行政法律體系化建設的若干思考

編者按：

為把黨的二十大精神轉化為人民群眾看得清、聽得懂、讀得透的語言文字，《行政法學研究》編輯部推出“學習貫徹黨的二十大精神”特別策劃，致力于全面宣傳、系統(tǒng)解讀黨的二十大報告中法治篇章的深刻內(nèi)涵。首推的十篇筆談文章的十位作者分別來自中共中央黨校（國家行政學院）、北京大學、中國政法大學、北京師范大學、上海交通大學、湖南大學等著名高校。他們充分發(fā)揮各自研究所長，或在思想體系上綱舉目張，或在具體問題上鞭辟入里，力求緊扣黨的二十大報告中法治篇章內(nèi)容，用簡潔樸實易懂的筆談語調(diào)寫出時代問題、寫出觀點格局、寫出思想方略。九篇筆談文章堅持以習近平法治思想為指導觀察時代、把握時代、引領時代，從不同角度深入闡釋了新時代中國之路、中國之治、中國之理的制度密碼和法治精義，充分展示了習近平法治思想深刻的理論含蘊和巨大的實踐偉力。

《行政法學研究》2023年第1期率先刊發(fā)其中五篇筆談。一則，江必新教授基于長期推動行政訴訟制度建設的豐富經(jīng)驗，在《行政法律體系化建設的若干思考——以行政訴訟制度體系建構經(jīng)驗為視角》一文中提出推動行政法治體系化的九條建設思路；二則，馬懷德教授根據(jù)貫穿習近平新時代中國特色社會主義思想的立場觀點方法，在《推進法治中國建設的世界觀和方法論》一文中提出將“六個必須堅持”貫徹落實到堅持全面依法治國、推進法治中國建設的全過程各方面；三則，姜明安教授基于長期對行政程序法的理論研究和深入思考，在《完善行政程序法治是建設法治政府的必由之路》一文中提出完善行政程序法治是全面推進依法行政、建設法治政府的必由之路，先制定統(tǒng)一行政程序法是編纂行政基本法典的必由之路；四則，周佑勇教授基于對行政裁量問題的持續(xù)深耕和思考，在《健全行政裁量基準的新使命新任務》一文中緊扣黨的二十大報告所明確要求的“健全行政裁量基準”，系統(tǒng)闡釋了新時代全面推進行政裁量基準法治化建設的重要意義和基本思路；五則，董皞教授基于對行政訴訟法理論與實務的深入研究，在《扎實推進依法行政——行政訴訟法的貢獻與使命》一文中緊緊圍繞黨的二十大報告提出的“扎實推進依法行政”，梳理了《行政訴訟法》實施三十余載以來對“扎實推進依法行政”的歷史貢獻，展望了《行政訴訟法》未來“扎實推進依法行政”的重要路徑。

2016年，習近平總書記在哲學社會科學工作座談會上指出：“一切有理想、有抱負的哲學社會科學工作者都應該立時代之潮頭、通古今之變化、發(fā)思想之先聲，積極為黨和人民述學立論、建言獻策，擔負起歷史賦予的光榮使命?！庇芍愿兄x十位作者的理論擔當和無私支持，是大家的群策群力才成就了這一組“學習貫徹黨的二十大精神”的精要文章?！缎姓▽W研究》編輯部將繼續(xù)開設系列相關專欄展開理論探索，期待廣大理論工作者和實務工作者賜稿立論。在新時代新征程上，我們將積極刊發(fā)更多常讀常新、常思常明的好文章，沿著黨的二十大報告擘畫的宏偉藍圖奮勇前進！

