21萬(wàn)億私募基金迎監(jiān)管新規(guī)

徐勁聰

2023年7月3日，國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)簽署第762號(hào)國(guó)務(wù)院令，公布《私募投資基金監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自2023年9月1日起施行。7月9日，中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)公眾號(hào)發(fā)布了司法部、證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人對(duì)《條例》的相關(guān)解讀。

據(jù)介紹，近年來，我國(guó)私募基金行業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。截至2023年5月，在中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱基金業(yè)協(xié)會(huì)）登記的私募基金管理人2.2萬(wàn)家，管理基金數(shù)量15.3萬(wàn)只，管理基金規(guī)模21萬(wàn)億元左右。私募基金在服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、提高直接融資比重以及服務(wù)居民財(cái)富管理等方面發(fā)揮了重要積極作用。

在促進(jìn)股權(quán)資本形成，有效服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)方面，截至2023年一季度，私募股權(quán)基金（含創(chuàng)業(yè)投資基金）累計(jì)投資于境內(nèi)未上市未掛牌企業(yè)股權(quán)、新三板企業(yè)股權(quán)和再融資項(xiàng)目數(shù)量近20萬(wàn)個(gè)，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)形成股權(quán)資本金超過11.6萬(wàn)億元。注冊(cè)制改革以來，近九成的科創(chuàng)板上市公司、六成的創(chuàng)業(yè)板上市公司和九成以上的北交所上市公司在上市前獲得過私募股權(quán)基金支持。

由于私募股權(quán)基金投資呈現(xiàn)典型的初創(chuàng)期、中小型、高科技特點(diǎn)，私募股權(quán)基金也成為有效支持國(guó)家戰(zhàn)略，服務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的重要金融力量。數(shù)據(jù)顯示，在計(jì)算機(jī)、半導(dǎo)體、醫(yī)藥生物等重點(diǎn)科技創(chuàng)新領(lǐng)域，截至2023年一季度，私募股權(quán)基金累計(jì)投資近5萬(wàn)億元。

此外，私募股權(quán)基金投資所投資企業(yè)廣泛覆蓋民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)，對(duì)于激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力、促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)具有重要意義，同時(shí)對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)就業(yè)的支撐作用逐步發(fā)揮。私募證券基金則促進(jìn)了資本市場(chǎng)投資者群體機(jī)構(gòu)化程度的提升。有利于壯大機(jī)構(gòu)投資者隊(duì)伍、優(yōu)化市場(chǎng)投資者結(jié)構(gòu)。

私募基金相對(duì)公募基金、證券投資等市場(chǎng)，一直有著鮮明的“非公開”屬性，這也使得對(duì)私募基金的監(jiān)督管理更不容易。日前，中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)首席律師焦津洪在一場(chǎng)論壇演講上透露，《私募投資基金監(jiān)督管理?xiàng)l例》的制定過程可謂“十年磨一劍”。

焦津洪表示，將私募投資基金業(yè)務(wù)活動(dòng)納入法治化、規(guī)范化軌道進(jìn)行監(jiān)管，針對(duì)行業(yè)突出問題強(qiáng)化源頭管控，劃定監(jiān)管底線，規(guī)范私募投資基金“募投管退”各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的相關(guān)活動(dòng)，支持創(chuàng)業(yè)投資基金健康發(fā)展并對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金實(shí)行差異化監(jiān)管，有效夯實(shí)私募投資基金的法治基礎(chǔ)，必將有利于私募投資基金以及整體資管行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

根據(jù)司法部、證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人解讀，《條例》的出臺(tái)有利于進(jìn)一步完善私募基金法規(guī)體系，促進(jìn)私募基金行業(yè)健康發(fā)展?！稐l例》明確提出鼓勵(lì)私募基金行業(yè)“發(fā)揮服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)科技創(chuàng)新等功能作用”，凝聚各方共識(shí)，共同優(yōu)化私募基金行業(yè)發(fā)展環(huán)境。設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金專章，明確創(chuàng)業(yè)投資基金的內(nèi)涵，實(shí)施差異化監(jiān)管和自律管理，鼓勵(lì)“投早投小投科技”。

