鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的實用性鄉(xiāng)村規(guī)劃研究

吳斌 董文成 項磊 索曉晶 高賀

摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大報告提出的一項重要戰(zhàn)略，是新時代我國“三農(nóng)”工作的總抓手和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重大決策部署。實用性鄉(xiāng)村規(guī)劃是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要手段。文章在論述實用性鄉(xiāng)村規(guī)劃特點的基礎上，分析了近年來我國實用性鄉(xiāng)村規(guī)劃中存在的共性問題，并從鄉(xiāng)村規(guī)劃調研、鄉(xiāng)村分類管控、鄉(xiāng)村規(guī)劃定位和建立反饋機制等方面提出實用性鄉(xiāng)村規(guī)劃編制思路，旨在為提升鄉(xiāng)村規(guī)劃實用性提供參考，為鄉(xiāng)村建設提供科學依據(jù)。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興；鄉(xiāng)村規(guī)劃；實用性

文章編號：1674-7437（2023）05-0113-04 ? ? ? 中國圖書分類號：TU982.29 ? ? ?文章標識碼：A

村莊是農(nóng)村人口生產(chǎn)生活的聚居地，是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展的依托和根基[1]。長期以來，城鄉(xiāng)二元結構不僅影響了鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展，導致了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡、不協(xié)調，使得鄉(xiāng)村價值定位不足、人口老齡化、土地撂荒和產(chǎn)業(yè)衰退等問題逐步加劇。黨的十九大立足于人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將該戰(zhàn)略作為新時代七大發(fā)展戰(zhàn)略之一寫入黨章。作為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為城鄉(xiāng)關系不對等、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調等問題給出了解決之道，在促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、改善農(nóng)民生活等方面都具有重要的意義[2]。實用性鄉(xiāng)村規(guī)劃能夠為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供實施路徑和基礎保障，也是促進鄉(xiāng)村振興的重要手段之一，它包括各類建設和利用規(guī)劃，如鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃和鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃等，可根據(jù)鄉(xiāng)村實際情況制定具有可操作性和可實施性的規(guī)劃方案，以實現(xiàn)改善農(nóng)民生活、促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展和提高環(huán)境質量等發(fā)展目標[3-4]。在宏觀政策的推動下，全國各地積極響應，紛紛探索如何編制“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃，以及如何提高規(guī)劃的實用性，這些問題已經(jīng)成為各地理論研究和實踐探索的熱點，也成為推進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要環(huán)節(jié)[5-6] 。例如，周口市的“千人下鄉(xiāng)，千村規(guī)劃”，深圳市的“萬村計劃”，?？谑械摹鞍冁?zhèn)千村建設規(guī)劃”等，這些規(guī)劃一方面取得了一定的成效，形成了幾個具有示范意義的村莊案例，但另一方面城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分的痛點問題依然存在，鄉(xiāng)村發(fā)展仍面臨諸多困境。文章在論述實用性鄉(xiāng)村規(guī)劃的“三用”特征的基礎上，通過分析探討實用性鄉(xiāng)村規(guī)劃編制存在的問題，針對實用性鄉(xiāng)村規(guī)劃提出具體的編制思路，以提高規(guī)劃實用性。

1 實用性鄉(xiāng)村規(guī)劃的“三用”特征

以往的鄉(xiāng)村規(guī)劃往往采取政府主導、強調統(tǒng)一性和標準化的“自上而下”方式，注重耕地質量的提高、耕地面積的擴大、村莊布局的優(yōu)化， 一些地區(qū)的鄉(xiāng)村規(guī)劃甚至是城市建設的生搬硬套，忽視了鄉(xiāng)村地域文化、自然環(huán)境的差異，容易出現(xiàn)利益不平衡的問題。據(jù)相關報告指出，在全國范圍內(nèi)共有超過56萬個行政村，但只有不到60%的村莊完成了規(guī)劃編制，而符合農(nóng)村實際情況且能夠指導建設和實施的村莊規(guī)劃卻只占總數(shù)的10%左右，有些地區(qū)的這一比例甚至更低[7]。在新時代背景下，鄉(xiāng)村規(guī)劃不僅需要從物質層面提升居住環(huán)境和公共服務，還需要充分考慮城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)的差異和鄉(xiāng)村地域多功能價值，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化傳承、治理體系建設等方面都納入規(guī)劃中。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃應以實用中的“用”為主導，編制“政府管用、村委好用、村民實用”的規(guī)劃方案。

