我國縣域治理的法治保障研究

閆燕

中共運(yùn)城市鹽湖區(qū)委黨校

“郡縣治，天下安”?？h域政權(quán)是國家政權(quán)的根基和關(guān)鍵，是連接鄉(xiāng)村振興和區(qū)域中心城市治理的關(guān)鍵場域。習(xí)近平總書記指出：“縣域治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)”[1]，高水平、高質(zhì)量的縣域治理是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性問題。法治是現(xiàn)代社會的基本價(jià)值，沒有法治作為保障就沒有治理現(xiàn)代化。縣域治理離不開法治作為保障。當(dāng)前，法治已經(jīng)被黨和國家提到新的高度，縣域治理的法治體系正在逐步完善。但是，從整體而言，我國縣域治理法治保障還有待優(yōu)化。因此，本文將縣域治理與法治保障進(jìn)行關(guān)聯(lián)研究，旨在用法治保障進(jìn)一步推動縣域治理能力現(xiàn)代化。

一、 我國縣域治理法治保障的價(jià)值意蘊(yùn)

縣域治理法治保障是我國國家治理法治保障的必然要求和重要組成部分。新時(shí)代以來，我國通過頂層設(shè)計(jì)不斷推動縣域治理法治化發(fā)展?？h域治理法治保障的深厚底蘊(yùn)歸結(jié)于確證其價(jià)值意義，主要表現(xiàn)在保障了縣域內(nèi)個(gè)體的主體自由、保障了縣域內(nèi)政府的自主權(quán)發(fā)展、保障了縣域內(nèi)社會的公平正義等方面。

（一）有利于保障縣域內(nèi)個(gè)體的主體自由

自由作為人類的一種價(jià)值追求，集中表現(xiàn)出了個(gè)體對自身尊嚴(yán)、地位、責(zé)任等的期待和向往。但是，人類不存在完全的自由，自由必須以一定的規(guī)則為前提。人類的這一規(guī)則就是法律。正如馬克思所講：“法律不是壓制自由的措施”[2]。正好相反，法律是自由的保障，規(guī)定著每個(gè)人的行為模式，也讓其對自己的行為具有了可預(yù)見性。進(jìn)入新時(shí)代以來，縣域治理水平不斷提高，尤其是個(gè)人的主體自由進(jìn)一步提升，法治保障個(gè)人自由通過縣域治理得到了更高水平的實(shí)現(xiàn)。一方面，縣域治理法治保障讓縣域?qū)蛹壍膰夜矙?quán)力和人民群眾的公民權(quán)利處在一個(gè)和諧規(guī)范的運(yùn)行框架中，有效遏制了縣域內(nèi)國家公權(quán)的濫用和個(gè)人權(quán)利的泛濫，讓個(gè)人的主體自由能夠得到保障。另一方面，以人為本的法治保障讓縣域內(nèi)各部門能夠以滿足人民群眾需求為目的展開治理，讓人民群眾更加享有自由、安全、和諧、穩(wěn)定的生產(chǎn)和生活，進(jìn)而激發(fā)人民群眾生產(chǎn)積極性和生活熱情。

（二）有利于保障縣域內(nèi)地方政府的自主權(quán)發(fā)展

就我國歷史而言，一直存在著“國權(quán)不下縣、縣下皆自治”的二元分離，導(dǎo)致國家治理難以達(dá)到縣域治理。新中國成立之后，中國共產(chǎn)黨努力改變歷史困局，以“法治下基層”“行政下基層”等途徑形塑出了國家權(quán)力全面覆蓋社會的治理狀態(tài)。但是，這也造成了國家政權(quán)對縣域治理過度干預(yù)的困境，導(dǎo)致中央與縣域并未形成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一。新時(shí)代我國縣域治理不僅需要國家層面的支撐，也需要縣域地方政府的主觀能動性的發(fā)揮。縣域治理法治保障能夠促進(jìn)縣域地方政府治理的自主權(quán)發(fā)展。一方面，縣域治理法治保障能夠消弭中央與縣域之間的對立，通過國家治理放權(quán)與縣域治理的增權(quán)，不斷提升縣域治理自主性，實(shí)現(xiàn)國家治理與縣域治理的相互依賴、相互促進(jìn)，讓國家治理與縣域治理形成良性互動關(guān)系。另一方面，縣域治理法治保障要求讓縣域治理自主性限定在憲法法律的框架下，為縣域自主治理劃定一個(gè)邊界，防止縣域治理權(quán)力的無限擴(kuò)張和不當(dāng)行為，從而保障了縣域地方政府在法律的規(guī)定范圍內(nèi)積極、主動地創(chuàng)造性治理，維護(hù)了自治的合法有效性。