此外，明確政策支持，對(duì)母基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、政府性基金等具有合理展業(yè)需求的私募基金，《條例》在已有規(guī)則基礎(chǔ)上豁免一層嵌套限制，明確“符合國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)定條件，將主要基金財(cái)產(chǎn)投資于其他私募基金的私募基金不計(jì)入投資層級(jí)”，支持行業(yè)發(fā)揮積極作用，培育長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)投資者。

下一步，證監(jiān)會(huì)將重點(diǎn)開展根據(jù)《條例》修訂《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》等工作，進(jìn)一步推進(jìn)優(yōu)化私募基金行業(yè)發(fā)展環(huán)境，暢通“募”“投”“管”“退”各環(huán)節(jié)，推動(dòng)私募基金行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展邁上新臺(tái)階。

在促進(jìn)私募基金行業(yè)規(guī)范發(fā)展方面，《條例》突出對(duì)關(guān)鍵主體的監(jiān)管要求，明確私募基金管理人需向基金業(yè)協(xié)會(huì)申請(qǐng)登記。全面規(guī)范資金募集和備案要求，明確私募基金募集完畢后向基金業(yè)協(xié)會(huì)備案。規(guī)范投資業(yè)務(wù)活動(dòng)，明確私募基金財(cái)產(chǎn)投資范圍和負(fù)面清單，同時(shí)為私募基金產(chǎn)品有序創(chuàng)新預(yù)留了空間。此外，也豐富了事中事后監(jiān)管手段，對(duì)標(biāo)《證券投資基金法》，對(duì)規(guī)避登記備案義務(wù)、挪用侵占基金財(cái)產(chǎn)、內(nèi)幕交易等嚴(yán)重違法違規(guī)行為，加大懲處打擊力度。

近年來，以創(chuàng)業(yè)投資基金為代表的私募基金在“投早投小投科技”方面發(fā)揮了重要作用，是促進(jìn)科技自立自強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級(jí)的重要力量?！稐l例》在總則中明確對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金實(shí)施分類監(jiān)管，并為創(chuàng)業(yè)投資基金設(shè)置專章。在投資范圍、投資期限、合同策略等方面明確創(chuàng)業(yè)投資基金應(yīng)當(dāng)符合的條件，并加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)投資基金監(jiān)管政策和發(fā)展政策的協(xié)同配合。《條例》在登記備案、資金募集、投資運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)檢查等方面，對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金實(shí)施差異化監(jiān)管和自律管理，對(duì)主要從事長(zhǎng)期投資、價(jià)值投資、重大科技成果轉(zhuǎn)化的創(chuàng)業(yè)投資基金在投資退出等方面提供便利。下一步，相關(guān)部門將進(jìn)一步研究出臺(tái)支持創(chuàng)業(yè)投資基金發(fā)展的具體政策舉措。

據(jù)司法部、證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人介紹，目前，私募基金規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，私募基金管理人投資管理能力逐步增強(qiáng)，行業(yè)呈健康發(fā)展態(tài)勢(shì)，功能作用持續(xù)發(fā)揮，存量風(fēng)險(xiǎn)顯著壓降?！稐l例》中主要監(jiān)管原則和要求已在近年發(fā)布的監(jiān)管規(guī)則中有所體現(xiàn)，行業(yè)已有認(rèn)同度和預(yù)期，合規(guī)風(fēng)控水平穩(wěn)步提高，行業(yè)生態(tài)持續(xù)優(yōu)化。

下一步，證監(jiān)會(huì)將重點(diǎn)開展根據(jù)《條例》修訂《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》等工作，進(jìn)一步推進(jìn)優(yōu)化私募基金行業(yè)發(fā)展環(huán)境，暢通“募”“投”“管”“退”各環(huán)節(jié)，推動(dòng)私募基金行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展邁上新臺(tái)階。

《私募投資基金監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）即將自2023年9月1日起施行。對(duì)于“非公開”屬性突出的私募基金行業(yè)來說，這是一份堪稱“十年磨一劍”的管理法規(guī)。多位私募投資基金投資人接受南都灣財(cái)社記者采訪時(shí)表示，《條例》的出臺(tái)提高了違法違規(guī)行為的成本，有利于進(jìn)一步促進(jìn)私募基金行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。同時(shí)，也關(guān)注到《條例》中肯定私募行業(yè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用，支持長(zhǎng)期資金“投早、投小、投硬科技”等內(nèi)容，期待相關(guān)細(xì)化支持政策的推出。

