發(fā)展型社會政策視角下城市流動兒童教育問題研究

●賀緦莉 苗春鳳

一、問題的提出

在我國工業(yè)化、城市化迅速推進過程中，大量農(nóng)村剩余勞動力涌向城市，由農(nóng)村單向流入城市的青年流動人口規(guī)模日益壯大，并且在國家戶籍制度深化改革的政策背景下，大規(guī)模流動的人口結構開始朝向家庭化方向發(fā)展，社會中出現(xiàn)流動人口家庭化現(xiàn)象，越來越多的兒童跟隨父母一同流入城市，流動兒童大量出現(xiàn)，流動兒童教育不公的各種問題也逐漸凸顯。

教育公平是實現(xiàn)社會公平正義的重要基礎，也是實現(xiàn)人民美好生活與社會和諧穩(wěn)定的關鍵保障。受城鄉(xiāng)二元戶籍制度和計劃經(jīng)濟時期教育體制的雙重影響，流動兒童很難享受到與城市兒童同等的受教育機會，他們在流入地的受教育權得不到有效保障，基本教育需求得不到滿足。流動兒童入學難、教育資源分配不均、相關教育政策碎片化、教育服務供給不足等教育不公問題客觀存在，導致城市流動兒童的教育問題成為社會各界廣泛關注的焦點。對流動兒童在受教育方面的一系列困境，政府應該高度關注并重視，堅持多方關愛城市流動兒童，最大限度促進教育公平，進而有效解決流動兒童的基本教育問題。本文基于發(fā)展型社會政策的理論視角，結合當前我國城市流動兒童存在的教育問題，深層分析這些問題產(chǎn)生的根源，并在此基礎上提出有效解決城市流動兒童教育問題的具體對策和建議，以期為完善我國流動兒童教育政策提供一定的參考與借鑒。

二、概念界定及理論基礎

(一)概念界定

1.流動兒童

流動兒童是因人口流動形成的一大特殊群體，主要指流動人口家庭化遷移模式下的隨遷子女。對于流動兒童的定義，我國并未形成統(tǒng)一界定。從教育部給出的定義來看，“流動兒童指進城務工人員的隨遷子女，具體指在外省(區(qū)、市)或本省外縣(區(qū))的鄉(xiāng)村進行的戶籍登記，但因隨同務工父母進入流入地并在該地接受義務教育的適齡兒童少年”。從國家統(tǒng)計局和聯(lián)合國兒童基金會共同發(fā)布的《2015年中國兒童人口狀況：事實與數(shù)據(jù)》報告中給出的定義看，“流動兒童主要指代流動人口中0-17周歲的兒童，而流動人口則是指居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致并且離開戶口登記地半年及以上的人口中，扣除市轄區(qū)內人戶分離者”。學術界對流動兒童的定義說法不一，相關學者對流動兒童的定義界定存在較大的差別，但主要是從年齡、遷移區(qū)域、戶籍地等方面進行界定。袁博等認為，流動兒童指跟隨父母或其他監(jiān)護人在流入地生活并居住半年及半年以上，不具有流入地戶口但在流入地當?shù)貙W校接受教育的6-15歲的義務教育階段兒童。[1]孫茹冰和包先康認為，流動兒童指跟隨父母或監(jiān)護人在流入地生活半年以上并且具有學習能力的6-14歲的兒童少年。[2]而祁雪瑞則將流動兒童視為一種習慣稱謂，認為流動兒童即0-18周歲(或高中及其以下教育階段)的“進城務工人員隨遷子女”。[3]因此，綜合考慮各種不同的界定，本文意將流動兒童定義為0-17周歲，隨同父母或監(jiān)護人遷移至流入地生活或定居，自身具備流動性且戶籍地并未發(fā)生改變的兒童。

2.教育政策

目前，人們對教育政策這一概念的理解不盡相同。孫綿濤認為，教育政策是社會中具備一定政治力量的實體在某一時期為促成某一目標或任務的達成，繼而采取特定行動以調整教育內外關系，進而設置出的一系列與教育相關的行為依據(jù)或行為準則。[4]陸韻則指出，教育政策隸屬于國家公共政策，是國家公共社會政策的重要組成部分，通過明確的干預目標和對象，會對個人的生存和家庭的結構變遷產(chǎn)生重要影響。[5]同樣，譚春芳也將教育政策視為公共政策的一部分，認為教育政策是黨和政府為實現(xiàn)一定的教育目標采取的教育行為或規(guī)定的行為準則，主要包括與教育相關的法令、條例、計劃、措施等。[6]而劉復興認為，教育政策是政府制定的系列公共性政策，目的在于有效解決教育領域內各種復雜問題和其他社會性問題，并在此基礎上厘清教育領域中包含的各種社會關系。[7]綜上所述，本文認為教育政策是國家為協(xié)調教育領域在內的各種資源、利益而采取的有效手段，它能夠在一定程度上促進教育公平，也能最大限度改變教育領域中存在的不公現(xiàn)象，在推進教育公平過程中發(fā)揮著重要的引導和制約作用。