所謂“政府管用”，就是要滿足各級政府的管理要求，從省級制定規(guī)則、探索模式，到市級執(zhí)行政策、劃定控制線， 再到縣級明確管控、鄉(xiāng)村建設許可證審批發(fā)放，最后到鎮(zhèn)級便于執(zhí)行，把“一戶一宅”“永久基本農(nóng)田”等上位管控要求落實到位， 每個層級都要迅速找準定位、掌握基本方法；“村委好用”，是在鄉(xiāng)村規(guī)劃編制中融入風俗民約，完善村內(nèi)、周邊基礎設施，同時，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)、壯大集體經(jīng)濟、預留建設用地空間、申報高標準農(nóng)田建設項目，激活人口、土地、產(chǎn)業(yè)等發(fā)展關鍵要素使村委會能發(fā)揮更大作用；“村民實用”，是響應村民訴求，實現(xiàn)戶有所居、老有所依、生產(chǎn)便捷、環(huán)境優(yōu)美的愿望，制定易于村民理解和支持的規(guī)劃，可以促進村莊向更加良好的方向發(fā)展，得到村民的支持和擁護。

2 實用性鄉(xiāng)村規(guī)劃共性問題

2.1 規(guī)劃綜合性不強

村莊規(guī)劃管理呈現(xiàn)出“眾口難調”的局面，即存在多個主導部門、條塊分割的規(guī)劃管理體系， 農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保等部門的各類規(guī)劃編制標準、技術方法各不相同，加之，鄉(xiāng)村自身具有空間多元性、類別豐富性、城市依附性等特點， 因此，不同類型的上位規(guī)劃在內(nèi)容上存在差異，在編制標準和技術方法上存在甚至有的規(guī)劃目標與思路是相互矛盾的，這就需要統(tǒng)籌協(xié)調，統(tǒng)籌解決，這樣才能形成一個整體的、綜合性強的規(guī)劃。如果沒有有效的協(xié)調機制，規(guī)劃綜合程度低，會不可避免的出現(xiàn)效率低下、管理混亂的情況，最終難以形成有序的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系。另外，在規(guī)劃編制過程中，部分地區(qū)缺乏對區(qū)域村莊體系的整體謀劃，往往只關注某些特定領域的規(guī)劃，而忽略了其它領域的規(guī)劃，導致規(guī)劃范圍存在局限性，無法全面地考慮到鄉(xiāng)村發(fā)展的各個方面。例如，近年興起的全域旅游規(guī)劃則往往過分側重產(chǎn)業(yè)發(fā)展、景點營造和路徑連接[8-9]，忽視了周邊環(huán)境和生態(tài)建設規(guī)劃。

2.2 民主參與程度不高

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中明確規(guī)定，鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃應該以農(nóng)村實際情況為出發(fā)點，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色[10]。鄉(xiāng)村規(guī)劃工作應從自下而上的角度出發(fā)，對鄉(xiāng)村土地上的多元主體建設行為進行管理和引導，但在實踐中，普遍存在著民主參與程度不高的問題。政府和專家往往被視為規(guī)劃的主體，規(guī)劃時過于強調技術和專業(yè)性，而忽視了民眾的參與和反饋。同時，在一些鄉(xiāng)村地區(qū)，村民對于民主參與的重要性和必要性缺乏充分的了解和認識，導致村民對于實用性鄉(xiāng)村規(guī)劃的參與意愿不強，甚至出現(xiàn)了被動回應的情況。另外，受到交通、通訊、信息等方面的限制，村民參與實用性鄉(xiāng)村規(guī)劃的機會和條件相對較少，村民的參與意愿和能力不足，從而影響規(guī)劃的民主性和科學性。因此，如果不能對村民的真實需求進行充分理解，則可能導致規(guī)劃政策和內(nèi)容與實際相脫離，從而背離了“實用至上”的原則，進而陷入“自我欣賞”的誤區(qū)。這種情況下，規(guī)劃體系可能會變得越來越復雜，內(nèi)容也日益繁瑣，然而真正需要落實的部分卻可能因無法滿足實際需求而顯得蒼白無力。