“《私募投資基金監(jiān)督管理?xiàng)l例》從2013年啟動(dòng)立法工作，到2017年開始征求意見，再至2023年正式發(fā)布，經(jīng)歷了十年左右的時(shí)間。”中科創(chuàng)星創(chuàng)始合伙人李浩接受南都灣財(cái)社記者采訪時(shí)說，在他看來，《條例》的出臺(tái)既是健全私募基金監(jiān)管基礎(chǔ)性法規(guī)制度的標(biāo)志，也是促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)入新階段的標(biāo)志，具有里程碑意義。

據(jù)了解，《條例》出臺(tái)實(shí)施后將成為我國(guó)私募投資基金行業(yè)目前效力級(jí)別最高的法律規(guī)定。在此之前，私募行業(yè)主要依據(jù)的法規(guī)為證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)私募投資基金監(jiān)管的若干規(guī)定》，但從內(nèi)容來看，該規(guī)范文件主要范圍為私募基金設(shè)定基本情況、基本要求等，對(duì)違反要求的處罰等未作詳細(xì)規(guī)定。

而《條例》對(duì)法律責(zé)任進(jìn)行了單列章節(jié)明確規(guī)定，其中，從第四十四條到第六十條明確了17項(xiàng)違法違規(guī)處罰細(xì)則，多項(xiàng)罰款最高設(shè)置為違法所得5倍或100萬(wàn)元。

“私募投資行業(yè)的亂象其實(shí)也不少，有一些比較突出的情況，比如說變私募為公開或者變相公開去募集資金，突破合格投資者人數(shù)的法規(guī)限制，在中間一些可能形成利益輸送的環(huán)節(jié)有不規(guī)范操作等?！眴⒌峡苿?chuàng)基金副總經(jīng)理鄒欣說，《條例》對(duì)這些突出問題明確了處罰措施。

例如《條例》明確：“違反本條例第十七條、第十八條、第二十條關(guān)于私募基金合格投資者管理和募集方式等規(guī)定的，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足100萬(wàn)元的，并處10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款?！?/p>

此外南都灣財(cái)社記者也注意到，在不少正牌私募投資基金機(jī)構(gòu)的官方網(wǎng)站上，都會(huì)出現(xiàn)“謹(jǐn)防假冒機(jī)構(gòu)”的彈窗提示或嚴(yán)正說明?！袄罟怼睓C(jī)構(gòu)往往借用知名正牌機(jī)構(gòu)的名稱，并以此為名號(hào)假冒為旗下“子基金”，面向不具備私募投資風(fēng)險(xiǎn)承受能力的普通投資者甚至中老年群體募資。“假冒機(jī)構(gòu)”既欺騙投資者造成財(cái)產(chǎn)損失，也對(duì)正牌投資機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營(yíng)和行業(yè)健康發(fā)展帶來了不少干擾。

對(duì)此鄒欣認(rèn)為，《條例》強(qiáng)化了對(duì)私募基金管理人及其股東、高級(jí)管理人員和從業(yè)人員的要求，強(qiáng)調(diào)了對(duì)投資者利益的保護(hù)，對(duì)擾亂金融秩序的行為進(jìn)行了更加明確的約束。進(jìn)一步明確了中國(guó)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，以及可以采用的行政管理措施和行政處罰手段，提高了處罰金的水平，未來能夠有效提高違法成本，也提供了加速行業(yè)出清風(fēng)險(xiǎn)的必要手段。

“這也將提高市場(chǎng)的透明度和信息公開程度，減少假冒機(jī)構(gòu)的生存空間和操作空間，假冒現(xiàn)象有望減少?！编u欣說，她也希望投資者在《條例》實(shí)施后，可以更方便、明確地辨別正牌機(jī)構(gòu)基金，同時(shí)希望監(jiān)管機(jī)構(gòu)也加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)測(cè)和執(zhí)法力度，進(jìn)一步保護(hù)投資者的合法權(quán)益。

在關(guān)注《條例》有關(guān)行業(yè)規(guī)范要求及違法違規(guī)處罰條款的同時(shí)，多位受訪投資人對(duì)南都灣財(cái)社記者表示，也關(guān)注到《條例》肯定私募行業(yè)，并對(duì)長(zhǎng)期資金進(jìn)入和“投小投早投科技”的創(chuàng)投基金將提供機(jī)制支持等內(nèi)容。