3.教育公平

教育公平是實現(xiàn)社會公正與和諧穩(wěn)定的重要基礎，也是提升社會全體人民教育素質及個人能力的重要保障。傅松濤和王冉指出，教育公平意味著教育平等與教育公正的有機統(tǒng)一，即教育從產(chǎn)生、形成到運行過程中具有與其他事物平等的價值和地位，是相對客觀、平等的社會分布的教育差異體系，在立足于教育差異體系基礎上的教育公正通過與教育差異實現(xiàn)有機對應，從而構成了所謂的教育公平。[8]從內涵來看，教育公平包含三個原則，即平等原則、差異原則、補償原則。首先，教育公平意味著起點公平，即人人都享受平等的受教育權利和義務。其次，教育公平意味著過程公平，即人人都享受平等的受教育條件和機會。最后，教育公平意味著結果公平，即人人都享受平等的教育成功機會和教育效果。由此可見，教育公平有助于實現(xiàn)教育發(fā)展成果更加均等地傾向全體人民，是推進社會公平正義的堅實基礎。

(二)理論基礎

1.發(fā)展型社會政策理論

發(fā)展型社會政策形成于20世紀90年代中期，是社會政策的一大分支。與一般的社會政策不同，發(fā)展型社會政策重點突出“發(fā)展”的理念，強調在社會政策的制定、實施和評估過程中關注“發(fā)展”，同時主張經(jīng)濟政策與社會政策發(fā)展的統(tǒng)一性，倡導社會福利、公共服務的多元化及人力資本的可持續(xù)發(fā)展。

張秀蘭等指出，發(fā)展型社會政策的基本理念指向“發(fā)展”。在社會政策的重點方面，發(fā)展型社會政策尤其強調對人力資本的投資，重視包括教育、醫(yī)療培訓、衛(wèi)生保健等在內的潛在勞動力的投資，認為社會福利能夠幫助人們實現(xiàn)個人發(fā)展?jié)撃?，主張良好社會機制的建立；在社會政策與經(jīng)濟的關系方面，發(fā)展型社會政策強調社會政策對經(jīng)濟發(fā)展所作的貢獻，主張福利與責任的有機統(tǒng)一，認為社會公平與效率可以保持平衡，同時還著重強調社會政策對經(jīng)濟和社會的促進作用，堅持經(jīng)濟和社會的協(xié)調發(fā)展；在社會政策的根本功能方面，發(fā)展型社會政策認為社會政策是對社會的有效投資，通過對人力資本的投資，在一定程度上有助于增強國家競爭力；在思維方式方面，發(fā)展型社會政策主張采取事先預防的行動策略，通過“上游干預”、中長期戰(zhàn)略計劃切斷社會問題產(chǎn)生的可能，更傾向于從預防的角度為社會弱勢群體提供服務與幫助。[9]

2.社會排斥理論

針對社會排斥的研究最早于20世紀60年代出現(xiàn)，起初由法國學者勒內·勒努瓦(Rene Lenoir)提出“社會排斥”一詞，他將“社會排斥”這一概念引入到經(jīng)濟學領域中，強調個體與社會兩者的斷裂，用以描述某一特定的社會邊緣群體，即那些沒有固定就業(yè)崗位和穩(wěn)定收入、被排斥在收入保障制度和就業(yè)制度之外的一類人群。[10]英國政府“社會排斥辦公室”指出，社會排斥是個人或地區(qū)面臨失業(yè)、技能缺乏、收入較低、住房困難等一系列綜合性問題交互產(chǎn)生的結果。[11]李斌指出，社會排斥能夠反映社會弱勢群體如何在勞動力市場和社會保障體系中受到主流社會的排擠，而日益成為孤獨無助的群體，以及這種排擠如何通過社會的“再造”而積累與傳遞。社會文化、社會結構、國家政策、現(xiàn)存的意識形態(tài)等多方面的因素制造了社會排斥，而社會流動率可以反映社會排斥的程度。[12]

20世紀80年代，有關社會排斥的社會問題受到大眾的普遍關注，社會排斥開始大量運用于社會弱勢群體的相關研究中。20世紀90年代后，“社會排斥”這一概念陸續(xù)被聯(lián)合國、國際勞工組織等廣泛使用，并逐漸形成社會排斥理論。社會排斥作為一個多維度的動態(tài)過程，往往會受到來自社會地位、人口流動、居住地點改變等多種因素的影響，并且這種排斥會間接導致受排斥的個人或群體遭受關系、工具性剝奪，使其更加難以擺脫現(xiàn)實困境，甚至還會通過代際傳承延續(xù)到下一代。“社會排斥”越來越成為中西方社會政策的研究重點，針對社會排斥的研究成果也在不斷增多。

