政府委托第三方環(huán)保管家服務(wù)模式的研究與分析
——以上海市某區(qū)為例

程仕雨，王鵬

上海環(huán)境保護(hù)有限公司

一、概述

近年來，伴隨著新形勢下國家生態(tài)文明理念的不斷發(fā)展，黨中央、國務(wù)院等相關(guān)部門開展了一系列生態(tài)文明建設(shè)與體制改革，出臺(tái)了一系列的相關(guān)政策，“環(huán)境管理第三方服務(wù)”“環(huán)保管家”等概念應(yīng)運(yùn)而生。[1]2016年，生態(tài)環(huán)保部出臺(tái)了《關(guān)于積極發(fā)揮環(huán)境保護(hù)作用促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的指導(dǎo)意見》（環(huán)大氣[2016]45 號(hào)），該意見提出了鼓勵(lì)有條件的工業(yè)園區(qū)聘請(qǐng)第三方專業(yè)環(huán)保服務(wù)公司作為“環(huán)保管家”，向園區(qū)提供監(jiān)測、監(jiān)理、環(huán)保設(shè)施建設(shè)運(yùn)營、污染治理等一體化環(huán)保服務(wù)和解決方案。2017年，生態(tài)環(huán)保部下發(fā)了《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見》（環(huán)規(guī)財(cái)函[2017]172 號(hào)），為加快推進(jìn)和規(guī)范環(huán)境污染第三方治理提出了具體的實(shí)施意見，進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境污染治理走向“市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化”。[2]2019年，上海市發(fā)布了地方標(biāo)準(zhǔn)《第三方環(huán)保服務(wù)規(guī)范》（DB31/T 1179-2019）成為全國首部第三方環(huán)保服務(wù)領(lǐng)域的地方標(biāo)準(zhǔn)，為第三方環(huán)保服務(wù)市場的健康有序發(fā)展提供了有力技術(shù)支撐。

“環(huán)保管家”服務(wù)模式日常應(yīng)用范圍非常廣泛，上至生態(tài)環(huán)境主管部門、街鎮(zhèn)，下至工業(yè)園區(qū)、排污企業(yè)，均可委托“環(huán)保管家”開展針對(duì)性的服務(wù)，解決管理或經(jīng)營過程中所遇到的問題，協(xié)助提高決策的科學(xué)性和有效性，有效降低委托單位的環(huán)境管理成本。[3]但環(huán)保管家服務(wù)在其開展過程中仍面臨著一些難點(diǎn)與痛點(diǎn)，本文將以上海市某區(qū)級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門委托第三方環(huán)保管家服務(wù)工作為例，研究分析執(zhí)行過程中遇到的問題并針對(duì)性的提出建議。

二、服務(wù)內(nèi)容

本次環(huán)保管家服務(wù)工作主要包括管轄區(qū)域內(nèi)企業(yè)的環(huán)保狀況調(diào)查與整改指導(dǎo)服務(wù)、環(huán)保檔案的建立及完善服務(wù)、環(huán)境咨詢服務(wù)、環(huán)保培訓(xùn)宣傳服務(wù)、法律法規(guī)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)服務(wù)、專項(xiàng)任務(wù)跟蹤落實(shí)、環(huán)境管理信息平臺(tái)服務(wù)、應(yīng)急響應(yīng)服務(wù)等內(nèi)容，其中企業(yè)環(huán)保狀況調(diào)查與整改指導(dǎo)服務(wù)是本次工作的重點(diǎn)，具體工作內(nèi)容為：

依據(jù)委托單位提供的企業(yè)清單，對(duì)企業(yè)信息進(jìn)行核驗(yàn)，包括：企業(yè)名稱（以營業(yè)執(zhí)照為準(zhǔn)）、實(shí)際經(jīng)營地址、企業(yè)存續(xù)狀態(tài)（生產(chǎn)、關(guān)閉、停業(yè)、拆除）、企業(yè)的新改擴(kuò)建及技改情況、主要工藝變化情況等；收集企業(yè)環(huán)境管理基礎(chǔ)信息，包括：企業(yè)環(huán)評(píng)報(bào)告及批復(fù)、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、排污許可證、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案、行業(yè)經(jīng)營許可證等；了解企業(yè)涉及的環(huán)境管理因素，包括：大氣污染物、水污染物、噪聲、土壤和地下水、一般工業(yè)固廢、危險(xiǎn)廢物、輻射、排污許可、在線監(jiān)測等。