黨的二十大報告以“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”作出專章部署，提出要“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”①，其中也當然包括對完善行政法治體系的部署安排。根據(jù)初步梳理，黨的二十大報告中“體系”一詞一共出現(xiàn)了119次，“法律體系”共出現(xiàn)了2次，“制度體系”共出現(xiàn)了9次，“政策體系”共出現(xiàn)了4次。從廣義上來說，“政治體系”“制度體系”“體制”“機制”都屬于“法律體系”的范疇。按照傳統(tǒng)分類法，法律體系建構主要包括刑事、民事和行政三大領域。其中，刑事法律規(guī)范較為集中，一般不需要特別討論體系化的問題。隨著《中華人民共和國民法典》的頒布實施，民事法律規(guī)范體系化任務基本完成。黨的二十大報告中所提到的體系建設，絕大部分屬于行政法律體系化的范疇?？梢哉f，我們當今法治建設已經(jīng)進入體系化建設的新階段，行政法治建設也進入了行政法律體系化建設的新階段。那么，行政法律規(guī)范如何進行體系化建設？應當特別注意的是，實現(xiàn)了法律的體系化并不必然意味著國家更加強大、更加興盛，兩者不是當然的正比關系。只有進行科學化、高質(zhì)量的體系化建設，才能使行政法律體系化真正有利于實現(xiàn)中華民族的偉大復興，有利于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于推動建成社會主義現(xiàn)代化強國。

在我國，行政訴訟制度對我國行政法治建設具有極大的促進作用，開創(chuàng)了我國“民告官”制度的先河，使保障人民合法權益有了明確的制度保障。行政主體依法行政理念的確立、深化都離不開行政訴訟制度的完善和實施?？梢哉f，行政訴訟制度已經(jīng)成為評價公權力行為合法性和效力性最有力的機制。通過行政訴訟制度的建立，行政主體依法行政的理念得以確立，倒逼了行政規(guī)則的建立和行政法律規(guī)范的完善。在《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的促進下，《中華人民共和國國家賠償法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政復議法》《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國行政許可法》等重要法律相繼出臺。因此，筆者試圖借助行政訴訟制度建設的經(jīng)驗，對行政法律體系化建設談幾點體會：

一要堅持頂層設計與基層、部門創(chuàng)造相結合。基層的實踐探索以及制度創(chuàng)新是我國行政法治最鮮活的素材，很多肇始于基層的探索和經(jīng)驗在地方取得一定成效后，被國家立法吸收，進而在全國范圍內(nèi)得到推行，對我國行政法律的完善起到了重要的推動作用。頂層設計與基層、部門創(chuàng)造的良好互動，是我國法治建設中形成的有益經(jīng)驗。我國行政訴訟最早是借助民事訴訟制度的規(guī)則進行的，在此過程中逐漸形成了一些制度框架。早在20世紀80年代中期，湖南省汨羅縣、湖北省武漢市以及重慶市的法院先后建立了行政審判庭，審理了一批行政訴訟案件，最高人民法院也制定了審理行政案件的司法解釋，正是這些基層行政審判實踐和最高人民法院的努力催生了《行政訴訟法》的誕生。在行政訴訟制度完善的過程中，基層和部門也都作出了重要貢獻。比如，行政機關負責人出庭應訴制度就源自1998年陜西省合陽縣府院的有益探索，并于2006年由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》首次以國家政策文件的方式予以肯定，后被《行政訴訟法》所吸收。又如，訴源治理發(fā)軔于成都市中級人民法院為解決民商事糾紛“案多人少”所作出的探索經(jīng)驗，在取得一定成效后向全國各地推廣，并被行政訴訟制度借鑒。