（三）有利于保障縣域內(nèi)社會的公平正義

公平正義是人類社會的規(guī)則，也是衡量人類社會文明進(jìn)步的標(biāo)尺。中國特色社會主義法治建設(shè)始終以維護(hù)社會公平正義為宗旨，這是由我們黨是人民的政黨決定的。只有法治保障了社會的公平正義，才能夠增加人民福祉，促進(jìn)共同富裕。新時(shí)代我國縣域治理法治保障也有利于確保縣域內(nèi)社會的公平正義。一方面，縣域治理法治保障健全了社會公平正義的制度機(jī)制。在縣域內(nèi)，由于多元化的利益沖突，社會中的矛盾糾紛不可避免。法治通過公正的程序設(shè)計(jì)和制度安排有利于化解各種矛盾糾紛。另一方面，縣域治理法治保障營造了社會公平正義的社會環(huán)境。在一個(gè)缺乏公平正義的社會環(huán)境中，盡管物質(zhì)財(cái)富可能是豐富的，但仍然會引起社會的動蕩和不安。構(gòu)建公平正義的社會環(huán)境，不僅需要和諧友好的社會風(fēng)尚、培育人們公平正義的精神，更需要法律的手段。

二、我國縣域治理法治保障的實(shí)踐障礙

基于縣域治理法治保障的重要性，黨和國家以加強(qiáng)和改進(jìn)縣域治理為目標(biāo)，不斷推進(jìn)縣域治理法治化建設(shè)，形成了層級分明、有機(jī)關(guān)聯(lián)的良好局面。但是，縣域治理法治化建設(shè)是一個(gè)漸進(jìn)的過程，短時(shí)期內(nèi)不可能一蹴而就，在法治保障與我國縣域治理現(xiàn)狀之間形成了一定的張力，導(dǎo)致我國縣域治理法治化建設(shè)在立法、執(zhí)法、公共法律服務(wù)等方面出現(xiàn)了諸多障礙。

（一）縣域相關(guān)立法工作相對滯后

新時(shí)代以來，隨著我國縣域治理現(xiàn)代化發(fā)展，我國縣域的法治建設(shè)的整體推進(jìn)取得很大的成效，初步形成了以縣域?yàn)楹诵牡姆审w系。譬如，《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》（2015年6 月）、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人大代表、政協(xié)委員有關(guān)工作的通知》（2016年1 月）等等。這些立法在縣域組織制度建設(shè)、縣域人大依法履職、縣域人大討論決定重大事項(xiàng)等方面都發(fā)揮著重大作用，加強(qiáng)了縣域治理法治保障，進(jìn)而推動了縣域治理的現(xiàn)代化。但是，我們將視角集中到縣域治理的細(xì)節(jié)中，不難發(fā)現(xiàn)，適用于縣域治理的現(xiàn)行法律法規(guī)還不夠精細(xì)，從內(nèi)容到質(zhì)量上都需要所有提升。一方面，針對縣域某方面的立法內(nèi)容有待完善。譬如，從經(jīng)濟(jì)方面的立法來看。新時(shí)代以來，我國縣域治理的重點(diǎn)是重構(gòu)政府與市場的關(guān)系，簡政放權(quán)、深化行政審批，有力促進(jìn)了讓利于民，把資源和利益的分配、流通和交易的權(quán)利交回給市場決定。同時(shí)，市場準(zhǔn)入的負(fù)面清單制度、授權(quán)審批的具體權(quán)限等領(lǐng)域的具體立法相對較少，操作上還沒有形成法治的完整閉環(huán)。另一方面，針對縣域的立法工作質(zhì)量和水平有待提升。但是，部分縣域立法工作缺乏社會調(diào)研，或者社會調(diào)研僅僅是走形式，未能廣泛征求人民群眾的意見，導(dǎo)致其制定的法律法規(guī)和人民群眾的美好愿望脫節(jié)。[3]

