協(xié)同治理基礎(chǔ)上政府社會管理科學(xué)化提升策略探究

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自改革開放后，伴隨著時(shí)代不斷向前發(fā)展，中國政府在公共管理模式轉(zhuǎn)變之上也得到了發(fā)展，同時(shí)公共管理模式對政府管理也產(chǎn)生著日益重要影響。隨著公共事務(wù)不斷復(fù)雜化，特別是跨區(qū)域社會問題不斷涌現(xiàn)，單一主體的權(quán)利和能力已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展和公共服務(wù)的要求，多元主體之間協(xié)同治理被認(rèn)為是解決此類復(fù)雜的跨區(qū)域社會問題的強(qiáng)有力手段。協(xié)同治理作為一種跨區(qū)域、多組織之間溝通交流、資源共享和共同決策的整體框架，有利于促進(jìn)新時(shí)代下政府管理模式的調(diào)整和改變，有利于更好地發(fā)揮政府職能。

一、協(xié)同治理與政府社會管理

（一）協(xié)同治理的概念與特點(diǎn)

協(xié)同治理是一種圍繞社會發(fā)展共同愿景與遠(yuǎn)期規(guī)劃而形成的一種相對連續(xù)的、以特定組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力體系為依托的治理關(guān)系，它強(qiáng)調(diào)的是組織之間的相互合作與配合，以提高治理水平。協(xié)同治理主要有四個(gè)特點(diǎn)：第一，治理主體的多元化。協(xié)同治理理論以協(xié)同理論作為知識基礎(chǔ)與方法論，對治理理論進(jìn)行了重新審視。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)各子系統(tǒng)間的有序協(xié)同運(yùn)動，治理的根本意義在于利用公共權(quán)威在設(shè)定范圍內(nèi)維護(hù)秩序，其主體并不僅僅局限于政府部門；第二，組織之間的協(xié)同性。詹·庫伊曼認(rèn)為，是否能對社會政治的復(fù)雜性、動態(tài)性、多樣性進(jìn)行有效管控，是思考有效治理問題的根本所在[1]。在動態(tài)復(fù)雜、種類繁多的環(huán)境中，每個(gè)組織所掌握的資源、知識都不同，如果各組織相互之間可以實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)，那么就可以促進(jìn)社會各項(xiàng)公共事業(yè)有序地展開；第三，序參量的主導(dǎo)性。協(xié)同治理進(jìn)程的本質(zhì)在于公共權(quán)力與公共資源之間相互協(xié)調(diào)，而非相互妥協(xié)。政府利用公共權(quán)力收集新方法、新技術(shù)來控制、指導(dǎo)治理中的政治行為，各個(gè)子系統(tǒng)間的合作都以政府組織所設(shè)定的目標(biāo)為前提，二者便可達(dá)成積極有效的配合；第四，目的的統(tǒng)一性。協(xié)同治理理論以發(fā)揮系統(tǒng)最大效能為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)從互相爭斗的權(quán)力中找到分化和融合的路徑，并持續(xù)達(dá)到治理效果最優(yōu)。不同主體的治理目標(biāo)均為該體系利益最大化。有效協(xié)同治理可以最大限度地滿足各個(gè)主體利益訴求，起到整體高于局部的效果，達(dá)到社會事務(wù)最優(yōu)化治理。

（二）政府社會管理的現(xiàn)狀與問題

1.政府對社會管理模式理解不足

政府對公共管理模式缺乏深入理解，體現(xiàn)在政府實(shí)施公共管理仍以傳統(tǒng)有統(tǒng)治型管理思想為核心開展公共管理服務(wù)，受這一觀念影響，政府官員中出現(xiàn)了以公共權(quán)力擁有者自居的現(xiàn)象，這也催生了部分政府官員違法濫用職權(quán)行為，從事某些對自己經(jīng)濟(jì)利益有利的行為，給國家和民族都帶來巨大損失。而民眾在這一管理思想之下又會漸漸從屬于政府來治理自己，因此更依賴政府。這些政府官員鉆管理體制的空子，將權(quán)力作為其牟利的手段，誤解了政府公共模式建構(gòu)的存在意義。

