是保障行政機關(guān)有效實施具體行政行為，而缺乏專門防止行政機關(guān)濫用職權(quán)進而侵犯公民合法權(quán)益的內(nèi)容，如告知、說明理由、聽取申辯和聽證等程序規(guī)定。因此，為了實施《行政訴訟法》，實現(xiàn)《行政訴訟法》第1條規(guī)定的“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”的立法目的，我國各類各級立法主體（包括國家立法機關(guān)、地方立法機關(guān)，以及有行政立法權(quán)的行政機關(guān)）自《行政訴訟法》制定和實施后就被賦予了建立健全行政程序制度的重任，在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章層面開啟了行政程序的立法進程。從那時起到現(xiàn)在（1996年至2022年），在法律層面，我國已經(jīng)制定的行政程序方面重要的單行法律有三部，即《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國行政強制法》。除這三部主要規(guī)范行政行為程序的單行法律外，在各種主要規(guī)范行政管理活動的法律中，附帶規(guī)定行政程序的也有幾十部，如《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》《中華人民共和國土地管理法》等。

一方面，在行政法規(guī)層面，我國已制定了四部重要的專門規(guī)定行政程序的條例：《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》《政府信息公開條例》《重大行政決策程序暫行條例》。除這四部專f1性行政程序法規(guī)外，在規(guī)范有關(guān)行政管理活動的各種行政法規(guī)中，附帶規(guī)定行政程序的行政法規(guī)亦有幾十部之多，如《國有土地上房屋征收與補償條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《優(yōu)化營商環(huán)境條例》《信訪工作條例》等。另一方面，在地方立法層面，自湖南省于2008年制定出全國第一部以行政程序為主要內(nèi)容的地方政府規(guī)章《湖南省行政程序規(guī)定》后，山東省以及廣東省汕頭市于2011年，甘肅省酒泉市于2012年，遼寧省、陜西省西安市和海南省?？谑杏?013年，江蘇省、寧夏回族自治區(qū)和甘肅省蘭州市于2015年，浙江省于2016年，此外還有十多個省、自治區(qū)和設(shè)區(qū)的市也相繼制定了各自的《行政程序規(guī)定》或《重大行政決策程序規(guī)定》等。特別是2022年，江蘇省制定了全國第一部行政程序地方性法規(guī)，即《江蘇省行政程序條例》（以下簡稱《條例》）。

《條例》于2022年7月29日由江蘇省第十三屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議審議通過，自2022年11月1日起實施?！稐l例》共設(shè)13章，分別為總則；行政程序主體；管轄、協(xié)助與回避；行政程序一般規(guī)定；行政規(guī)范性文件、行政規(guī)劃、重大行政決策；行政執(zhí)法；行政指導；行政協(xié)議；行政獎勵；矛盾糾紛解決；公眾參與；行政程序監(jiān)督；附則等?！稐l例》為我國制定統(tǒng)一的行政程序法——中華人民共和國行政程序法，做了一個很好的探索，積累了寶貴的經(jīng)驗。這些經(jīng)驗主要可以歸納為下述四個方面。

