新時代我國食品安全監(jiān)管體制研究

郭 睿

（中國民用航空飛行學(xué)院，四川德陽 618307）

食品安全直接關(guān)系到人們的生命健康和生活質(zhì)量。如果食品安全問題得不到保障，人們的生命健康會面臨威脅。因此對于食品安全問題，我國向來以“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰和最嚴(yán)肅的問責(zé)”的態(tài)度處理，更是將食品安全納入國家公共安全體系當(dāng)中[1]。食品安全監(jiān)管體制不完善、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡以及食品產(chǎn)業(yè)鏈繁雜等因素使我國食品安全問題頻頻發(fā)生。食品安全事故呈現(xiàn)間歇性爆發(fā)的特點(diǎn)，嚴(yán)重威脅著人們的生命健康，因此有必要進(jìn)一步加強(qiáng)我國食品安全監(jiān)管體制方面的研究，加大對食品安全違法犯罪的打擊力度，建立完善、成熟的食品安全監(jiān)管體制，確保我國的食品安全。

1 新時代完善我國食品安全監(jiān)管體系的必要性

做好食品安全監(jiān)管，維護(hù)食品市場健康，保障人們最基本的生命安全，是高質(zhì)量發(fā)展階段的基本要求。一旦食品安全出現(xiàn)問題，不僅會阻礙經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展，更會影響社會平衡，動搖發(fā)展根基，因此必須重視食品安全[2]。食品安全監(jiān)管體系的建立可以預(yù)防食品安全問題，是破解食品產(chǎn)業(yè)安全惡性循環(huán)的有力手段，也是新時代實現(xiàn)食品產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障，因此有必要結(jié)合新的時代特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求不斷優(yōu)化和完善我國的食品安全監(jiān)管體系。

2 新時代我國食品安全監(jiān)管體制存在的問題及成因分析

2.1 食品安全監(jiān)管體制存在的問題

2.1.1 監(jiān)管功能失效

現(xiàn)階段我國已經(jīng)初步建立起了一套食品安全監(jiān)管制度，對食品準(zhǔn)入、安全認(rèn)證、食品安全召回和食品安全行政問責(zé)等進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)范和要求，取得了初步成效，使國內(nèi)食品安全產(chǎn)業(yè)更加規(guī)范化。隨著食品安全監(jiān)管制度的不斷實施，監(jiān)管執(zhí)行力差、協(xié)同監(jiān)管效果弱、信息共享和披露機(jī)制不健全等問題逐漸暴露出來[3]。在監(jiān)管執(zhí)法活動期間，食品安全得到有效管理，但在長期管理下，食品安全監(jiān)管出現(xiàn)松懈導(dǎo)致了食品安全監(jiān)管效果甚微，存在“短期有效，長期無效”的問題，食品安全監(jiān)管體制的監(jiān)管功能被大打折扣。究其根本，相關(guān)主體認(rèn)知、監(jiān)管環(huán)境和監(jiān)管制度都是問題產(chǎn)生的重要誘因。

2.1.2 監(jiān)管力量薄弱

我國食品工業(yè)協(xié)會2022 年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全年全國社會消費(fèi)品零售總額近44 萬億元，居民食品消費(fèi)量還在繼續(xù)穩(wěn)步增長，如食品工業(yè)營業(yè)收入979 91.9 億元，比去年增長5.6%；農(nóng)副食品加工業(yè)營業(yè)收入585 03.0 億元，比去年增長6.5%；食品制造業(yè)營業(yè)收入225 41.9 億元，比去年增長4.0%；酒、飲料和精制茶制造業(yè)營業(yè)收入169 47.0 億元，比去年增長4.9%等。由此可見，我國食品工業(yè)再次進(jìn)入了發(fā)展期，食品行業(yè)規(guī)模越來越大，產(chǎn)業(yè)鏈越來越豐富，逐漸發(fā)展成為集大型農(nóng)業(yè)、加工制造業(yè)和物流產(chǎn)業(yè)為一體的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，使得食品產(chǎn)業(yè)復(fù)雜程度日益提升，加大了監(jiān)管難度[4]。同時，受線上經(jīng)濟(jì)影響，部分食品產(chǎn)業(yè)開始出現(xiàn)“線上化”“隱蔽化”“小型化”趨勢，導(dǎo)致監(jiān)管范圍更廣、執(zhí)法成本更高，并進(jìn)一步加大了食品產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的難度。