二要堅持積極的態(tài)度和求實的精神相結合。體系化建設不能一蹴而就，這是一個逐步積累的過程，而且還需要成熟的條件和環(huán)境。在行政訴訟制度建設的過程中，我國對于行政權力監(jiān)督的寬度和強度采取的是一種漸進策略，以此減少行政訴訟的阻力。1989年《行政訴訟法》制定時，根據(jù)當時的情況，讓行政機關接受“民告官”這一觀念都是相當困難的，因此在設計行政訴訟受案范圍、行政訴訟的司法審查強度等問題時步子不宜邁得太大。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，解決“立案難、審理難、執(zhí)行難”問題的時機已經(jīng)成熟，這時候就必須進一步修改《行政訴訟法》，使之適應現(xiàn)代社會的發(fā)展需求。2014年《行政訴訟法》修改時，不僅擴大了行政訴訟的范圍，而且進一步加強了對行政主體的監(jiān)督強度。比如，擴展了行政訴訟的受案范圍，將行政協(xié)議納入了行政訴訟審查范圍。增列了“明顯不當”的審查理由，由于法院不太敢用“濫用職權”這個審查理由去審查行政機關濫用裁量的行為，“明顯不當”條款為法院審查行政機關的自由裁量權提供了明確依據(jù)。行政訴訟本身就涉及復雜的利益關系，對行政機關的約束性、強制性規(guī)定很難一步到位，一步到位就很可能要走回頭路，法國行政訴訟制度的發(fā)展就有這樣的教訓。因此，對行政權力的監(jiān)督需要因勢利導、逐步推動?？梢?，行政法律體系的完善需要將積極的態(tài)度與求實精神結合起來。

三要堅持制定基本規(guī)范與部門法體系化相結合。體系化是一國制度建設科學性和系統(tǒng)性的重要標志，具有整合法律規(guī)范、對社會關系進行全面調(diào)整、精簡法律規(guī)范、方便法律實施等多種功能。由于行政法律規(guī)范本身就具有種類繁多、層級多樣的特點，因此對行政法律規(guī)范進行體系化建構十分必要。但與民事法律規(guī)范體系化不同，若要制定一部無所不包的行政法典客觀上不具有現(xiàn)實性。結合行政法治建設的實際情況以及行政法自身的特點，筆者認為行政法律的體系化可以從兩方面人手。一方面可以考慮制定行政法通則一類的行政基本法。在內(nèi)容上，既包括實體法也包含程序法，能夠覆蓋依法行政、法治政府建設的各個方面，在行政法體系中起綱要性、通則性、基礎性的作用。另一方面，嘗試在一些條件較為成熟的部門法領域進行體系化建構。行政法不僅包括行政法總論，還包括部門行政法，過去我們常常過于關注行政法總論，對部門行政法的研究相對薄弱。部門行政法與實踐工作的聯(lián)系非常緊密，在諸如生態(tài)環(huán)境、交通、教育、醫(yī)藥衛(wèi)生、食品安全領域都有一些特殊的行為規(guī)范，有必要在條件成熟時逐步進行體系化。采取“基本規(guī)范+部門法逐步體系化”的建設思路，堅持兩條腿走路，更有利于加快行政法律體系化建設。

四要堅持問題導向和系統(tǒng)思維相結合。堅持問題導向，就是要在總結提煉出實踐中存在的真實問題的基礎上，對癥下藥。沒有問題意識，制定的法律很可能與實踐脫節(jié)，不能解決實際問題，沒有可操作性。比如，在1989年《行政訴訟法》制定的時候就始終堅持問題導向。首先，捋清了行政訴訟制度與民事訴訟制度的不同之處，這樣才能實現(xiàn)行政訴訟單獨立法。其次，提供司法案例，列出問題清單，找出需要解決的問題。比如，受案范圍、起訴期限、管轄、舉證責任等問題大部分都是從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的，是來自實踐的問題。2014年《行政訴訟法》修改時也是如此，重點解決了實踐中存在的“立案難、審理難、執(zhí)行難”問題。當然，僅關注問題缺乏系統(tǒng)思維也是不妥的，這樣就很可能出現(xiàn)“翻炒餅”現(xiàn)象，出現(xiàn)一種傾向掩蓋另一種傾向的現(xiàn)象。行政法律體系化要立足于國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的實踐理性，服務于改革發(fā)展和穩(wěn)定等國家大局。在我國行政訴訟制度發(fā)展的過程中，各級法院都不斷強化大局意識，既堅決糾正違法行政行為，保護行政相對人的合法權益，同時對于行政機關合法、程序正當?shù)男袨閼B(tài)度鮮明地予以支持，支持行政機關依法履行經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理等職能。