三、當前我國流動兒童教育的現(xiàn)實困境

(一)學校教育公平仍有欠缺

受城鄉(xiāng)二元戶籍制度的影響，流動兒童在流入地無法享受與城市戶籍兒童同等的受教育權利，也無法獲得平等的學校教育機會和條件。

一方面，流動兒童的教育需求和平等接受學校教育的權利得不到保障。由于我國城鄉(xiāng)戶籍制度帶有明顯的階級色彩，在戶籍地域的劃分上分割明確，城市居民與農(nóng)村居民分別對應城市戶籍與農(nóng)村戶籍，使得城市與農(nóng)村、城市居民與農(nóng)村居民在很長時期內處于不平等狀態(tài)中。改革開放后，大量農(nóng)村居民進入到城市務工或定居，然而在農(nóng)村戶籍的制約下，城市各種公共福利、服務制度無法保障其基本的權利，并對其隨遷子女的基本受教育權也構成了一定程度的限制和剝奪。朱曉斌認為，平等、無差別和無歧視的學校教育環(huán)境有利于克服流動兒童進入城市公立學校的心理障礙，促使流動兒童回歸公立學校接受教育，不僅有助于流動兒童自身的社會適應和心理健康發(fā)展，還能夠培養(yǎng)城市兒童寬容的社會心態(tài)。[13]因農(nóng)村戶籍的限制，與擁有城市戶籍的兒童相比，流動兒童無法享有同等進入城市公辦學校接受教育的基本權利。此外，對于有著“特殊身份”的流動兒童，城市大部分公辦中小學對其收取高額的擇校費、借讀費等各種費用，要求辦理各項復雜的入學手續(xù)、證明材料等，無疑大大增加了流動兒童進入公辦中小學接受學校教育的難度，導致多數(shù)流動兒童只能選擇就讀辦學條件較差、教學資源匱乏、教育質量不高的民工子弟學校。簡言之，流動兒童接受學校教育的不公現(xiàn)象客觀存在。

另一方面，在進入城市公辦學校接受教育的過程中，流動兒童的戶籍身份、教育基礎、教育背景等實際情況往往會遭受到來自學校的“區(qū)別”對待。朱家德指出，一些學校有時會以因材施教的理由對流動兒童進行單獨編班教學，或是以制度化的規(guī)章制度明確規(guī)定流動兒童不能與城市本地兒童一樣正常使用學校部分教學設施，寧可閑置學校教學資源，也不愿意供流動兒童享用，目的在于通過多種“區(qū)別”對待間接逼迫部分流動兒童主動離開學校。[14]可以說，當下社會中客觀存在的學校教育不公問題完全背離教育公平的初衷，對教育資源共享和社會公平正義的實現(xiàn)產(chǎn)生了巨大的現(xiàn)實阻力，當前我國流動兒童的基本受教育權仍未得到相關教育政策的有效保障。

(二)家庭教育嚴重缺失

家庭教育作為教育問題的重要維度，不論是對兒童的社會化進程還是良好素質的培養(yǎng)都發(fā)揮著潛移默化的重要作用。然而，從家庭教育的實際情況來看，絕大多數(shù)流動兒童的家庭教育條件普遍較差，其父母的知識水平較低，對孩子的學業(yè)輔導、在校表現(xiàn)、內心的真實想法等均不注重，與學校老師的溝通也非常少，在多重因素的影響下，流動兒童的家庭教育嚴重缺失。一般來說，流動兒童的家庭教育缺失主要表現(xiàn)在三個方面。

第一，流動兒童家庭教育的客觀條件較差。對絕大多數(shù)農(nóng)民工家庭而言，其家庭經(jīng)濟條件較為困難，家里的全部收入只能用于滿足家庭的基本生活需要，無法為孩子提供更多高質量的教育資源，因此保證子女能“有學上”是農(nóng)民工父母的最大愿望。

第二，流動兒童家庭教育的傳統(tǒng)觀念較濃。多數(shù)農(nóng)民工選擇進城務工往往是出于不得已的情況，追求經(jīng)濟利益是其關注的重點。此外，受到農(nóng)村“重男輕女”這一傳統(tǒng)思想的影響，部分流動兒童家長認為女孩沒有必要接受教育，而男孩應該接受更多乃至更高等的教育。

第三，流動兒童家庭教育的方式單一。與城市兒童擁有的家庭教育相比，流動兒童的家庭教育方式更為單一，較多采取“父權式家庭”的嚴厲教育方式，或是“母權式家庭”的松散教育方式。如，當孩子取得的學業(yè)成績不太理想時，父母更傾向于選擇以責罵、毆打、懲罰的極端方式對孩子進行家庭教育，或是直接“放養(yǎng)”、不管不顧，造成家庭教育浮于表面，并未產(chǎn)生實質意義，從而使流動兒童嚴重缺失正面、多元的家庭教育。

(三)社區(qū)教育不夠完善

作為社區(qū)治理的中堅力量，社區(qū)組織在促進經(jīng)濟建設與社會發(fā)展過程中扮演著社區(qū)建設引導者、社區(qū)服務提供者、社區(qū)矛盾協(xié)調者的多重角色。當前，多數(shù)流動兒童無法進入城市公辦中小學接受教育，而只能就讀于教學質量、師資水平等方面都較為薄弱的農(nóng)民工子弟學校，因此社區(qū)教育對于流動兒童來說也是一筆寶貴的教育資源。例如，在流動兒童缺乏課外教育和家庭教育的情況下，社區(qū)可以通過整合利用周邊各種優(yōu)質教育資源，積極調動社區(qū)組織力量，既可以為流動兒童提供各種社區(qū)教育，如性教育、安全教育等，也能為流動兒童家長提供借鑒和學習的機會。然而，目前針對流動兒童的社區(qū)教育仍然存在較多問題。