（二）縣域相關(guān)行政執(zhí)法工作相對不嚴(yán)

法律只有在嚴(yán)格執(zhí)法中才能夠把其規(guī)范、要求等轉(zhuǎn)化為人的行動，讓其落地。因而，嚴(yán)格執(zhí)法是我國依法治國的重要組成部分。盡管新時(shí)代以來，我國縣域的行政執(zhí)法力度加強(qiáng)。但是，由于縣域行政機(jī)關(guān)是法律實(shí)施和執(zhí)法的重要主體，其工作任務(wù)繁重、瑣碎，導(dǎo)致其在許多方面的工作做到還不到位，主要表現(xiàn)在：首先，行政執(zhí)法中存在權(quán)責(zé)脫節(jié)的問題。比如，在縣域治理中，部分區(qū)市和市轄區(qū)執(zhí)法存在越位、錯(cuò)位、缺位等現(xiàn)象，權(quán)責(zé)邊界不清。[4]其次，行政執(zhí)法中存在多頭執(zhí)法的問題。部分縣域內(nèi)橫向執(zhí)法部門之間存在重復(fù)執(zhí)法的問題，其融合性不夠。[5]比如，有的縣域內(nèi)工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)對相同的執(zhí)法對象進(jìn)行執(zhí)法，導(dǎo)致執(zhí)法對象疲于應(yīng)對。最后，行政執(zhí)法中存在選擇性執(zhí)法的問題。在現(xiàn)實(shí)中，囿于部分縣域內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制的不健全，一些行政執(zhí)法人員會為了某種利益而進(jìn)行選擇性執(zhí)法，導(dǎo)致人民群眾不滿意。

（三）縣域公共法律服務(wù)供給相對不足

近年來，隨著縣域經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，縣域范圍內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)糾紛、家庭糾紛、人身安全糾紛、環(huán)境治理糾紛等越來越復(fù)雜多樣，縣級人民法院受理的各種類型的訴訟也隨之增加。與之相比，縣域范圍的公共法律服務(wù)卻不能夠滿足縣域發(fā)展的需要，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量不足。當(dāng)前，法治觀念已經(jīng)深入人心，人民群眾的法治意識和維權(quán)意識逐漸增強(qiáng)，當(dāng)人們出現(xiàn)糾紛后大多會去尋求法律服務(wù)。然而，部分縣域內(nèi)便民的公共法律救援站并不多，尤其是缺乏對諸如婦女、兒童、殘疾人、老年人、退伍軍人等特殊人群的救援綠色通道，難以滿足人民群眾的需要。其次，公共法律服務(wù)信息化水平不高。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，縣域治理需要借助大數(shù)據(jù)掌握全縣的各種動態(tài)，旨在為全縣整體決策提供數(shù)據(jù)支撐。當(dāng)前，很多縣域工作人員都采用了網(wǎng)上辦公，縣域內(nèi)的人民群眾也運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)獲取各類信息，但是不少縣域內(nèi)公共法律服務(wù)未能與時(shí)俱進(jìn)，依然采取傳統(tǒng)的線下宣傳和服務(wù)的模式，導(dǎo)致人民群眾不能通過互聯(lián)網(wǎng)尋求到法律服務(wù)幫助。

三、 我國縣域治理法治保障的推進(jìn)路徑

破解制約我國縣域治理法治保障實(shí)踐障礙，一方面是縣域治理法治化縱深發(fā)展的迫切需要，另一方面是實(shí)現(xiàn)縣域治理現(xiàn)代化的客觀要求?，F(xiàn)實(shí)中，我們理應(yīng)堅(jiān)持以縣域治理現(xiàn)代化為指導(dǎo)，抓牢縣域治理法治保障的中心，從立法、執(zhí)法、法律服務(wù)等方面探尋縣域治理法治化的推進(jìn)路徑。

（一）夯實(shí)縣域治理的制度基礎(chǔ)