2.政府公共事務(wù)管理效率低

后現(xiàn)代社會，我國公共事務(wù)越來越繁雜，但政府針對各項(xiàng)公共事務(wù)的社會治理解決方案還不夠完善，傳統(tǒng)的政府組織很難對這些公共事務(wù)課題作出快速有效的反應(yīng)，政府對公共服務(wù)資源的使用能力不足，各主體之間權(quán)責(zé)劃分和邊界界定不夠明確，造成利益沖突，阻礙了政府處理公共事務(wù)的效率提升。在這一場景中，協(xié)同治理注重以合作取代競爭、注重多領(lǐng)域公共事務(wù)治理、注重多主體參與的治理理論便成為公共行政發(fā)展的新的現(xiàn)實(shí)取向。

二、政府社會管理科學(xué)化提升策略

（一）建立協(xié)同治理機(jī)制

1.協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建與要素

首先，要打造系統(tǒng)環(huán)境，這是構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制的基礎(chǔ)場域。系統(tǒng)環(huán)境以協(xié)同治理為背景，會對協(xié)同治理的動力和績效產(chǎn)生影響，帶來新的可能或挑戰(zhàn)。一方面，系統(tǒng)環(huán)境奠定了協(xié)同治理框架，與協(xié)同治理機(jī)制發(fā)生相互作用；另一方面，協(xié)同治理運(yùn)行效果對系統(tǒng)環(huán)境產(chǎn)生反向影響并改變系統(tǒng)環(huán)境。以2020年新冠肺炎的防控為例，為應(yīng)對我國的疫情防控實(shí)際情況，我國最終確定實(shí)行以黨建為引領(lǐng)聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)同模式。在此背景下，協(xié)作的系統(tǒng)背景以國家、地方政府、街道、社區(qū)為主體，針對各地情況各異以及疫情發(fā)展態(tài)勢差異等疫情防控過程中遭遇的問題做出調(diào)整，以應(yīng)對全國多地防控的沖擊。

其次，影響協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)建的要素主要包括四個(gè)方面，即領(lǐng)導(dǎo)力、激勵(lì)措施、協(xié)作方式及不確定性。從領(lǐng)導(dǎo)力的維度看，領(lǐng)導(dǎo)者可以基于其權(quán)力地位承諾于行使權(quán)力的組織系統(tǒng)內(nèi)以協(xié)同方式兜底協(xié)同治理；從激勵(lì)的維度出發(fā)，正向的合理的激勵(lì)可以促進(jìn)各主體之間的相互信任；從組織協(xié)作的維度看，各組織之間加強(qiáng)協(xié)作與溝通，使互相之間形成依存關(guān)系，便可起到間接激勵(lì)作用；從不確定性的角度看，因?yàn)閰f(xié)同治理進(jìn)程中往往面臨著復(fù)雜的問題，這就要求處理好社會治理過程中的危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)，讓協(xié)同治理機(jī)制更加順利地運(yùn)行。

2.協(xié)同治理機(jī)制的實(shí)踐案例

以江蘇常熟“千村美居”鄉(xiāng)村協(xié)同治理實(shí)踐為例，該地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人口結(jié)構(gòu)等實(shí)際情況，從四個(gè)方面展開了協(xié)同建設(shè)過程：第一，打造以政府為主導(dǎo)，以農(nóng)民為主體的多元主體協(xié)商工作模式，打造共建共治共享建設(shè)模式；第二，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、水利管護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展六類重大項(xiàng)目工程為牽引，結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)，整體謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)；第三，從公共空間治理入手，組團(tuán)式翻建農(nóng)宅，推動空間協(xié)同治理；第四，構(gòu)建鄉(xiāng)村長效管理機(jī)制，精細(xì)化打造人居環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)措施，推動鄉(xiāng)村建設(shè)在內(nèi)容上的協(xié)同治理。最終，該地區(qū)農(nóng)民居住環(huán)境質(zhì)量取得了較大改善，農(nóng)民生活滿足感和幸福感有效提升，鄉(xiāng)村治理成效不斷優(yōu)化，村民素養(yǎng)也不斷提高，鄉(xiāng)村建設(shè)取得明顯成效。

（二）政府社會管理科學(xué)化的路徑

1.政府社會管理科學(xué)化的內(nèi)涵和基本思路

社會管理科學(xué)化是指對社會管理規(guī)律的深刻理解、掌握和遵循，并在科學(xué)理論指導(dǎo)下進(jìn)一步強(qiáng)化和創(chuàng)新社會管理工作，建立和完善中國特色社會主義社會管理體系。社會管理的科學(xué)化，應(yīng)該包括如下幾個(gè)方面：第一，以科學(xué)理論為指導(dǎo)，搞好社會管理；第二，建立健全科學(xué)體制機(jī)制，為社會管理保駕護(hù)航；第三，以科學(xué)方法強(qiáng)化與創(chuàng)新社會管理，切實(shí)解決實(shí)際工作中存在的主要問題，切實(shí)提高我國社會管理工作科學(xué)化水平。