在政府的支持力度方面，政府的中心任務仍然在于促進城市建設與社會發(fā)展，因此社區(qū)教育在實際工作執(zhí)行過程中往往會受到一系列條件的限制，有關流動兒童的社區(qū)教育得不到政府有關部門的大力支持與協(xié)助。

在社會組織的服務模式方面，在社區(qū)教育項目實際開展過程中，社會組織由于力量較為薄弱、組織服務志愿者較不穩(wěn)定、組織機構經(jīng)費相對不足等內部原因，針對流動兒童開展的社區(qū)教育面臨許多難題。

在社區(qū)教育的實踐經(jīng)驗方面，由于社區(qū)自身發(fā)展條件不成熟和實踐經(jīng)驗不足，并且還缺乏相應的科學規(guī)劃與理論指導，社區(qū)教育成為社區(qū)實施新型素質教育的初步探索，開展的社區(qū)教育活動也無法取得相應的實質性效果，最終只能停留在教育的表層。

(四)兒童自身融入困難

流動兒童隨同農(nóng)民工父母在流入地生活和學習，雖然身處城市之中，但仍處于一種“游離”狀態(tài)中，即掙扎于城市與農(nóng)村兩種不同生活之間。在這兩種生活狀態(tài)差異較大環(huán)境的影響下，流動兒童自身的身份融入成為一個突出的現(xiàn)實問題。

第一，在個人身份方面，大多流動兒童屬于農(nóng)村戶籍，這影響了他們對自我身份定位和城市認同的認識，并與城市兒童、城市生活做出了明確的劃分，因此戶籍制度在一定程度上造成流動兒童身份難以融入的既定事實。

第二，在人際交往方面，流動兒童跟隨父母來到新城市，對流入地的語言、生活習慣、思維方式等產(chǎn)生了極大的陌生感與無助感。在接受學校教育過程中，語言溝通不暢導致交際困難，流動兒童無法與其他同學保持一定的情感共鳴。在日常生活中，流動兒童不同于城市兒童的行為習慣導致彼此之間的沖突事件發(fā)生，流動兒童與城市兒童的身份差異不斷擴大，流動兒童的身份融入面臨困境。

第三，在學習方面，由于缺乏優(yōu)質的教育條件和教育資源，部分流動兒童的學習能力處于一種相對較弱的水平，在課堂表現(xiàn)、學習成績、學業(yè)榮譽等方面與城市兒童還存在一定的差距，也有部分流動兒童的學習成績超過城市兒童。但是，無論是低于還是超過班級其他城市兒童，流動兒童還是會遭受到來自城市兒童的歧視或嫉妒，這些問題也在一定程度上阻礙了流動兒童的正常融入。

第四，在個人性格方面，多數(shù)流動兒童性格較為內向，獨立自主意識較強，人際關系較為簡單。他們往往不善于表達自我，在班級內部活動與師生交流過程中自信心比較缺乏，同老師、班級同學的距離較遠，這也加大了流動兒童的融入難度。

四、流動兒童教育問題產(chǎn)生原因分析

(一)戶籍制度的影響

已有關于城市流動兒童教育問題的研究多從戶籍制度方面展開分析，認為長期以來的城鄉(xiāng)二元戶籍制度是造成流動兒童教育問題的制度性根源。

自中華人民共和國成立之初，戶籍管理制度產(chǎn)生，中國人口從法律意義上被劃分為農(nóng)村人口和城市人口，這一戶籍制度直接造成貧富差距、地域差距、身份和就業(yè)歧視、邊緣和弱勢群體等各種社會問題。改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展與完善，國家開始推進城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革，戶籍制度管理體制逐步松動。2014年國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，為促進新生代農(nóng)民工落戶城市而進行了相應的戶籍制度改革。2016年國務院辦公廳指出，城市將重點關注以參軍、升學等為目的進入城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)就業(yè)或家庭遷移居住長達5年以上的新一代農(nóng)民工，鼓勵具有較強能力和在城鎮(zhèn)具有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)業(yè)轉移人口舉家進城落戶。2019年國家提出新型城鎮(zhèn)化建設的重點任務，這標志著深化改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度進入到了新階段。2022年國家發(fā)展改革委公開發(fā)布《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》，提出將持續(xù)深化戶籍制度改革，暢通農(nóng)業(yè)轉移人口舉家進城落戶渠道，推進城鎮(zhèn)基本公共服務均等化。可見，國家為實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標逐年對戶籍制度做出新一輪的深化改革，通過放寬新生代農(nóng)民工舉家落戶城市的各種渠道，進一步放松對戶籍制度的固態(tài)管理。部分城市率先打破傳統(tǒng)的戶籍區(qū)分，將城市戶口和農(nóng)村戶口統(tǒng)一規(guī)定為居民戶口，不再強調城鄉(xiāng)戶籍的身份差異，并對城市中的農(nóng)村居民進行居住證制度管理。