2.1.3 監(jiān)管責(zé)任失衡

我國的食品安全監(jiān)管呈現(xiàn)出分散的特點(diǎn)，這種分散屬性導(dǎo)致食品監(jiān)管在頂層設(shè)計以及具體的執(zhí)法過程中存在失衡問題[5]。在監(jiān)管模式方面，屬于分段監(jiān)管，這種監(jiān)管模式會導(dǎo)致具體監(jiān)管過程中監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，也有可能出現(xiàn)行政資源重復(fù)浪費(fèi)以及分段交界區(qū)域存在監(jiān)管漏洞等情況。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面，我國設(shè)置了許多相關(guān)的安全監(jiān)管部門，但這些部門各自為政，缺少統(tǒng)領(lǐng)機(jī)構(gòu)，使得不同部門之間存在信息差異，難以較好地開展聯(lián)合執(zhí)法，也難以細(xì)分監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致安全監(jiān)管存在漏洞。綜上，食品監(jiān)管責(zé)任失衡導(dǎo)致食品安全監(jiān)管存在一定漏洞，影響了食品監(jiān)管工作的有效性。

2.2 成因分析

2.2.1 食品安全監(jiān)管機(jī)制不完全

從理論層面對食品安全事故進(jìn)行剖析，眾多學(xué)者認(rèn)為食品安全監(jiān)管機(jī)制的不完全性是食品安全事故發(fā)生的重要原因之一，也是食品監(jiān)管出現(xiàn)“失效”情況的重要原因，還是食品企業(yè)敢冒險生產(chǎn)低質(zhì)量食品的根本原因[6]。食品安全監(jiān)管機(jī)制的不完全性主要體現(xiàn)在兩方面。①信息的不完全性。對于食品而言，部分食品的質(zhì)量難以完全通過信息的方式呈現(xiàn)，無法輕易做到準(zhǔn)確界定和辨別，這就導(dǎo)致食品質(zhì)量相關(guān)機(jī)制在落實上存在一定難度。②信息的不對稱性[7]。即便是同一種食品，在面對消費(fèi)者和監(jiān)管主體時，對于該食品的認(rèn)識存在差異，且不同的食品因為各種各樣的市場化行為和手段包裝之后，出現(xiàn)了信息差以及信息誤導(dǎo)，同一種品牌下可能有3 個同一種類但不同類型的產(chǎn)品，但部分消費(fèi)者或監(jiān)管者有時讀取不到這種信息差。食品安全監(jiān)管機(jī)制的不完全性會誘發(fā)食品企業(yè)產(chǎn)生逐利想法，甚至出現(xiàn)不道德甚至違法的行為，導(dǎo)致食品安全事故。

2.2.2 食品產(chǎn)業(yè)鏈復(fù)雜且城鄉(xiāng)監(jiān)管環(huán)境差異大

隨著食品工業(yè)化的快速發(fā)展，部分食品產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)從傳統(tǒng)的小型商貿(mào)流通鏈擴(kuò)展為“農(nóng)田/養(yǎng)殖—電商/物流—分銷—終端消費(fèi)”的大型產(chǎn)業(yè)鏈，在電子商務(wù)的不斷拓展下開始從單一的縱向食品產(chǎn)業(yè)鏈逐步擴(kuò)展至橫向環(huán)節(jié)，逐步形成立體化的食品生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。在此過程中，食品從初級加工到深加工，從原產(chǎn)地到餐桌，期間經(jīng)歷環(huán)節(jié)過多，如包裝分揀、營養(yǎng)保存和倉儲物流等環(huán)節(jié)。每個環(huán)節(jié)都有不同的管理模式并且存在質(zhì)量、衛(wèi)生等不達(dá)標(biāo)的可能，且不同的環(huán)節(jié)對應(yīng)著不同的食品安全監(jiān)管部門（部分環(huán)節(jié)甚至存在缺少食品安全監(jiān)管的情況），使得食品安全監(jiān)管難度系數(shù)增加。此外，受限于城鄉(xiāng)不同發(fā)展環(huán)境的影響，城鄉(xiāng)之間食品安全監(jiān)管存在差異，城市區(qū)域無論是監(jiān)管主體執(zhí)法理念，還是消費(fèi)者對于食品安全認(rèn)知水平都優(yōu)于鄉(xiāng)村，因此城市食品安全監(jiān)管更有力，而鄉(xiāng)村地廣人稀，消費(fèi)者缺乏必要的知識和鑒別能力，且偏愛鄉(xiāng)村地域的小作坊。小作坊的生產(chǎn)手段和形式較為隱秘，給鄉(xiāng)村食品安全監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)。但無論是城市還是鄉(xiāng)村，所生產(chǎn)出的食品是在不同地域之間進(jìn)行流動，使得食品整體安全危機(jī)重重。

2.2.3 食品安全監(jiān)管主體功能發(fā)揮不充分

食品相關(guān)法律條款以及監(jiān)管機(jī)制是食品安全監(jiān)管的依據(jù)和基礎(chǔ)，就現(xiàn)階段而言，我國在食品安全條款方面的設(shè)置不夠科學(xué)合理，在監(jiān)管機(jī)制方面，存在食品安全問責(zé)機(jī)制不完善的問題，只是針對相關(guān)企業(yè)主體出臺了嚴(yán)格的法律規(guī)定，對于食品安全監(jiān)管部門沒有明確相關(guān)的法律責(zé)任，這在一定程度上使得食品安全監(jiān)管主體忽視了食品監(jiān)管工作的重要性，主體能動性得不到持續(xù)強(qiáng)化和激勵。此外，我國在食品預(yù)警機(jī)制建設(shè)方面水平與國際相差較遠(yuǎn)，并且諸多食品安全監(jiān)管條款以及食品檢測標(biāo)準(zhǔn)未能與時俱進(jìn)，如冷凍飲品安全檢測中使用的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)難以滿足消費(fèi)者對食品質(zhì)量安全的要求和期待，需要食品安全監(jiān)管相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)一步明確職責(zé)權(quán)限，提高頂層管理能力及執(zhí)法能力，及時篩查出食品安全問題，消除食品安全事故。