其一，體現(xiàn)中國特色，反映中國法治政府建設(shè)的經(jīng)驗。我國制定行政程序法，雖然應該研究和借鑒世界法治發(fā)達國家和地區(qū)已經(jīng)制定出來的各種行政程序法版本，借鑒其立法經(jīng)驗，但更重要的是要體現(xiàn)中國特色，反映中國法治政府建設(shè)的經(jīng)驗?！稐l例》在這方面亮點紛呈，其中最重要的有五點。一是將黨的領(lǐng)導確定為行政程序的基本原則。《條例》第3條規(guī)定，行政機關(guān)在行政程序中應當“貫徹黨的路線方針政策和決策部署，把黨的領(lǐng)導貫穿到行使行政職權(quán)全過程”。二是以專節(jié)（《條例》第5章第3節(jié)）規(guī)定行政決策程序。除法定情形外，行政機關(guān)作出重大行政決策均應遵循公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定的程序（《條例》第78條）。三是將黨的十八大以來行政管理推進“放管服”改革的成功經(jīng)驗直接規(guī)定進《條例》的有關(guān)條文中，如行政審批“馬上辦、就近辦、一次辦、自助辦”，推進“一業(yè)一證”改革。實行“在線咨詢、網(wǎng)上申請、網(wǎng)上審批、網(wǎng)端推送、快遞送達”的辦理模式（《條例》第79-80條）；對能夠通過事中事后監(jiān)管達到行政許可條件且不會產(chǎn)生嚴重后果的行政許可，可以實行告知承諾制（《條例》第82條）等。四是以專章（《條例》第七章和第八章）規(guī)定行政活動的非強制性方式——行政指導和行政協(xié)議：“行政機關(guān)可以主動實施行政指導，也可以依當事人申請實施行政指導”（《條例》第110條）；行政機關(guān)為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務目標，可與公民、法人或其他組織訂立具有行政法上權(quán)利義務內(nèi)容的行政協(xié)議（《條例》第116條）。五是以專章（《條例》第10章）規(guī)定行政爭議和其他社會矛盾糾紛的多元化解決機制，這個機制包括具有鮮明中國特色的行政調(diào)解、行政裁決、行政復議和投訴舉報制度。

其二，體現(xiàn)21世紀時代特色，推進政府治理信息化與法治化的深度融合。國外行政程序法大多是20世紀工業(yè)化時代制定的，我國現(xiàn)在制定行政程序法，是處在信息化時代（互聯(lián)網(wǎng)和元宇宙時代）。因此，我們現(xiàn)在制定的行政程序法必須體現(xiàn)信息化時代的特色，必須通過立法推進政府治理信息化與法治化的深度融合。《條例》在這方面同樣做了很多有益的探索，有諸多亮點，其中最重要的有四點。一是在《條例》總則中明確將推進行政管理信息化、數(shù)字化、智能化確定為行政程序的基本原則。①二是在行政執(zhí)法程序中推進電子政務制度。②三是在行政復議中推進信息化建設(shè)。③四是在行政程序中運用電子方式送達行政文書。④

其三，突出行政程序立法的基本價值和功能：規(guī)范和控制行政權(quán)力，保護行政相對人的合法權(quán)益。行政程序立法的基本價值和功能是，“用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限”“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”“依法保障人民權(quán)益”。行政程序立法如何實現(xiàn)這一基本價值和功能？《條例》同樣做出了諸多探索和貢獻，其中主要亮點有四個。一是將公開透明、公平公正確立為行政機關(guān)行使行政職權(quán)的基本原則。⑤二是明確規(guī)定行政機關(guān)制定行政規(guī)范性文件、行政規(guī)劃，以及作出重大行政決策應當遵守和踐行的基本程序，如通過論證會、聽證會等方式聽取公眾和專家意見、進行合法性和可行性審查、經(jīng)集體討論作出決定、依法公布和備案等（《條例》第5章）。三是明確規(guī)定行政機關(guān)實施行政執(zhí)法行為除應遵循“法定程序”外，還必須遵循具體法律未明確規(guī)定的一般“正當程序”，如告知、回避、說明理由、聽取申辯等（《條例》第4條、第6章）。四是專節(jié)規(guī)定投訴舉報程序（《條例》第10章第4節(jié)）和專章規(guī)定監(jiān)督程序（《條例》第12章）。

其四，在體系結(jié)構(gòu)上既注重對一般行政行為共性程序規(guī)范的設(shè)計，也兼顧對行政機關(guān)非權(quán)力性行為的特別程序規(guī)范設(shè)計?！稐l例》共13章166條，其重點規(guī)范的是一般行政行為共性程序規(guī)則，如行政程序的基本原則、行政程序主體、行政程序的基本制度（管轄制度、回避制度、聽證制度、調(diào)查和證據(jù)制度等）、抽象行政行為（制定規(guī)范性文件、行政規(guī)劃、行政決策）程序、具體行政行為（行政執(zhí)法）程序，行政解紛（矛盾糾紛解決）程序，但同時也兼顧到對行政機關(guān)非權(quán)力性行為的特別程序，如行政指導、行政協(xié)議、行政獎勵等的程序。這個體系結(jié)構(gòu)的設(shè)計在邏輯性上較為嚴密，雖有進一步完善的空間，但無疑可以為今后國家統(tǒng)一行政程序立法提供參考和借鑒。