盡管持續(xù)深化的戶籍制度改革確實在一定程度上促進了我國市場經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但不可否認的是，與戶籍制度相關聯(lián)的社會福利體系、社會權利保障和公共服務體制仍然受到極大的限制。[15]建立在農(nóng)村戶籍與城市戶籍的傳統(tǒng)二元戶籍制度性質基礎上的社會福利、資源分配和保障體系始終未能得到深層次的變革[16]，當?shù)氐纳鐣＠摺⒐卜展┙o、教育政策依然只服務于本地居民，而外地居民依然無法享有與本地居民同等的福利政策和權利保障。由于戶籍制度改革并未真正改變城鄉(xiāng)二元結構、農(nóng)村和城市的地域分割的嵌入慣性[17]，戶籍身份仍然是作為居民享受當?shù)馗黜椄＠c服務的重要價值尺度。

在接受教育過程中，戶籍所在地限制了流動兒童的學籍，使其在城市公立學校就讀的身份成為“借讀生”。流動兒童教育福利獲得的責任在戶籍所在地政府與城市流入地政府之間相互推卸，面對流入地的各種身份歧視和福利排斥，多數(shù)流動兒童無法享受同城市兒童對等的福利服務，無法獲得平等的教育福利提供，他們與城市戶籍兒童同等的教育權利遭受到明顯的戶籍身份排斥，合理的受教育需求也得不到當?shù)卣挠行ПＵ?。[18]我國戶籍制度改革依然存在問題這一事實充分表明，大量流動兒童的受教育權和教育資源配置仍然受到結構性的制約，戶籍制度改革力度還需繼續(xù)加大。

(二)教育政策制度的排斥

城鄉(xiāng)二元戶籍制度是造成流動兒童教育問題的制度性因素，而在城鄉(xiāng)二元對立結構基礎上形成的城鄉(xiāng)二元教育體制和城鄉(xiāng)教育資源分配方式也在一定程度上加劇了流動兒童教育問題的嚴重性。

2003年9月，國務院辦公廳轉發(fā)了教育部等六部委聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步做好進城務工就業(yè)農(nóng)民子女義務教育工作的意見》。作為中央政府第一份專門針對流動兒童義務教育的政策性文件，文件明確指出：“要加快建立流動兒童義務教育經(jīng)費籌措保障機制，流入地政府財政部門要對接收進城務工農(nóng)民子女較多的學校提供政策性補助”。該文件明確規(guī)定了流入地地方政府應承擔的義務，并要求流入地地方政府使用有限的財力承擔流動兒童的義務教育經(jīng)費。但是，大多地方政府在對流動兒童的教育經(jīng)費投入與分配上存在一定的排斥，在流動兒童教育經(jīng)費方面也并未做好合理規(guī)劃，并且這種“地方負責、分級管理”的教育體制實際并未給予流動兒童更多的教育經(jīng)費支持，反而增加了流入地政府的財政困難，最終導致教育經(jīng)費投入嚴重不足，教育資源異常短缺。在流動兒童的教育問題上，流入地政府與流出地政府之間存在一定的爭議，流入地政府往往會排斥外來城鎮(zhèn)的流動兒童進入當?shù)亟邮芙逃?。由此可見，教育政策制度的排斥使政府的主導作用無法充分發(fā)揮，也使流動兒童的教育問題成為現(xiàn)實難題。

此外，戶籍制度造成的教育政策排斥使流動兒童與城市兒童之間存在不平等的福利提供，主要表現(xiàn)為福利資金、福利服務和福利政策等方面的地域性排斥。一方面，流動兒童與城市兒童的戶籍差異是造成流動兒童教育政策排斥的根本性因素。部分城市提供的兒童福利政策只針對擁有本市戶籍的兒童，或是只為外來流動兒童提供臨時性的救助政策，又或是實行對流動兒童家庭和流動兒童幾乎不適用的福利積分制管理等，這些都限制了流動兒童獲得與城市流動兒童同等的教育福利提供。另一方面，這種對流動兒童的福利排斥主要還受地區(qū)發(fā)展水平因素的影響，即地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度是影響城市困境兒童福利提供的重要因素。一般來說，經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)為城市流動兒童提供的福利政策和福利服務往往會優(yōu)于經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)，如部分城市就為城市內流動兒童出臺了困境兒童福利政策，給予流動兒童等困難群體更高的基本生活補助，這就造成地域間城市流動兒童的福利排斥差異。