2.政府社會管理科學(xué)化的推進(jìn)策略和方法

要保證社會管理科學(xué)化，要堅(jiān)持以下路徑：第一步，做好規(guī)律性研究。社會管理作為人類活動，同樣有其規(guī)律性。在我國，要尊重當(dāng)前和今后相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)社會主義初級階段和社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的社會管理科學(xué)化，以中國公民需要與社會能力為出發(fā)點(diǎn)，走符合國情規(guī)律性道路。第二步，做好現(xiàn)代化推進(jìn)。社會管理必須與時(shí)俱進(jìn)，順應(yīng)現(xiàn)實(shí)要求，反映時(shí)代特點(diǎn)。一要更新管理思想，適應(yīng)社會發(fā)展；二要推動管理技術(shù)信息化、高科技化，將多種高新管理技術(shù)、新型設(shè)備用于社會管理；三要構(gòu)建有利體制機(jī)制環(huán)境，為社會管理科學(xué)化提供了有力的制度保證。在社會發(fā)展環(huán)境中，必須堅(jiān)持主動社會管理、構(gòu)建公平正義社會、創(chuàng)造良好社會生態(tài)、完善社會機(jī)制。政府社會管理職能的完善應(yīng)與政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)相配套，并以此為抓手，從整體上加以思考、統(tǒng)籌安排，以深化行政管理體制改革[2]。四要培育社會管理多主體共同參與，既重視政府社會管理又重視社會自治管理，調(diào)動所有積極因素與可利用資源，并積極促進(jìn)各級政府、基層組織、社會組織以及社會成員對社會管理職責(zé)的厘清。

（三）政府社會管理科學(xué)化的重點(diǎn)領(lǐng)域

1.智慧城市建設(shè)與公共服務(wù)優(yōu)化

改革開放后，中國基本公共服務(wù)體系日益完善，但是基本公共服務(wù)發(fā)展失衡現(xiàn)象也越來越突出，技術(shù)支撐需求越來越高，建設(shè)智慧城市成為社會治理必然趨勢。目前，數(shù)字技術(shù)已經(jīng)從能力、效率和公平三個(gè)方面轉(zhuǎn)變了城市公共服務(wù)模式，主要表現(xiàn)為：第一，數(shù)字技術(shù)拓展了城市公共服務(wù)的外延，以往不可能做到的服務(wù)是通過數(shù)字技術(shù)的介入來完成的，這就是“從無到有，從零開始”的變革；第二，數(shù)字技術(shù)提高了城市公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，如城市公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施等硬件設(shè)施得到改善，人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)提高了公共服務(wù)效率等，這是“從有到無，從一至N”的變革；第三，數(shù)字技術(shù)為城市公共服務(wù)賦能，推進(jìn)公共服務(wù)實(shí)踐變革，各地涌現(xiàn)出就業(yè)公共服務(wù)、基礎(chǔ)教育公共服務(wù)、衛(wèi)生及養(yǎng)老公共服務(wù)等創(chuàng)新實(shí)踐，部分創(chuàng)新探索成效顯著，城市居民獲得感和幸福感增強(qiáng)[3]。

2.政府決策的科學(xué)化與信息化

目前的中國已步入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，對于網(wǎng)絡(luò)社會進(jìn)行有效治理已經(jīng)成為我國現(xiàn)階段社會治理體系的一個(gè)重要組成部分，它決定著國家治理體系整體現(xiàn)代化是否有效與完整。政府要適時(shí)轉(zhuǎn)變治理理念，治理方式，不斷提升其治理能力。要提高社會治理信息化、科學(xué)化水平，就需要做到以下幾點(diǎn)：

第一，完善組織領(lǐng)導(dǎo)體系確保數(shù)字技術(shù)投入，進(jìn)一步厘清政府部門職能界定，完善城市政府?dāng)?shù)字管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，優(yōu)化城市大數(shù)據(jù)局（中心）職能職責(zé)，完善數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)整合與服務(wù)功能，厘清數(shù)字監(jiān)管范圍與規(guī)則。要進(jìn)一步加大城市公共服務(wù)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施更新和改造，確保城市基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化建設(shè)資金到位，有序推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施智能化提升，扎實(shí)建設(shè)智能化、高效化融合基礎(chǔ)設(shè)施。