五要堅持正確的政治方向與堅持法治的基本理念價值相結合。黨的二十大報告強調(diào)：“我們要堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家家……”①同時強調(diào)要“弘揚和平、發(fā)展、公平、正義、民主、自由的全人類公共價值”。一方面，法治建設要從中國的實際情況出發(fā)，走中國特色的法治發(fā)展道路，不照搬別國模式。另一方面，也要堅持法治的基本原則，比如憲法和法律至上、法律平等、尊重保障人權、人民民主、制約和監(jiān)督公共權力、司法機關依法獨立公正行使職權等等。我國行政訴訟制度完美實現(xiàn)了兩者的有機結合：一方面，切實貫徹落實黨的路線方針政策，把黨的領導原則與行政審判工作緊密的結合起來并轉化為司法效能；另一方面又堅持了行政訴訟的法治底色，既保障了人民群眾的合法權益，又監(jiān)督行政機關依法行使職權，同時還協(xié)調(diào)好了行政關系，建構良好的行政法律秩序，實現(xiàn)了多方面的目標。

六要堅持理論和實踐相結合。一方面，行政法學研究與行政法治實踐不能割裂開來，行政法學研究要扎根實踐，脫離實踐的研究是空洞且虛幻的，要堅持在實踐中總結行政制度建設的經(jīng)驗。另一方面，要重視行政法理論研究對行政法治實踐的引導作用。在行政訴訟領域，行政法學界與行政審判實務界之間的互動是十分頻繁的，行政訴訟制度的完善充分吸收了學者們的意見，相關理論研究為完善我國行政訴訟制度作出了突出貢獻。比如，學者們圍繞著規(guī)范性文件附帶審查、裁量基準的司法審查、復議機關是否應當成為被告、行政公益訴訟等問題的研究成果都不同程度被《行政訴訟法》所吸收。2014年《行政訴訟法》修改時，各高校積極建言獻策，所提供的修改意見具有重要參考價值。

七要堅持目標導向和效果導向相結合。2021年，中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》提出：“到2025年，政府行為全面納入法治軌道，職責明確、依法行政的政府治理體系日益健全……為到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會奠定堅實基礎。”堅持目標導向就是要將建成法治政府作為基本目標，持之以恒、有規(guī)劃、有步驟地推進行政主體依法行政。堅持效果導向意即衡量我國行政法治建設效果的標準最終要落腳到行政法治建設的實際效果，要看改革成果是否更多更公平地惠及到廣大人民群眾，是否得到人民群眾的認可，人民群眾是否有獲得感和幸福感。比如，我國行政審判中提出的“實質(zhì)性化解行政爭議”就是堅持目標導向與效果導向相結合的重要改革舉措。從2010年開始，最高人民法院開始推行“實質(zhì)性化解行政爭議”，后逐漸成為行政審判工作的指導思想。2014年《行政訴訟法》的立法目的條款進行了重點修改，修改后的第1條規(guī)定：“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監(jiān)督行政機關依法行使職權，根據(jù)憲法，制定本法。”行政訴訟的目標是保護行政相對人的合法權益，有時候僅作出撤銷判決、確認違法判決并不能切實回應行政相對人的實質(zhì)性訴求，進而導致循環(huán)訴訟、重復訴訟屢禁不止。“實質(zhì)性化解行政爭議”的核心在于發(fā)掘行政相對人的真實訴訟目的，并不局限于程序性裁判，通過多元化的糾紛化解方式，解決與之相關的其他爭議，進而達到服判息訴的目的。“實質(zhì)性化解行政爭議”的提出契合了我國行政訴訟的立法目標，也延展了保護行政相對人合法權益的范圍和空間。