(三)教育資源供給不均衡

教育資源分配公平是實現(xiàn)教育公平的關鍵。由于城市與農(nóng)村長期以來存在的巨大發(fā)展差距，加上城鄉(xiāng)教育資源供給之間的矛盾，教育資源在分配方式上往往也存在較為嚴重的“城市傾向”。特別是在改革開放后，我國的教育政策存在明顯以城市優(yōu)先發(fā)展的取向，優(yōu)質教育資源大力向城市傾斜，而在廣大農(nóng)村地區(qū)提倡發(fā)展職業(yè)技術教育。因此，相對于農(nóng)村教育，城市無論是在教育資源、教育服務供給方面，還是教學質量、師資隊伍建設方面，都明顯優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)。

教育資源始終是有限的，在高質量教育資源的驅使下，城市兒童家長通過各種方式極力爭取更多更優(yōu)質的教育資源，導致家庭經(jīng)濟條件較弱的農(nóng)民工子女難以享受到有限的教育資源，流動兒童的受教育機會和教育資源受到嚴重限制。城市兒童家長過分爭取教育資源的行為，對農(nóng)民工家庭及流動兒童間接造成了教育排斥的負面影響，導致流動兒童無法享受同等資源，在教育資源獲得方面形成教育排斥現(xiàn)象。流動兒童的教育排斥行為會直接剝奪流動兒童的基本受教育權利和平等受教育的機會，也會進一步加劇教育階層化的困境，使得社會階層分化現(xiàn)象更加嚴重，不利于社會的公平正義與和諧穩(wěn)定?？梢姡逃Y源的分配不均加劇了城市流動兒童的教育困難，使流動兒童在接受教育過程中遭受許多不公現(xiàn)象和教育排斥。

(四)社會支持力度不足

社會支持指人與人之間通過精神或物質方面的幫助和支持形成的有機系統(tǒng)。對個體而言，社會支持具有普遍的增益效果，社會支持程度會對個體的身心健康狀況產(chǎn)生直接性的影響。此外，社會支持作為一種情緒“緩沖器”，往往能夠成為個體維持心理健康和更好地適應社會的有效保護性因素。[19]

受戶籍身份、城鄉(xiāng)差距和社會氛圍等多因素的影響，流動兒童這一弱勢群體在接受平等教育和進行社會交往方面實際存在許多問題，能夠從外界獲得的社會支持也較為缺乏，尤其是基礎教育政策缺失和公共服務空缺使流動兒童缺少正式的社會支持。一方面，由于受到戶籍身份的影響，流動兒童在流入地無法享受同等的教育政策優(yōu)惠，部分被排斥在教育體制之外，無法與城市當?shù)貎和碛型鹊氖芙逃觯@得來自城市學校的教育支持嚴重不足。另一方面，流動兒童的社會適應能力較弱，在跟隨父母進入流入地后，往往難以真正融入城市和社區(qū)，較少主動參與社區(qū)組織的各項活動。社區(qū)組織也較多地服務于本市或本社區(qū)的孩童，而忽視了從外地流入進來的流動兒童，因此流動兒童獲得的社區(qū)教育支持也相對不足。另外，在家庭經(jīng)濟條件較差、父母知識水平較低的情況下，流動兒童通常無法獲得額外的教育投入和優(yōu)質的家庭教育，在一定程度上加劇了流動兒童的自卑和不平衡心理。家庭無法提供足夠的條件和更多的教育資源，導致流動兒童接受的家庭教育有限，各種家庭教育問題層出不窮，因此作為家庭“上層建筑”的家庭教育支持作用也不能夠較好地發(fā)揮。

五、基于發(fā)展型社會政策視角的政策建議

我國目前正由以經(jīng)濟政策為主導、社會政策為輔助的舊時代走向經(jīng)濟政策與社會政策并重的新時代。發(fā)展型社會政策作為一種“積極的社會政策”，將社會政策看成一種社會投資行為，特別關注人力資本和社會的共同發(fā)展。從社會政策的視角看，社會中的弱勢群體不斷出現(xiàn)，進城農(nóng)民工及其隨遷子女、失業(yè)人員、畢業(yè)大學生等弱勢群體成為了社會政策亟須應對的巨大挑戰(zhàn)。發(fā)展型社會政策強調中長期戰(zhàn)略，及時發(fā)現(xiàn)人們的需求，通過采取事先預防的有效措施，避免弱勢群體陷入政策漏洞的陷阱。因此，針對流動兒童的教育問題，發(fā)展型社會政策的理論思想完全適用于并完全能夠指導有關流動兒童教育問題的發(fā)展與解決，也能夠為持續(xù)推進教育公平、實現(xiàn)教育現(xiàn)代化提供源源不斷的動力。

(一)堅持完善以發(fā)展為導向的教育政策

在發(fā)展型社會政策的引導下，流動兒童的教育政策必須堅持發(fā)展型的流動兒童教育理念，其政策制定應朝向目標多元、主體多樣的方向發(fā)展。

在教育政策目標制定方面，應避免將僅僅滿足流動兒童的基本教育需求作為教育政策制定的單一目標，而要關注到流動兒童更高、更深層次并且能夠最大限度發(fā)揮個人發(fā)展?jié)撃艿慕逃枨?，并將其作為教育政策的目標導向。祁占勇和杜越認為，教育政策執(zhí)行影響放大了政策執(zhí)行效果的外延，通過將政策并未重點關注的社會效應納入其中，在一定程度上可以避免事先難以預料到的結果因素，并決定著政策執(zhí)行影響在執(zhí)行過程中的許多不確定性風險。[20]