3 加強(qiáng)新時代我國食品安全監(jiān)管能力的建議

3.1 完善食品企業(yè)社會信用評價體系

針對食品安全監(jiān)管不完全的情況，需要著重解決食品安全監(jiān)管當(dāng)中的信息不對稱問題，為此可以專門建立一套完整的食品企業(yè)社會信用評價體系，從源頭入手，將食品企業(yè)以及食品產(chǎn)品等相關(guān)信息納入其中，根據(jù)食品安全監(jiān)管以及質(zhì)量檢測結(jié)果對不同食品企業(yè)或產(chǎn)品進(jìn)行征信評價評級，對食品企業(yè)的違法違規(guī)行為和不合格產(chǎn)品等進(jìn)行記錄，憑此建立動態(tài)“紅黑名單”，并面向全社會共享食品企業(yè)社會信用平臺信息，讓食品企業(yè)接受全社會的監(jiān)督，也能使消費(fèi)者更好地認(rèn)識和辨別食品信息。大幅度提高食品企業(yè)在食品安全方面的違法違規(guī)行為成本，使其主動遵守食品安全監(jiān)管行為，摒棄盲目的逐利思想，形成健康向上的食品企業(yè)發(fā)展環(huán)境。

3.2 統(tǒng)一食品全供應(yīng)鏈安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展下，食品產(chǎn)業(yè)鏈龐大且復(fù)雜，往往一種產(chǎn)品的生產(chǎn)鏈包含諸多區(qū)域，不同區(qū)域在安全監(jiān)管力度和管理方式上存在一定差異，這給跨區(qū)域食品安全監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)。尤其是在交界區(qū)域，安全監(jiān)管工作職能本身就存在職責(zé)權(quán)限不明晰的情況，給食品安全埋下了安全隱患。因此要開展食品安全工作，除了需要有相對規(guī)模的食品安全監(jiān)管隊伍之外，還需要建立一套統(tǒng)一的食品全供應(yīng)鏈安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，如此可以讓監(jiān)管工作的開展有所依據(jù)，也能夠有效消除不同區(qū)域之間的執(zhí)法差異化問題，有效提升食品安全監(jiān)管效率。要做到食品安全全供應(yīng)鏈安全監(jiān)管，要加強(qiáng)對原料的采集、生產(chǎn)、流通、銷售和售后各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全流程以及全方位的監(jiān)管，涵蓋食品產(chǎn)品從無到有的全過程。此外，還需要完善食品安全追溯管理制度，可以參考藥品管理的經(jīng)驗，通過二維碼展示的方式追溯食品的生產(chǎn)全過程，便于食品安全監(jiān)管人員隨機(jī)抽查，也能最大限度地降低城鄉(xiāng)發(fā)展差異帶來的安全監(jiān)管水平不一問題。

3.3 強(qiáng)化食品安全監(jiān)管執(zhí)法能力

食品安全監(jiān)管制度成效的最終落腳點(diǎn)還是在執(zhí)法隊伍的能力建設(shè)上，因此要提高食品安全監(jiān)管執(zhí)法能力，必須加強(qiáng)隊伍建設(shè)。要完善終身問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管人員對于食品安全管理工作的重視程度，提升其主動落實監(jiān)管職責(zé)的積極性，豐富日常監(jiān)管的形式和內(nèi)容，破解食品安全監(jiān)管“短期有效，長期無效”難題；要加強(qiáng)食品安全監(jiān)管隊伍培訓(xùn)，結(jié)合時代發(fā)展形式和食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)不斷增強(qiáng)隊伍信息化執(zhí)法能力和數(shù)字化決策能力。此外，還要吸納多元主體參與食品安全合作監(jiān)管，實現(xiàn)行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督一體化，降低食品安全監(jiān)管的壓力。

4 結(jié)語

為了進(jìn)一步提高現(xiàn)階段我國食品安全監(jiān)管能力，本文從完善食品企業(yè)社會信用評價體系、統(tǒng)一食品全供應(yīng)鏈安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化地方食品安全監(jiān)管執(zhí)法能力3 個方面提出改進(jìn)建議，希望能提高我國食品安全監(jiān)管的能力，切實保護(hù)好食品質(zhì)量，保障人們的基本生活，推動食品行業(yè)的良性健康發(fā)展。