結(jié)合企業(yè)環(huán)境基礎(chǔ)信息，調(diào)查企業(yè)的環(huán)保手續(xù)辦理情況、排污許可證執(zhí)行情況、污染防治設(shè)施運(yùn)行情況、達(dá)標(biāo)排放及其他環(huán)境管理情況，診斷企業(yè)是否存在違法違規(guī)建設(shè)、是否屬于淘汰行業(yè)或使用淘汰設(shè)備、是否存在其他明顯環(huán)境違法跡象等。

建立“一企一檔”，將企業(yè)收集的各類環(huán)保資料、環(huán)境管理臺(tái)賬、現(xiàn)場檢查記錄、檢查報(bào)告等進(jìn)行本地歸檔，建立系統(tǒng)性的企業(yè)環(huán)境管理檔案。

針對(duì)現(xiàn)場調(diào)查和指導(dǎo)發(fā)現(xiàn)的問題，現(xiàn)場告知企業(yè)環(huán)保負(fù)責(zé)人整改要求，根據(jù)不同類型的問題提出不同的整改要求，明確相應(yīng)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，并要求其在規(guī)定時(shí)限內(nèi)將整改回復(fù)、待提供文件、照片記錄等通過郵箱進(jìn)行反饋。

除此之外，本次區(qū)級(jí)環(huán)保管家服務(wù)還包含了多項(xiàng)咨詢工作，例如提供排污許可制度設(shè)計(jì)咨詢服務(wù)，協(xié)助政府開展包括排污許可制度研究、證后監(jiān)管體系構(gòu)建研究、排污許可與其他制度銜接融合研究等在內(nèi)的區(qū)域排污許可制度建立健全工作，為區(qū)域向縱深推進(jìn)排污許可管理提供制度支撐；協(xié)助開展區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”及竣工環(huán)境保護(hù)自主驗(yàn)收梳理分析工作，明確當(dāng)年度納入事中事后監(jiān)管的建設(shè)項(xiàng)目情況；協(xié)助開展區(qū)域環(huán)境投訴問題相關(guān)工作機(jī)制創(chuàng)新及修編咨詢工作，為建章立制工作提供技術(shù)支撐；協(xié)助進(jìn)一步加強(qiáng)“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在政策制定、園區(qū)管理等方面的應(yīng)用，推動(dòng)高水平保護(hù)，服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，從源頭上預(yù)防環(huán)境污染，從布局上降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等。

本文后續(xù)將著重針對(duì)在開展企業(yè)環(huán)保狀況調(diào)查與整改指導(dǎo)服務(wù)中遇到的問題進(jìn)行闡述和分析，并提出相應(yīng)建議，為后續(xù)政府委托第三方環(huán)保管家服務(wù)工作的優(yōu)化提供思路。

三、存在的問題

（一）服務(wù)合同約定內(nèi)容不清晰

以本次區(qū)級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門委托第三方環(huán)保管家服務(wù)工作為例，委托服務(wù)合同中包含了協(xié)助跟蹤落實(shí)專項(xiàng)任務(wù)這一內(nèi)容，但因上級(jí)主管部門專項(xiàng)任務(wù)發(fā)布的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和工作內(nèi)容不確定性較大、隨機(jī)性較強(qiáng)，從而導(dǎo)致了環(huán)保管家們需要經(jīng)常在計(jì)劃好的工作安排中臨時(shí)更改工作計(jì)劃、增加工作內(nèi)容，造成了環(huán)保管家疲于應(yīng)付各項(xiàng)專項(xiàng)任務(wù)的局面，一定程度上影響了既定服務(wù)工作的質(zhì)量。此外，各項(xiàng)臨時(shí)增加的專項(xiàng)任務(wù)雖占用了大量工作時(shí)間及精力，但因合同里未對(duì)其進(jìn)行明確，相應(yīng)工作量無法計(jì)入最終績效考核結(jié)果中，項(xiàng)目結(jié)算金額無法得到提高，致使環(huán)保管家工作熱情不高、工作態(tài)度不積極。