在教育政策設計方面，需要重點關注流動兒童的教育需求，不僅要保障廣大流動兒童能夠在流入地就地接受教育，最大限度為其提供公辦式學校教育保障，而且要保證流動兒童能夠與城市兒童享受同等的教育機會與資源，促進教育教學公平的順利實現(xiàn)。在此基礎上，還應加大對流動兒童接受更多教育的支持力度，激發(fā)流動兒童的個人發(fā)展?jié)撃?，關注流動兒童的心理健康狀況，促使流動兒童能夠更為積極地融入學校、班級和同學，通過培養(yǎng)多樣化的興趣愛好，促進流動兒童的正常社會化發(fā)展和自身全面發(fā)展的實現(xiàn)。

在教育政策實施主體方面，應保證多方利益既得者參與其中，政府、學校、社區(qū)、流動兒童家長、社會組織、流動兒童自身等多元主體都應充分參與到教育政策的制定和執(zhí)行全過程中。政府應發(fā)揮主導作用，提高教育政策相關信息的公開透明度，使學生家長能夠享有平等的教育政策知情權，以便采取下一步行動；給予學校更多的辦學自主權，通過對流動兒童家庭進行實地調研，準確把握流動兒童的教育需求。以社會組織為中介，充分引導包括社會工作機構在內的社會組織發(fā)揮對流動兒童的教育支持作用，給予社會組織提供服務的充足空間，使其能夠在一定程度上整合流動兒童的教育需求，并將整合結果及時傳遞給政府有關部門。

(二)全面落實以政府為主導的財政支持體系

發(fā)展型社會政策認為，社會政策的直接作用表現(xiàn)為提高勞動力的素質，重在對人力資本的投資，而投資兒童就是發(fā)展型社會政策人力資本投資理念的核心所在。城市流動兒童教育問題產(chǎn)生的重要原因之一是政策并未明確教育經(jīng)費的來源，即財政投入不足，導致絕大多數(shù)流動兒童接受公辦學校教育的需求無法得到滿足。因此，在面對財政投入不足這一問題時，政府需要全面落實以政府為主導的財政支持體系，主動承擔起基礎教育的投資主體角色和為廣大學子提供充足和高質量教育的責任，通過構建權責清晰的教育負責機制，明確流入地各級政府應承擔的各項責任，真正落實多主體共同承擔教育經(jīng)費負擔機制。

首先，針對流動兒童的基礎教育問題，中央政府應更好地發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行和促進完善發(fā)展的重要作用，詳細規(guī)定中央和地方政府各自承擔的責任與分擔比例，加大中央政府的財政投入力度，保證地方政府能夠進一步擴大其承擔的責任范圍。只有教育財政支出經(jīng)費得到保證，流入地接收流動兒童進入公辦中小學接受教育的美好愿景才能得以實現(xiàn)。

其次，由于我國財政教育支出長期傾向于投入高等教育，基礎教育的財政投入相對不足，尤其是學前教育，國家對學前兒童提供的財政經(jīng)費支持嚴重不足，因此我國政府應及時做出合理規(guī)劃和調整，適當加大對公共基礎教育的投入力度，保障低齡流動兒童能夠接受必要的學前教育。

最后，國家應拓寬教育經(jīng)費來源渠道，避免全部教育支出由國家財政撥款，而忽視社會力量的教育投資。當前我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，相應的資源配置結構也應做出一定的調整。如果完全依賴國家財政進行教育經(jīng)費供給，極易出現(xiàn)教育資源分配不均等問題。因此，政府在充分發(fā)揮教育政策主導作用及實際執(zhí)行過程中，要繼續(xù)加大基礎義務教育經(jīng)費投入，并不斷調整教育資源配置結構，充分發(fā)揮社會組織、教育基金會等社會力量的強大整合效用，籌集更多的教育資金，保障更多流動兒童接受基礎教育的權利。

(三)強化學校教育的引領作用，避免教育排斥

學校教育在流動兒童的社會化進程中和人格發(fā)展方面具有獨特的功能，是個人接受教育的重要組成部分。而流動兒童的家庭化流動容易引發(fā)戶籍地和流入地之間的矛盾，也會帶來相應的教育排斥，因此需要不斷強化學校教育的引領作用，通過正確的學校教育理念、較高的師資水平和良好的教師形象，幫助流動兒童形成健康的人生觀和價值觀。

在實施素質教育的過程中，學校應優(yōu)化自身既有的教育資源，加大流動兒童接受義務教育的宣傳力度，特別要關注流動兒童家庭的教育需求，促使流動兒童家長提高其子女接受學校教育的重視程度，在一定程度上避免因城市家長爭奪教育機會與資源而引發(fā)的教育排斥。此外，要采取多樣化的教育形式創(chuàng)新辦學模式和辦學理念，消除對流動兒童的教育歧視，實施創(chuàng)新開放式辦學，擴大接收流動兒童的數(shù)量，確保流動兒童能夠接受同等的學校教育，激發(fā)流動兒童接受學校教育的潛在能力。

