怎樣完善中國碳市場監(jiān)測、報告和核查制度

◎ 熊小平 曾 桉

提 要: 真實準(zhǔn)確的碳排放數(shù)據(jù)是碳市場有效規(guī)范運行的生命線，關(guān)鍵是要建立完善企業(yè)碳排放的監(jiān)測報告核查制度。國際碳市場為監(jiān)測報告核查專門立法，建立了統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)則制度，并注重監(jiān)測計劃、電子化報告、信息公開、第三方核查等關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)。我國目前仍存在碳排放核算規(guī)則不統(tǒng)一、監(jiān)測計劃未有效執(zhí)行，數(shù)據(jù)報告要求過高、信息公開水平較低，核查機構(gòu)和人員監(jiān)管制度不健全、核查指南的指導(dǎo)性不足等問題，一定程度上影響了碳市場的持續(xù)健康發(fā)展。建議在加快出臺碳交易條例的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)測報告核查制度規(guī)則，加強監(jiān)測計劃編制和實施；統(tǒng)籌報告數(shù)據(jù)質(zhì)量和成本把控要求，優(yōu)化碳排放報告和信息公開規(guī)則要求；發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)作用，加強對核查機構(gòu)和人員監(jiān)管，完善碳排放核查規(guī)則，保障核查工作質(zhì)量。

碳交易是激勵市場主體減排、以成本有效的方式實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的重要政策工具。做好企業(yè)碳排放的監(jiān)測報告核查，確保碳排放數(shù)據(jù)真實完整準(zhǔn)確，是保障碳市場有效規(guī)范運行的生命線。根據(jù)國際碳市場監(jiān)測報告核查的成熟經(jīng)驗，進一步完善我國碳市場相關(guān)制度安排，是更好發(fā)揮碳市場作用、深化資源配置改革的重要工作。

一、碳市場監(jiān)測報告核查制度的國際經(jīng)驗

監(jiān)測、報告與核查制度是碳交易制度的重要組成，是保證企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量和可靠性的基礎(chǔ)支撐。歐美等國際碳市場經(jīng)過多年建設(shè)運行，形成了相對成熟的監(jiān)測報告核查制度做法，主要包括三方面內(nèi)容。

一是制定出臺溫室氣體監(jiān)測報告專門法律，并重視發(fā)揮溫室氣體排放監(jiān)測計劃的基礎(chǔ)性作用。在法律基礎(chǔ)方面，歐盟碳交易體系在其第三階段（2013-2020 年）專門制定出臺了《監(jiān)測和報告法規(guī)》（Monitoring and Reporting Regulation，MRR），代替第一階段、第二階段發(fā)布的技術(shù)規(guī)范，統(tǒng)一了重點排放單位的監(jiān)測和報告要求，確立了相關(guān)管理制度的法律地位。美國加州碳市場專門頒布《溫室氣體強制報告法規(guī)》，詳細(xì)規(guī)定了加州排放限額與交易體系下的溫室氣體排放報告和核查要求。歐美相關(guān)碳市場均高度重視企業(yè)編制溫室氣體排放監(jiān)測計劃這一技術(shù)環(huán)節(jié)，將科學(xué)合規(guī)的溫室氣體排放監(jiān)測計劃，作為高質(zhì)量做好企業(yè)溫室氣體排放監(jiān)測報告核查工作的基礎(chǔ)前提。歐盟碳市場將企業(yè)編制溫室氣體排放監(jiān)測計劃作為企業(yè)履約過程的重要組成部分，要求各排放企業(yè)按照MRR 的相關(guān)規(guī)定制定監(jiān)測計劃，并在監(jiān)測計劃獲得主管部門批準(zhǔn)后嚴(yán)格按照該計劃開展監(jiān)測。美國加州碳市場同樣要求企業(yè)提交監(jiān)測計劃，記錄并說明溫室氣體排放監(jiān)測相關(guān)信息，甚至提出了包括監(jiān)測設(shè)備精度校準(zhǔn)和安裝維護等詳細(xì)要求，同時要求企業(yè)為主管單位核查提供書面資料。

引入第三方核查機構(gòu)對企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)進行核查，是國際碳市場的通行做法。圖/中新社