（二）與下級(jí)街鎮(zhèn)溝通協(xié)調(diào)不到位

本次環(huán)保管家服務(wù)工作在開始階段遇到的最大難題就是在首次開展企業(yè)環(huán)保狀況調(diào)查與整改指導(dǎo)時(shí)企業(yè)整體配合度不高。區(qū)級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門作為環(huán)保管家委托單位未在項(xiàng)目開始前召集全區(qū)各街鎮(zhèn)進(jìn)行整體工作安排和部署，從而導(dǎo)致街鎮(zhèn)層面也未向?qū)俚仄髽I(yè)發(fā)送相關(guān)通知，外加近年來詐騙現(xiàn)象層出不窮，企業(yè)防備心較重，故作為區(qū)級(jí)層面委托的環(huán)保管家前往現(xiàn)場開展調(diào)查與整改指導(dǎo)時(shí)，部分企業(yè)因未接到街鎮(zhèn)通知、無法核實(shí)身份等為由拒絕進(jìn)入，很大程度上影響了環(huán)保管家工作進(jìn)度。

（三）不同階段績效考核導(dǎo)向矛盾

在本次環(huán)保管家工作前期開展階段，區(qū)級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門為提高管家工作的積極性和有效性，以“核查問題數(shù)量”的多少作為績效考核指標(biāo)，保證環(huán)保管家們對(duì)于現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的各項(xiàng)問題“應(yīng)提盡提、不留遺漏”。因此，在首次開展企業(yè)環(huán)保狀況調(diào)查與整改指導(dǎo)時(shí)，環(huán)保管家為提高績效考核得分，從嚴(yán)要求、從細(xì)出發(fā)，針對(duì)企業(yè)提出了大量需整改或完善的環(huán)保合規(guī)性問題。然而，在項(xiàng)目收尾階段，政府委托單位又將“核查問題閉環(huán)率”的高低作為了新的績效考核指標(biāo)，但因近兩年經(jīng)濟(jì)形勢影響，企業(yè)整體效益欠佳，對(duì)于無罰則的問題整改意愿不強(qiáng)，外加環(huán)保管家并不具備相應(yīng)執(zhí)法權(quán)，對(duì)企業(yè)約束力較弱，導(dǎo)致了問題整改閉環(huán)率無法有效降低，最終形成了“核查問題數(shù)量”越多、“核查問題閉環(huán)率”越低的矛盾局面。

（四）環(huán)保管家市場體系不健全、機(jī)制不完善

由于在環(huán)保管家委托合同簽署過程中缺少了嚴(yán)格的專業(yè)服務(wù)機(jī)制約束，就存在第三方環(huán)保管家服務(wù)機(jī)構(gòu)將監(jiān)管企業(yè)變成其開拓市場的陣地的可能性，部分區(qū)級(jí)環(huán)保管家服務(wù)機(jī)構(gòu)利用日常定期開展巡查巡檢的機(jī)會(huì)，私自接攬監(jiān)管企業(yè)的環(huán)境相關(guān)的工程、咨詢、設(shè)計(jì)等業(yè)務(wù)，利用“特殊身份”為自家單位謀私利。第三方環(huán)保管家服務(wù)機(jī)構(gòu)一旦與監(jiān)管企業(yè)存在業(yè)務(wù)往來后，其作為區(qū)級(jí)環(huán)保管家的公正性、嚴(yán)格性勢必會(huì)受到影響，甚至有可能幫助監(jiān)管企業(yè)逃避環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，從而偏離了政府委托第三方的出發(fā)點(diǎn)，服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)成果也必然會(huì)受到一系列的影響。

四、思考與建議

（一）保持契約精神，遵守合同約定

政府部門委托第三方環(huán)保管家開展相關(guān)服務(wù)工作，政府部門占據(jù)先天主導(dǎo)優(yōu)勢地位，第三方環(huán)保管家服務(wù)機(jī)構(gòu)作為服務(wù)單位處于相對(duì)弱勢地位。因此，在委托合同簽訂時(shí)應(yīng)極力避免內(nèi)容中存在“開口”條款，盡量對(duì)每一項(xiàng)服務(wù)工作內(nèi)容和方式都進(jìn)行明確，或?qū)τ诤贤獾墓ぷ鲀?nèi)容設(shè)置明確的績效評(píng)定辦法，這樣既可以讓環(huán)保管家們有權(quán)對(duì)合同外的服務(wù)內(nèi)容說“不”，又可以避免造成“又想馬兒跑，又想馬兒不吃草”的局面，有效保障第三方環(huán)保管家的權(quán)益。