由于流動兒童的家長多為農(nóng)民工，出于生計壓力，其父母長時間都在外務工，根本無暇關注其子女的受教育情況和心理健康狀況。因此，學校應積極發(fā)揮學校教育的引領作用，主動拓寬家校聯(lián)系渠道，通過加強家校合作，創(chuàng)新家校聯(lián)系方式方法，及時與流動兒童家長進行溝通交流，使流動兒童父母能夠及時了解其子女的在校表現(xiàn)和思想狀況，幫助流動兒童家長轉變以往保守的傳統(tǒng)家庭教育觀念，互相探討更有針對性的教育方式與教育理念，通過學校教育與家庭教育的相互促進、相互補充，逐步形成一整套合理、規(guī)范的家校合作管理體系，實現(xiàn)家校協(xié)同育人，共同引導流動兒童健康成長，為流動兒童的教育、社會融入創(chuàng)造良好的教育氛圍。

(四)充分發(fā)揮街道社工站的積極作用

社會工作服務站簡稱社工站，是社會工作者為廣大群眾精準提供基層治理和民生服務的新型社會工作場域。流動兒童由于在學校、家庭、社區(qū)等方面獲得的支持相對不足，在融入流入地過程中形成的各種需要難以得到滿足。因此，充分發(fā)揮社工站的專業(yè)服務和支持作用，構建一個完整的社會支持網(wǎng)絡體系尤為重要。

作為新時期社會工作提供服務的綜合性公共服務支持平臺，街道社工站的建設能夠有效促進流動兒童家庭形成正確的教育理念與指導實踐，通過對家庭教育主體進行“賦能”式教育引導，促使流動兒童家長重視對流動兒童的教育，從而充分發(fā)揮社工站對流動兒童家庭及流動兒童家庭教育的積極作用。針對流動兒童的教育問題，街道社工站理應并且能夠給予流動兒童足夠的社會支持，及時分析社區(qū)內流動兒童的教育需求，并提供專業(yè)化的支持與服務。在街道社工站提供服務過程中，社會工作者應根據(jù)自身的專業(yè)特點，積極回應流動兒童多元化的教育發(fā)展需求，利用自身的獨特專業(yè)優(yōu)勢，在流動兒童教育問題方面貢獻自己的力量。

首先，街道社工站應當主動與當?shù)卣嘘P部門、學校、家庭和社區(qū)保持緊密聯(lián)系和溝通，積極聯(lián)結流動兒童教育問題的多方主體，共同商議流動兒童教育問題的針對性解決策略，以便更好地參與流動兒童教育問題的全過程。

其次，街道社工站在利用社區(qū)場所進行服務提供時，還應開拓學校既有場所，積極開展學校社會工作服務，為學校流動兒童提供一系列的專業(yè)化服務，通過對他們的實際觀察，把握其在校的學習和社會融入情況，在此基礎上結合自身獨特的社工專業(yè)小組工作服務，積極與流動兒童建立起密切的專業(yè)關系，了解他們內心的真實想法和需求，使流動兒童能夠更加順暢地融入學校和班級。

再次，街道社工站應倡導流動兒童“去標簽化”，引導學校、教師、同學等主體充分意識到流動兒童的平等地位，承認其擁有接受同等教育的權利，加強各層各級對流動兒童的社會認同度，培養(yǎng)流動兒童積極向上的心理狀態(tài)。

最后，街道社工站應堅持“助人自助”的服務宗旨，通過向社會爭取更多的教育資助機會，為一些關注流動兒童的組織或企業(yè)搭建助人平臺。同時，通過對流動兒童實施更多的人文關懷，引導他們正確地表達自身的合理需求，喚醒流動兒童的自助意識，在為流動兒童教育問題提供專業(yè)服務過程中實現(xiàn)助人自助。

六、結語

在現(xiàn)代社會加速轉型進程中，城市流動兒童教育問題理應成為衡量當前城市教育公平發(fā)展的一個重要方面。從流動兒童的實際教育現(xiàn)狀來看，一方面，流動兒童在身份戶籍的影響下仍然無法獲得相對公平的學校教育，針對流動兒童進行的社區(qū)教育也較不完善，流動兒童的教育需求無法得到有效滿足；另一方面，流動兒童缺乏完善、多元的家庭教育，并且在其自身身份難以融入的情況下，教育公平問題越來越凸顯，這便是當下城市流動兒童教育面臨的現(xiàn)實困境。20世紀90年代，以“發(fā)展”為核心理念的發(fā)展型社會政策逐漸在我國社會中發(fā)展起來，并成為政府部門制定相關政策的重要參考。因此，希望本文的分析能對城市教育公平問題的治理產(chǎn)生一定的借鑒意義，努力在推進教育強國建設和教育現(xiàn)代化發(fā)展過程中充分保障城市流動兒童的教育融入。