2.3 缺乏人文理念

鄉(xiāng)村是地域功能與空間結構的復合載體，空間結構的優(yōu)化與價值功能的演化離不開鄉(xiāng)村中“人”的發(fā)展，“地”的優(yōu)化，“業(yè)”的振興[11]。盡管大部分村莊規(guī)劃注重于集約用地、保護生態(tài)和保護耕地，并且在農(nóng)田建設、場地設計、基礎設施和服務設施設計等方面表現(xiàn)出了極高的規(guī)劃水平和美學價值[12]，但這些規(guī)劃“醉心”于“物”的層面的發(fā)展，忽視了村民社會互動和交流需求、村莊社區(qū)文化和歷史傳承需求以及村民幸福指數(shù)提高的需求，體現(xiàn)不出對鄉(xiāng)村“人”層面的關懷。在規(guī)劃設計中，若不能平衡“人”與“物”的聯(lián)系，往往會導致村莊空心化問題缺乏有效的應對措施，妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換，雙向流動的制度壁壘難以被打破，空巢老人生活問題及村民發(fā)展需求難以得到關注，“以人為本”的社會內(nèi)涵要素在規(guī)劃成果中相對缺乏。

3 實用性鄉(xiāng)村規(guī)劃編制思路

3.1 梳理要素，提高鄉(xiāng)村規(guī)劃調研全面性

實用性鄉(xiāng)村規(guī)劃的本質在于調整土地權屬，組織土地利用，解決村莊內(nèi)部各種要素流失與衰退等問題。這就要求要切實根據(jù)村莊現(xiàn)狀做規(guī)劃，展開全面、充分的調研，向上要透徹解讀上位級相關政策，突出特征問題，向下要入戶訪談，詳細了解各方訴求，同時還要掌握鄉(xiāng)村基本情況，摸清底數(shù)底圖。調研的角度可從社會經(jīng)濟發(fā)展、土地資源、土地權屬、農(nóng)村居民點、公共服務與基礎設施、產(chǎn)業(yè)用地、工程基礎等切入。社會經(jīng)濟發(fā)展調研應包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、農(nóng)民和村集體收入和人口情況；土地資源調研應包括土地資源數(shù)量、質量、分布情況和生態(tài)用地現(xiàn)狀和耕地后備資源潛力；土地權屬調研應包括土地權屬情況、土地承包經(jīng)營流轉情況；農(nóng)村居民點調研應包括建筑成新、建房需求、拆遷意愿和閑置土地情況；公共服務和基礎設施調研應包括文體、教育、醫(yī)療、社會福利、宗教、村民活動公共空間、小廣場、綠地、道路、停車場、公交站、水、電、衛(wèi)生、消防情況；產(chǎn)業(yè)用地調研應包括林地資源、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地、歷史文化、風景名勝情況；工程基礎調研應包括水文地質、工程地質、地質災害和水土保持及壓覆礦情況。調研的形式有資料收集、實地踏勘、入戶調查、問卷調查、訪談等形式。

3.2 分類管控，提升鄉(xiāng)村規(guī)劃編制實用性

中共中央、國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》中劃分出集聚提升類、特色保護類、城郊融合類、搬遷撤并類 4 種類型村莊。對于具有豐富的歷史文化傳統(tǒng)和建筑資源的村莊，劃定為特色保護型，保護村莊傳統(tǒng)選址、格局、風貌以及自然和田園景觀等整體空間形態(tài)與環(huán)境，通過對歷史、文化、民俗等資源的挖掘，打造具有獨特魅力和價值的文化品牌和產(chǎn)品，提高村莊的知名度和影響力，同時，還需要注意不能過分商業(yè)化導致破壞當?shù)卮迩f的原有特色；對于規(guī)模較大的中心村和其它仍將續(xù)存的一般村莊，劃定為集聚提升型，編制規(guī)劃時，除了思考產(chǎn)業(yè)集聚、基礎設施建設、人才引進等方面的規(guī)劃，還需要考慮村莊的資源利用和土地利用情況，制定出符合當?shù)貙嶋H情況和發(fā)展需求的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地利用協(xié)調性和可持續(xù)性；對于城郊融合類村莊，應注重交通、環(huán)保、市政設施等方面的規(guī)劃，利用好城鎮(zhèn)化后備區(qū)的條件，發(fā)揮城市后花園的優(yōu)勢，制定出詳細的城郊融合規(guī)劃，提高村莊的交通便利性和城鄉(xiāng)融合水平，實現(xiàn)基礎設施互通互聯(lián)、公共服務共建共享，推動城市與鄉(xiāng)村的協(xié)調發(fā)展；對于人口流失特別嚴重、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然資源貧乏、自然災害多發(fā)的地區(qū)的搬遷撤并類村莊，采取“遠近結合，逐步搬遷的原則，施行搬遷撤并策略，考慮搬遷或撤并后的土地再利用和資源優(yōu)化配置，探索新的經(jīng)濟增長點和發(fā)展模式。