（二）增進(jìn)溝通聯(lián)系，暢通反饋渠道

在開展區(qū)級(jí)層面政府委托第三方環(huán)保管家服務(wù)工作時(shí)，區(qū)-街鎮(zhèn)-企業(yè)-第三方環(huán)保管家四方的溝通聯(lián)系是非常重要且必要的。首先，在項(xiàng)目開始前應(yīng)自上而下進(jìn)行通知，確保各街鎮(zhèn)及屬地內(nèi)被監(jiān)管企業(yè)均提前知曉相關(guān)事項(xiàng)，避免環(huán)保管家到達(dá)企業(yè)現(xiàn)場后再進(jìn)行身份確認(rèn)，影響工作效率。其次，在服務(wù)工作開展過程中，也應(yīng)建立一套自下而上的反饋機(jī)制和順暢的反饋渠道，對(duì)于環(huán)保狀況調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)的企業(yè)普遍存在的問題或者企業(yè)集中反應(yīng)的日常環(huán)境管理中的難點(diǎn)與痛點(diǎn)，可以由環(huán)保管家梳理匯總后層層向上反饋，并由政府牽頭尋求有效解決辦法，真正體現(xiàn)環(huán)保管家的服務(wù)價(jià)值。

（三）明確考核方式，合理制定指標(biāo)

作為一種新型政府購買服務(wù)的形式，政府委托第三方環(huán)保管家服務(wù)項(xiàng)目仍需制度層面的約束和支持。盡管目前全國各地區(qū)已出臺(tái)了一系列地方層面的第三方環(huán)保服務(wù)技術(shù)規(guī)范，但對(duì)于環(huán)保管家服務(wù)過程中的績效考核方式及指標(biāo)仍缺乏相關(guān)制度要求，如遇委托單位在工作開展不同階段隨意調(diào)整績效考核指標(biāo)的情形時(shí)，可能會(huì)導(dǎo)致第三方環(huán)保管家采用弄虛作假、敷衍了事等手段來完成相應(yīng)考核，并最終造成服務(wù)工作浮于表面、質(zhì)量欠佳。因此，在后續(xù)開展類似項(xiàng)目時(shí)，可提前制定績效考核制度，理順績效考核的邏輯，明確績效考核方式，合理確定績效考核指標(biāo)，從正面激勵(lì)環(huán)保管家服務(wù)工作，保證工作完成質(zhì)量。

（四）完善服務(wù)市場，明確服務(wù)機(jī)制

盡管上海市目前已出臺(tái)了相關(guān)規(guī)范，但環(huán)保管家服務(wù)作為一種新的政府購買服務(wù)的形式，在開展和落實(shí)過程中仍存在一系列的漏洞和短板，因此，成立地方性的環(huán)保管家服務(wù)專業(yè)委員會(huì)是解決上述問題的有效手段，專委會(huì)可針對(duì)管家服務(wù)的內(nèi)容、績效考核指標(biāo)、市場定價(jià)機(jī)制、準(zhǔn)入和退出機(jī)制等進(jìn)行規(guī)范和明確，不斷推動(dòng)環(huán)保管家服務(wù)市場的發(fā)展，避免出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的情形，為行業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。

（五）打破行業(yè)壁壘，創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容

環(huán)保管家概念自提出至今，其服務(wù)內(nèi)容同質(zhì)化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，如何打破行業(yè)壁壘、改進(jìn)服務(wù)方式成為了第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)們亟須解決的問題。隨著當(dāng)下雙碳政策的不斷發(fā)布，碳達(dá)峰、碳中和成為了地方政府關(guān)注的焦點(diǎn)，環(huán)保管家可結(jié)合相關(guān)政策要求，利用信息化手段，同步關(guān)注監(jiān)管企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)，在關(guān)注企業(yè)“減污”的同時(shí)督促企業(yè)“降碳”，助力地方政府響應(yīng)國家政策，不斷提升自身環(huán)保管家的核心競爭力。

五、結(jié)語

環(huán)保管家作為一種新型服務(wù)產(chǎn)品必須符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，其服務(wù)質(zhì)量是產(chǎn)品的生命線。當(dāng)前政府委托第三方環(huán)保管家服務(wù)工作在服務(wù)模式、實(shí)際執(zhí)行、溝通協(xié)調(diào)等方面仍存在提升空間，后續(xù)需進(jìn)一步完善各項(xiàng)機(jī)制，解決普遍存在問題，不斷提高管家服務(wù)工作質(zhì)量。同時(shí)，作為政府委托的第三方機(jī)構(gòu)，環(huán)保管家既要幫助企業(yè)樹立良好的生態(tài)環(huán)保理念，也要幫企業(yè)多與政府溝通爭取政策優(yōu)惠，真正發(fā)揮政府與企業(yè)之間的溝通“橋梁”作用。