二是采用電子化方式開展報告工作，注重碳排放信息披露和應(yīng)用。順應(yīng)數(shù)字化發(fā)展趨勢，歐美碳市場均采用電子化方式開展報告工作，報告內(nèi)容包括排放企業(yè)基本情況、能源輸入輸出狀況、排放變化說明等資料信息。歐盟基于MRR 法規(guī)的相關(guān)要求，制定了一套監(jiān)測和報告的指南性文件，明確了對上報數(shù)據(jù)質(zhì)量的管理要求和執(zhí)行方法，并開發(fā)了一系列支持企業(yè)溫室氣體排放報告的工作模板。歐盟采用xml、excel、word 等電子文件形式報送相關(guān)資料信息，美國加州碳市場通過專門的客戶端填報。規(guī)范化、表格化、電子化的報告方式為企業(yè)提供了較大便利。各碳市場均注重碳排放信息披露，比如美國能源信息管理局公開了美國企業(yè)層面的碳排放信息數(shù)據(jù)庫，美國環(huán)保署的CAMD（Clean Air Market Division，清潔空氣市場司）數(shù)據(jù)庫則公開了根據(jù)煙氣排放連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)計算出的CO2排放信息。歐盟也注重將控排企業(yè)的碳排放數(shù)據(jù)共享，應(yīng)用于衡量企業(yè)、國家和歐盟減排目標(biāo)的實現(xiàn)以及溫室氣體減排政策的制定。披露相關(guān)數(shù)據(jù)也有利于提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，增強市場對碳交易體系的信心。

三是引入第三方專門機構(gòu)開展核查，建立完善核查機構(gòu)和人員的監(jiān)管制度。引入第三方核查機構(gòu)對企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)進行核查，是國際碳市場的通行做法。企業(yè)需要將其編制的排放報告提交給獲得主管部門資質(zhì)認(rèn)證的第三方核查機構(gòu)，由核查機構(gòu)對企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)的合規(guī)性、真實性、準(zhǔn)確性進行核查。為保證核查服務(wù)質(zhì)量，政府主管部門對核查機構(gòu)和人員進行監(jiān)管。歐盟碳市場2013 年發(fā)布了認(rèn)證與核查法規(guī)，并在此基礎(chǔ)上開發(fā)了一套指南性文件，規(guī)定了核查機構(gòu)的資質(zhì)條件要求、人員要求、工作程序等內(nèi)容。美國加州碳市場要求核查機構(gòu)必須先獲得資質(zhì)認(rèn)證才可以開展工作。加州空氣資源委員會作為主管部門，負(fù)責(zé)培訓(xùn)并為核查機構(gòu)和核查員提供認(rèn)證，而且每年都選擇部分企業(yè)陪同現(xiàn)場核查并評估核查機構(gòu)表現(xiàn)，最后根據(jù)評估結(jié)果保留、修改或取消核查機構(gòu)的相關(guān)資質(zhì)。在嚴(yán)格監(jiān)管的同時，政府部門也加強了對核查工作的具體指導(dǎo)，如歐盟制定了包括核查目標(biāo)及范圍、核查機構(gòu)風(fēng)險分析、過程分析、抽樣、現(xiàn)場訪問、核查報告、核查時間分配、航空業(yè)核查指南等一系列技術(shù)指南供核查機構(gòu)參照執(zhí)行。

二、我國碳市場監(jiān)測報告核查制度存在的主要問題

從地方試點到全國碳市場，我國碳市場規(guī)模范圍逐步擴大，碳排放監(jiān)測報告核查制度也不斷豐富完善，為碳市場持續(xù)運行奠定了基礎(chǔ)。但全國碳市場第一個履約周期（2019-2020 年度）暴露的部分企業(yè)碳排放報告數(shù)據(jù)弄虛作假、第三方核查機構(gòu)履職不到位、核查結(jié)論明顯失實等問題，也反映出我國碳市場的監(jiān)測報告核查制度仍有待完善。當(dāng)前我國碳市場監(jiān)測報告核查制度存在三個主要問題。