三、我國行政程序法治發(fā)展完善的路徑

筆者認為，我國行政程序法治發(fā)展完善的路徑可以分三步走。第一步，制定行政程序單行法律和單行行政法規(guī)，以及行政程序地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)，這一步從20世紀90年代到現(xiàn)在，已經(jīng)基本完成了。第二步，制定全國統(tǒng)一的行政程序法——中華人民共和國行政程序法，這一步我們應該從現(xiàn)在起開始大力推動。事實上，我們行政法學界已經(jīng)為此做了大量的準備工作，20世紀80年代由全國人大常委會法工委組建成立的行政立法研究組曾經(jīng)草擬出了一個行政程序立法建議稿，筆者主持的行政程序法典化課題組也曾先后于2002年和2015年草擬出一個“行政程序法試擬稿”和一個“行政程序法專家建議稿”。我們完全可以在此基礎(chǔ)上，參考目前國家和地方已經(jīng)出臺的行政程序單行法律、單行行政法規(guī)和行政程序地方政府規(guī)章、地方性法規(guī)，用三到五年的時間，制定出一部具有中國特色的統(tǒng)一行政程序法。第三步，在第一步和第二步成果的基礎(chǔ)上，編纂統(tǒng)一的行政基本法典。

自2020年以來，我國行政法學術(shù)界和實務界一直在討論編纂行政基本法典的必要與可能、具體路徑和內(nèi)容等問題。筆者認為，根據(jù)我國政治經(jīng)濟發(fā)展情況和行政法的特點，我國應當先制定行政程序法，然后編纂行政基本法典。其理由在于：①第一，與憲法、民法、刑法等部門法不同，行政法的核心和最重要的部分是行政程序法，而非行政實體法。只有先制定出行政程序法，才有可能編纂行政基本法典。第二，行政實體法規(guī)范分散，且體系龐雜，編纂法典非短時期內(nèi)能完成，而法治政府建設(shè)迫切需要行政程序法，不能為編纂大而全的行政基本法典再等那么長的時間。第三，行政法中有些規(guī)則，既有實體性質(zhì)，又有程序性質(zhì)。如行政程序主體規(guī)則，行政管轄規(guī)則，政務信息公開規(guī)則，行政行為的生效、失效、無效規(guī)則，行政法律適用規(guī)則等。我們可以在行政程序立法中納入這些規(guī)則，而無須等編纂行政基本法典時再去補充確立這些規(guī)則。第四，目前世界上法治發(fā)達國家絕大多數(shù)都只制定了行政程序法或行政程序法典，有的國家雖然編纂或制定了行政基本法典，但也是先制定行政程序法，然后再編纂或制定行政基本法典（如韓國）。②第五，我國目前正處于政治經(jīng)濟社會快速發(fā)展變化的轉(zhuǎn)型期，行政機關(guān)的組織、職權(quán)職責、公務員、公物等行政實體法內(nèi)容變動不居，具有很強的變動性。這就導致行政實體法規(guī)范須要頻繁修改和增加新內(nèi)容，缺乏穩(wěn)定性。但相比于一般的法律，法典通常具有較強的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不應也不能短期內(nèi)多次修改，否則會損害法典的安定性，累及法典的適用。所以，筆者不建議目前倉促編纂行政基本法典，而是應當先制定出目前迫切需要的行政程序法，待各種行政實體法律制度基本完善和定型后，再瓜熟蒂落地推出行政基本法典。

總之，要在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，必須全面推進依法行政，建設(shè)法治政府；要全面推進依法行政，建設(shè)法治政府，完善行政程序法治是必由之路；要完善行政程序法治，在編纂國家行政基本法典之前先制定國家統(tǒng)一的行政程序法是必由之路。

（責任編輯：楊偉東）