縣域治理法治保障的實(shí)現(xiàn)需要以完備、科學(xué)的立法為基礎(chǔ)。具體到縣域治理法治保障的實(shí)踐，需要通過不斷深化立法工作來夯實(shí)制度基礎(chǔ)，真正實(shí)現(xiàn)縣域治理有法可依。一方面，要以現(xiàn)有的縣域法律法規(guī)為基礎(chǔ)進(jìn)一步完善立法內(nèi)容，明確規(guī)定政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、環(huán)境等各方面的權(quán)力運(yùn)行、權(quán)益表達(dá)、權(quán)力監(jiān)督等具體的法律法規(guī)。如，實(shí)施政府權(quán)力清單管理，有效解決政府權(quán)力過大、不透明等問題；在邊境縣域制定跨國婚姻管理配套法律法規(guī)，等等。另一方面，要完善立法工作的規(guī)則程序，制定出高質(zhì)量的“良法”。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，立法工作可以利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等先進(jìn)的手段及時(shí)了解人民群眾的需求，廢除不合時(shí)宜的法律法規(guī)，增加經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的法律法規(guī)，最終制定出讓人民群眾滿意的法律法規(guī)。

（二）提升縣域治理的執(zhí)法效果

在縣域治理法治保障中，中央是立法者，縣域是法律的執(zhí)行者，自上而下的依法治理能否有效開展，其關(guān)鍵在于縣域這層的執(zhí)行上。要進(jìn)一步提升縣域治理中的執(zhí)法效果，需要從三個(gè)方面入手：首先，厘清行政執(zhí)法中的權(quán)責(zé)問題?？h域治理中要定期召開工作部署，建立行政執(zhí)法的工作明細(xì)臺賬，實(shí)行“實(shí)名記錄，終身追責(zé)”的制度，落實(shí)工作中的權(quán)力和責(zé)任。其次，增加執(zhí)法部門之間的協(xié)同。我們要打破信息壁壘、執(zhí)法權(quán)力壁壘，以一種協(xié)調(diào)的方式統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)法行為，盡量拓展各個(gè)執(zhí)法部門之間協(xié)同的廣度和深度。最后，建立健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。

（三）加大縣域治理的法律服務(wù)供給

和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境對于縣域治理現(xiàn)代化的開展非常重要，而人民群眾遇到的各種矛盾糾紛能否及時(shí)有效的解決是維持社會環(huán)境穩(wěn)定的重要因素。要及時(shí)化解人民群眾的矛盾糾紛必須發(fā)揮公共法律服務(wù)的作用。首先，增加公共法律服務(wù)站點(diǎn)?？h域公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)不僅數(shù)量上要增多，而且要人員上要增多，通過指引、咨詢、受理等方式為人民群眾提供各種法律服務(wù)，打造多個(gè)服務(wù)平臺，尤其要為特殊人群設(shè)置專門的綠色通道。此外，還可以開通“一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一服務(wù)點(diǎn)”的方式方便人民群眾的法律咨詢。其次，建立線上線下聯(lián)合的公共法律服務(wù)平臺?？h域公共法律服務(wù)要緊跟時(shí)代步伐，通過技術(shù)、資金等投入，建立“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)，為人民群眾提供線上法律咨詢服務(wù)，把傳統(tǒng)的線下服務(wù)與線上服務(wù)結(jié)合起來，打造智能化的法律服務(wù)新模式。最后，提升公共法律服務(wù)人員的專業(yè)化素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出：“法治人才培養(yǎng)上不去，法治領(lǐng)域不能人才輩出，全面依法治國就不可能做好”。

結(jié)語

縣域治理既是一個(gè)老問題，又是一個(gè)新問題?？たh制在中國有2000 多年的歷史，積累了豐富的縣域治理經(jīng)驗(yàn)，也遺留了不少基層治理的頑疾。新時(shí)代的縣域治理，不僅是一縣一城的治理，也不再是封建皇權(quán)下的治理，而是中國共產(chǎn)黨如何帶領(lǐng)全黨全國蹚出中國式現(xiàn)代化建設(shè)的新路，向世界展示中國式現(xiàn)代化的成功范式和治理經(jīng)驗(yàn)。文章從法治保障的視角來審視縣域治理問題，主要是框架式的認(rèn)識和淺見，下一步還將結(jié)合自身實(shí)踐和調(diào)查結(jié)果持續(xù)跟蹤研究相關(guān)問題。