一是在監(jiān)測方面，不同行業(yè)碳排放核算規(guī)則不統(tǒng)一，對企業(yè)監(jiān)測計劃重視程度不夠。我國主要采用核算法對企業(yè)碳排放進行監(jiān)測，現(xiàn)行的企業(yè)碳排放核算規(guī)則有三類，一類是2013-2015 年先后發(fā)布的三批24 個行業(yè)核算方法與報告指南；一類是2016 年開始發(fā)布并逐年更新的八大行業(yè)約20 個子行業(yè)的碳排放報告補充數(shù)據(jù)表；還有一類是2021 年開始針對發(fā)電行業(yè)專門編制的設(shè)施層面核算指南。當(dāng)前我國制定的三類核算方法針對不同的碳排放管控目標(biāo)而設(shè)計，不同企業(yè)需要選擇其中的一類或多類核算方法，企業(yè)面臨如何選擇核算方法的困惑。不同核算方法規(guī)則并不統(tǒng)一，如電力間接排放的排放因子不統(tǒng)一，不同行業(yè)企業(yè)同一化石燃料或原料的參數(shù)缺省值不統(tǒng)一，過程排放的核算方法不一致，化工、鋼鐵等行業(yè)補充數(shù)據(jù)表設(shè)施或工序邊界界定不清晰等，不僅使核算過程變得復(fù)雜，而且增加了核算工作的難度。制定科學(xué)的監(jiān)測計劃，對于規(guī)范企業(yè)排放監(jiān)測過程、提高數(shù)據(jù)質(zhì)量非常關(guān)鍵，但在實際執(zhí)行過程中，企業(yè)監(jiān)測計劃的制定和實施存在一系列問題，如全國碳市場缺乏統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)測計劃要求，除發(fā)電企業(yè)外的其他行業(yè)企業(yè)缺乏數(shù)據(jù)質(zhì)量控制計劃要求及模板；企業(yè)未認(rèn)識到監(jiān)測計劃的重要性，僅將其作為完成核算報告工作的一項任務(wù)；企業(yè)實際監(jiān)測工作與監(jiān)測計劃脫節(jié)，核查機構(gòu)對監(jiān)測計劃審核重視程度也不夠等。

二是在報告方面，對報告要求過高增加企業(yè)成本負(fù)擔(dān)，碳排放信息公開水平較低。我國通常以部門通知的形式，將對重點排放單位的排放報告要求與核算、核查要求等一并發(fā)布。如生態(tài)環(huán)境部2022 年3 月發(fā)布了《關(guān)于做好2022 年企業(yè)溫室氣體排放報告管理相關(guān)重點工作的通知》，要求重點排放單位通過環(huán)境信息平臺填報相關(guān)信息、上傳支撐材料，實現(xiàn)了報告工作的數(shù)字化。但隨著報告要求的提高，企業(yè)報告能力有限的問題日益凸顯。一方面，企業(yè)填報的信息量大，包括溫室氣體排放情況、有關(guān)生產(chǎn)情況、相關(guān)支撐材料以及編制溫室氣體排放報告的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)信息等四類信息，尤其是支撐材料類型多樣、數(shù)量眾多。另一方面，發(fā)電企業(yè)除了開展年度填報之外，自2022 年4 月起，還要對臺賬和原始記錄開展月度信息化存證，元素碳含量檢測報告需由具備相關(guān)資質(zhì)的檢測機構(gòu)/實驗室出具，不可避免將增加企業(yè)成本負(fù)擔(dān)。盡管花費大量人力財力開展碳排放的監(jiān)測報告，但我國碳排放數(shù)據(jù)信息公開披露水平仍較為有限。雖然政府要求2022 年3 月31 日前通過環(huán)境信息平臺公布全國碳市場第一個履約周期（2019-2020 年度）經(jīng)核查的溫室氣體排放相關(guān)信息，但是該平臺并不是開放的，即使是參與履約的企業(yè)和核查機構(gòu)等也難以獲取到足夠的信息。碳排放信息公開披露不足，不利于發(fā)揮社會監(jiān)督作用，也不利于數(shù)據(jù)質(zhì)量的提高。

三是在核查方面，對核查機構(gòu)和人員的監(jiān)管制度不健全，核查指南的指導(dǎo)性不足。一是核查機構(gòu)在我國碳市場內(nèi)的定位一直搖擺不定。近十年來，國內(nèi)發(fā)展形成了400 余家核查機構(gòu)，第三方核查也成為各試點碳市場的普遍實踐。2021 年碳市場主管部門將第三方核查機構(gòu)改為“核查技術(shù)服務(wù)機構(gòu)”，逐漸引入生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊伍開展核查工作。最終由于核查工作的專業(yè)性強且時限要求高，各地基本上還是采用了原先的第三方核查模式完成了核查工作。二是對核查機構(gòu)和人員的監(jiān)管制度不健全。目前各地采用包括招標(biāo)制、備案制、招標(biāo)+ 備案制等不同方式自行遴選核查機構(gòu)，行業(yè)準(zhǔn)入門檻不一。采取設(shè)立投訴程序、處罰違規(guī)行為或?qū)Φ谌胶瞬闄C構(gòu)進行打分以及第四方機構(gòu)復(fù)核等方式開展事中事后監(jiān)管，工作量較大、延續(xù)性不足且缺乏正面激勵措施。對核查人員的執(zhí)業(yè)管理規(guī)則尚未建立，僅在對核查機構(gòu)的要求中提出核查人員的數(shù)量和能力要求。監(jiān)管制度不健全，難以改變核查機構(gòu)和人員能力參差不齊的現(xiàn)狀。三是行業(yè)層面的核查指南有待完善。2021 年發(fā)布的《企業(yè)溫室氣體排放報告核查指南（試行）》給出了框架性的核查要求，此后主管部門僅發(fā)布了發(fā)電設(shè)施的溫室氣體排放核查技術(shù)指南，其他重點行業(yè)企業(yè)的核查指南尚未發(fā)布。實際核查過程中存在不同地區(qū)、機構(gòu)和人員執(zhí)行程度不一，核查工作不規(guī)范的問題，對核查工作的具體指導(dǎo)有待加強。四是核查工作經(jīng)費支持力度有待加強。目前碳市場內(nèi)的核查工作經(jīng)費主要由地方財政自行安排，各地核查服務(wù)價格水平差異較大，有些地方把企業(yè)碳排放核查費用壓得過低，難以保證核查機構(gòu)和人員投入足夠的成本和精力保質(zhì)保量地完成核查工作，直接影響碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。