八是堅持從中國國情出發(fā)與借鑒外國有益經(jīng)驗相結合。一國的法律制度必須立足于本國的國情，與本國的傳統(tǒng)文化、經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相適應。與此同時，法治作為人類政治文明發(fā)展的基本共識，是全人類的共同智慧成果，不同國家之間的法律制度也存在一些共性，具有可以相互借鑒之處。我國行政訴訟制度建設的過程中，始終堅持從中國問題出發(fā)，兼容并包，探索出了具有中國特色的行政訴訟制度。比如，在行政審判的過程中，法院不僅依靠判決的方式促進行政主體依法行政，還通過制發(fā)司法解釋、指導案例、司法建議等方式促進行政主體依法行政。法院通過發(fā)布司法解釋對《行政訴訟法》進行解釋和補充，不僅完善了行政訴訟制度，增加了行政訴訟的可操作性，而且發(fā)展了行政法和行政訴訟法的基礎理論；通過發(fā)布具有典型性、疑難復雜的或者新類型的案件，為法官審理類似案件提供參考，統(tǒng)一法律適用和裁判尺度。人民法院的司法建議是法院審判活動的自然延伸。在域外，法院在審理案件結束后，一般不會就行政機關的制度和管理方面提出改進意見。而我國則不同，法官可以在審理案件的過程中對行政主體在管理上的漏洞、制度上的不完善發(fā)出司法建議，以促進行政主體完善行政管理制度，修改不適宜的規(guī)范性文件，加強執(zhí)法監(jiān)督。當然，行政訴訟制度在一些基本概念、體例結構和立法技術上，也借鑒了其他國家一些行政訴訟制度方面的優(yōu)秀成果，比如正當程序、比例原則，等等。

九要堅持守正與創(chuàng)新相結合。黨的二十大報告指出：“守正才能不迷失方向、不犯顛覆性錯誤，創(chuàng)新才能把握時代、引領時代?！雹偈卣匆馕吨裱R克思主義的基本原理，要繼承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，要發(fā)展中國特色社會主義法治理論。要堅持以習近平法治思想為指導，堅持走中國特色社會主義法治道路，堅持社會主義的根本制度、基本制度和重要制度，堅持社會主義核心價值觀。創(chuàng)新即意味著要不斷突破自我，根據(jù)社會生活的變化不斷更新已經(jīng)不合時宜的觀念和規(guī)則。尤其是要處理好法治和改革的關系，在法治的軌道上推進改革，通過改革完善法治。由上可知，體系化建設是具有周期率的，法律的體系化并不必然對國家現(xiàn)代化建設起到正向的激勵作用，也有可能產(chǎn)生負面影響。這主要是因為，“法律秩序并不是一個僵化的系統(tǒng)，而是一個持續(xù)變化的具有生命力的有機體”②。體系化本身所具有的穩(wěn)定性和社會現(xiàn)實的多變性之間具有一定的內(nèi)在張力，因此一定要保持體系的開放性。不能因為完成了體系化建設，從此就一勞永逸，這樣會阻滯改革進展和國家現(xiàn)代化建設。在我國行政訴訟制度的建設過程中，就體現(xiàn)了守正創(chuàng)新的基本理念。比如，行政訴訟范圍不斷擴大、舉證責任制度更加科學、訴訟程序的設計進行類型化處理、完善四級法院審級職能定位等一些措施，為優(yōu)化行政訴訟制度提供了新思路。

行政法律體系化建設是一個復雜的過程，涉及政府——市場——社會三方關系的平衡與協(xié)調(diào)，尤其是，在當下我們面臨著更為復雜的內(nèi)外部環(huán)境，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的宏偉目標，公共行政任務及其機制的巨大變遷，數(shù)字經(jīng)濟的涌現(xiàn)，人工智能和大數(shù)據(jù)的廣泛應用，都對行政法治提出了更高的要求。行政法律體系必須進行自我革新以增強自身的規(guī)范力，以現(xiàn)代化的品質(zhì)服務和保障社會主義現(xiàn)代化國家建設。

（責任編輯：王青斌）