3.3 科學定位，提高鄉(xiāng)村規(guī)劃執(zhí)行精準性

鄉(xiāng)村規(guī)劃不僅需要實現(xiàn)上位規(guī)劃的具體目標，還需要解決當?shù)卮迩f所存在的現(xiàn)實問題，它不僅僅是對上級規(guī)劃的簡單執(zhí)行，而是應該緊密結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標，根據(jù)村莊自身的資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，提出村莊整體規(guī)劃策略。例如，一些村莊存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢、經(jīng)濟基礎薄弱、生活基礎設施落后、生活環(huán)境臟亂差以及“空心村”現(xiàn)象嚴重等問題，這是由于缺乏科學全面精準的村莊體系規(guī)劃的引導所導致的。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃需要吸取以往的經(jīng)驗教訓，避免出現(xiàn)鄉(xiāng)村無規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃千篇一律、鄉(xiāng)村規(guī)劃盲目照搬城市規(guī)劃理念和方法致使規(guī)劃脫離鄉(xiāng)村實際情況的現(xiàn)象，抑或出現(xiàn)實用性低、執(zhí)行難度大、最終淪為紙上談兵的問題。只有注重調研和了解當?shù)貙嶋H情況，充分考慮鄉(xiāng)村發(fā)展的特點和需求，才能制定出符合鄉(xiāng)村實際的、可行的規(guī)劃方案，推動鄉(xiāng)村振興。例如，重慶市古佛山社區(qū)在“三生空間”的基礎上細化管控要求，明確生態(tài)空間范圍和面積，將溪溝及郁閉度大于0.7的林地也并入生態(tài)空間，依據(jù)不同空間生態(tài)村若行和功能價值制定出相應的保護要求，在農(nóng)業(yè)空間上，根據(jù)相應的耕地質量與實際種植情況，對土地利用強度、化肥農(nóng)藥施用量做出規(guī)定，在促進耕地質量保護的同時，也能保障農(nóng)產(chǎn)品的安全；在建設空間上，詳細規(guī)定了二、三類產(chǎn)業(yè)面積，建筑密度、建設項目屬性等。此外，鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制需要以鄉(xiāng)村建設問題為核心，充分考慮部門協(xié)調，明確規(guī)劃條件，統(tǒng)籌規(guī)劃類別，注重規(guī)劃的落地實施，壓實規(guī)劃的責任主體，采用創(chuàng)新收集等新的規(guī)劃方式，使村民的主人翁意識更好地得到發(fā)揮，以更好地適應鄉(xiāng)村建設的實際需要，在編制規(guī)劃時，以多規(guī)合一為重點，真正做到“謀事有人管， 干事有人管”。

3.4 建立反饋，提高鄉(xiāng)村規(guī)劃主體多元性

建立反饋機制，讓村民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的全過程，是促進鄉(xiāng)村發(fā)展的關鍵。這種參與可以將村民的實際需求和意見納入規(guī)劃中，使規(guī)劃更貼近實際。村民通過參與其中，也能夠了解到規(guī)劃的意義和重要性，增加對自己村莊的認同感和責任感，發(fā)揮村民自主建設和創(chuàng)造能力，挖掘出村民的主體優(yōu)勢和內(nèi)在潛力，加強村民之間的溝通協(xié)作，提高后期規(guī)劃實施效果，為村民自身發(fā)展和鄉(xiāng)村振興增添活力和潛力[13]。因此，建立反饋機制尤為重要。具體而言，可以在規(guī)劃前期讓農(nóng)民、企業(yè)家和其他相關利益者參與規(guī)劃的全過程，包括參與規(guī)劃設計、規(guī)劃方案聽證、規(guī)劃決策投票和規(guī)劃實施監(jiān)督等；在規(guī)劃實施過程中，引入評估系統(tǒng)，通過調查鄉(xiāng)村居民的滿意度和獲得感以及第三方機構的評價監(jiān)測規(guī)劃實施的效果。

4 結束語

鄉(xiāng)村是一個自然、生態(tài)、經(jīng)濟和社會的綜合體，由多個要素構成，為了重新煥發(fā)鄉(xiāng)村的活力，需要多方面的要素相互融合，實現(xiàn)整體性的提升。針對鄉(xiāng)村地域空間異質性和多元的發(fā)展特點，需要制定實用性強、操作性強的鄉(xiāng)村規(guī)劃，確保各發(fā)展要素之間相互協(xié)調、良性互動，使鄉(xiāng)村成為一個具有生機和活力的綜合性社區(qū)，實現(xiàn)經(jīng)濟繁榮、社會和諧、環(huán)境優(yōu)美、文化多元的可持續(xù)發(fā)展目標。

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