三、完善我國碳市場監(jiān)測報告核查制度的建議

作為全球規(guī)模最大的碳市場，我國碳市場建設(shè)發(fā)展受到全球關(guān)注。建立完善監(jiān)測報告核查制度，保障我國碳市場平穩(wěn)有效運行，意義重大。結(jié)合國際碳市場相關(guān)成熟經(jīng)驗和我國碳市場監(jiān)測報告核查制度中存在的主要問題，建議從三方面進一步完善相關(guān)制度安排。

一是制定統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)測報告核查制度規(guī)則。加強主管部門間溝通協(xié)調(diào)，推動碳排放權(quán)交易管理暫行條例盡快出臺實施，為全國碳市場運行提供法律基礎(chǔ)。在條例基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)測報告核查制度規(guī)則，并盡可能提高其法律位階。精簡現(xiàn)有的企業(yè)碳排放核算規(guī)則體系，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的碳排放核算規(guī)則。按照先易后難的順序，逐步制定出臺電力行業(yè)之外的其他碳市場納入管控行業(yè)的核算規(guī)則。將制定監(jiān)測計劃作為企業(yè)監(jiān)測報告核查的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，編制不同行業(yè)監(jiān)測計劃模板，強化對監(jiān)測計劃執(zhí)行的監(jiān)管，確保企業(yè)嚴(yán)格按照監(jiān)測計劃實施監(jiān)測。

作為全球規(guī)模最大的碳市場，我國碳市場建設(shè)發(fā)展受到全球關(guān)注。圖/中新社

二是優(yōu)化碳排放報告和信息公開規(guī)則要求。進一步優(yōu)化環(huán)境信息平臺上碳排放報告相關(guān)工作程序要求，突出精簡、高效、好用的政策導(dǎo)向，加強相關(guān)信息協(xié)調(diào)聯(lián)動，減輕企業(yè)重復(fù)填報信息等負(fù)擔(dān)。統(tǒng)籌兼顧報告數(shù)據(jù)質(zhì)量和企業(yè)監(jiān)測報告成本，允許滿足監(jiān)測要求的企業(yè)按照監(jiān)測規(guī)范自行開展含碳量等相關(guān)參數(shù)的監(jiān)測，避免給企業(yè)造成過高監(jiān)測報告成本。加強對企業(yè)報送工作的技術(shù)指導(dǎo)，建立互動反饋機制，持續(xù)優(yōu)化環(huán)境信息平臺。提高溫室氣體排放等數(shù)據(jù)信息的披露水平，針對普通公眾、從業(yè)人員、政府部門等分類設(shè)置不同的信息獲取權(quán)限，加強相關(guān)信息公開和共享。

三是進一步完善核查制度規(guī)則。發(fā)揮好第三方核查機構(gòu)的作用，將其作為提高碳市場排放數(shù)據(jù)質(zhì)量的重要力量。制定統(tǒng)一規(guī)范的核查機構(gòu)和人員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，實行機構(gòu)和人員雙重監(jiān)管。加強事中事后監(jiān)管，建立核查機構(gòu)和人員的退出機制。在通用核查指南基礎(chǔ)上，進一步細(xì)化分行業(yè)核查技術(shù)指南，建立詳細(xì)的核查報告模板，保障核查質(zhì)量。加強對核查機構(gòu)和人員培訓(xùn)，建立工作交流平臺，持續(xù)提升核查機構(gòu)和人員的能力水平。探索從中國清潔發(fā)展機制基金等渠道為核查工作提供資金支持。根據(jù)碳市場需求，鼓勵技術(shù)咨詢機構(gòu)、第三方核查機構(gòu)、中介服務(wù)機構(gòu)等各類市場主體與企業(yè)協(xié)同合作，提升碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量。