第二，要培育多中心城市公共服務(wù)主體，促進(jìn)數(shù)字產(chǎn)品與服務(wù)的整合。首先，要加快推進(jìn)智慧城市政府與社會資本合作，積極引導(dǎo)數(shù)字技術(shù)領(lǐng)頭企業(yè)、社會組織介入城市公共服務(wù)，加快新技術(shù)從商業(yè)產(chǎn)品到公共產(chǎn)品的整合；其次，要加快推進(jìn)數(shù)字技術(shù)融入民生保障，重點(diǎn)針對群眾“急難愁盼”的數(shù)字公共服務(wù)產(chǎn)品；再者，要強(qiáng)化城市公共服務(wù)數(shù)字化的規(guī)劃力度，對數(shù)字技術(shù)的賦能成效進(jìn)行經(jīng)常性評價(jià)。借鑒發(fā)達(dá)國家城市治理的經(jīng)驗(yàn)，在城市發(fā)展規(guī)劃中引入數(shù)字技術(shù)構(gòu)建數(shù)字友好型城市，樹立若干數(shù)字公共服務(wù)標(biāo)桿。適時(shí)對公共服務(wù)數(shù)字化改造實(shí)施成效進(jìn)行追蹤和評價(jià)，并對城市公共服務(wù)數(shù)字化評價(jià)體系進(jìn)行動態(tài)優(yōu)化；第四，要在信息無障礙建設(shè)上下功夫，增強(qiáng)為特殊群體提供數(shù)字化社會服務(wù)能力，縮小城市中心與郊區(qū)在公共服務(wù)方面的差距，提高居民的數(shù)字素養(yǎng)與參與意識，向更多外來務(wù)工人員及新居民提供更加公平的基本公共服務(wù)，加強(qiáng)對數(shù)字技術(shù)特別是針對老年人、流動人口、困難群眾等群體數(shù)字技術(shù)教育培訓(xùn)與推廣力度，持續(xù)縮小“數(shù)字鴻溝”。

三、結(jié)論與展望

（一）總結(jié)協(xié)同治理與政府社會管理的關(guān)系

社會治理的協(xié)同是指主體間的合作，如中央政府與地方政府，政府與企業(yè)，政府與公民，政府與第三部門等。進(jìn)入21 世紀(jì)后，協(xié)同治理理論成為了一個(gè)獨(dú)立知識譜系，更強(qiáng)調(diào)參與主體的責(zé)任感、參與度與開放性，這為新時(shí)代政府社會管理行為的轉(zhuǎn)變提供了新思路，有利于提高新時(shí)代政府治理能力與水平，推動政府服務(wù)的精準(zhǔn)化[4]。政府社會管理應(yīng)結(jié)合協(xié)同治理理論，突破原有管理模式與思路，優(yōu)化政務(wù)，整合組織結(jié)構(gòu)，使政府機(jī)構(gòu)真正走向社會治理高效與現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)服務(wù)于民之目標(biāo)。

（二）展望政府社會管理科學(xué)化的發(fā)展前景

新時(shí)期政府社會管理科學(xué)化面臨著新的挑戰(zhàn)，未來還需進(jìn)一步推動政府社會管理職能轉(zhuǎn)型，政府應(yīng)更重視社會管理與社會服務(wù)職能的發(fā)揮，具體來講要做到：第一，更新管理觀念，重新定位政府職能，全面推進(jìn)由“全能政府”到“有限政府”的過渡；由“管制政府”到“服務(wù)政府”的過渡；由“權(quán)力政府”到“責(zé)任政府”的過渡。第二，要調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，再造管理流程。社會管理職能組織設(shè)計(jì)應(yīng)充分重視因地制宜，因時(shí)制宜；要合理分割中央和地方事權(quán)，理順社會管理?xiàng)l塊關(guān)系并合理分權(quán)；要再造社會管理過程，使社會管理與服務(wù)變得簡單、透明、有效。第三，要促進(jìn)“多中心的主體”管理，增強(qiáng)社會自治和自我服務(wù)能力，構(gòu)建社會治理、構(gòu)建政府和社會之間平等的合作伙伴關(guān)系；增強(qiáng)社會自治和自我服務(wù)能力；注重政府公共關(guān)系建設(shè)。第四，要引進(jìn)現(xiàn)代化管理技術(shù)完善政府社會管理方式，重新構(gòu)建社會信息收集、整理與披露的渠道，為社會信息收集開辟廣闊渠道；開發(fā)運(yùn)行社會發(fā)展監(jiān)測體系；加快建立和完善各類突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制和政府公共危機(jī)處置能力[5]。