根據(jù)7月9日司法部、證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人對(duì)《條例》的官方解讀，截至2023年5月，在中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)登記的私募基金規(guī)模已達(dá)21萬(wàn)億元左右。私募基金在服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、提高直接融資比重以及服務(wù)居民財(cái)富管理等方面發(fā)揮了重要積極作用。據(jù)介紹，注冊(cè)制改革以來，近九成的科創(chuàng)板上市公司、六成的創(chuàng)業(yè)板上市公司和九成以上的北交所上市公司在上市前獲得過私募股權(quán)基金支持。

《條例》明確提出鼓勵(lì)私募基金行業(yè)“發(fā)揮服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)科技創(chuàng)新等功能作用”，凝聚各方共識(shí)，共同優(yōu)化私募基金行業(yè)發(fā)展環(huán)境。設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金專章，明確創(chuàng)業(yè)投資基金的內(nèi)涵，實(shí)施差異化監(jiān)管和自律管理，鼓勵(lì)“投早投小投科技”。

此外，明確政策支持，對(duì)母基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、政府性基金等具有合理展業(yè)需求的私募基金，《條例》在已有規(guī)則基礎(chǔ)上豁免一層嵌套限制，明確“符合國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)定條件，將主要基金財(cái)產(chǎn)投資于其他私募基金的私募基金不計(jì)入投資層級(jí)”，支持行業(yè)發(fā)揮積極作用，培育長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)投資者。

“針對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金的特別規(guī)定，不僅有利于緩解‘退出難’的問題，還會(huì)引導(dǎo)越來越多的長(zhǎng)期資金‘投早、投小、投硬科技’，推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，解決產(chǎn)業(yè)痛點(diǎn)和堵點(diǎn)問題?！崩詈普J(rèn)為，《條例》的出臺(tái)實(shí)施將更有助于我國(guó)打造長(zhǎng)期主義的投資生態(tài)體系，發(fā)揮出資本助力科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的重要作用。他也期待在《條例》的指導(dǎo)下，能有越來越多的長(zhǎng)期資本推動(dòng)“投早、投小、投硬科技”走向深水區(qū)，服務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，有效支持國(guó)家戰(zhàn)略。

有參與廣東地方政府母基金的私募投資機(jī)構(gòu)投資人對(duì)南都灣財(cái)社記者表示，私募投資機(jī)構(gòu)尤其是早期創(chuàng)投機(jī)構(gòu)和人民幣基金對(duì)長(zhǎng)期資金的呼喚由來已久，這是因?yàn)樵缙诳苿?chuàng)項(xiàng)目具有成長(zhǎng)期長(zhǎng)、早期投入大、回報(bào)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，長(zhǎng)期資金對(duì)此更有優(yōu)勢(shì)，也可以減少單純因資金方面的期限問題而顯得“短視”，影響項(xiàng)目自身正常發(fā)展節(jié)奏的情況。

不過，此前有金融專家對(duì)南都灣財(cái)社記者表示，銀行、保險(xiǎn)等可以作為投資基金長(zhǎng)期資金來源的金融機(jī)構(gòu)，由于《商業(yè)銀行法》等相關(guān)監(jiān)管法規(guī)的約束，現(xiàn)實(shí)環(huán)境對(duì)于它們參與股權(quán)投資業(yè)務(wù)的限制非常明確。雖然近年來在支持“投貸一體化”等政策引導(dǎo)下一些頭部大行開始探索相關(guān)布局，但從整體數(shù)據(jù)來看，目前在股權(quán)投資市場(chǎng)的資金來源結(jié)構(gòu)上銀行、保險(xiǎn)等長(zhǎng)期資金占比仍明顯小于其他出資方。多位受訪投資人表示，此次《條例》明確提出對(duì)母基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、政府性基金等具有合理展業(yè)需求的私募基金在已有規(guī)則基礎(chǔ)上豁免一層嵌套限制，有望為長(zhǎng)期資金的引入進(jìn)行一定程度上的機(jī)制“松綁”。

同時(shí)《條例》也明確，將對(duì)主要從事長(zhǎng)期投資、價(jià)值投資、重大科技成果轉(zhuǎn)化的創(chuàng)業(yè)投資基金在投資退出等方面提供便利。對(duì)此鄒欣認(rèn)為，這符合近年來投資市場(chǎng)風(fēng)向轉(zhuǎn)變“投早投小投科技”的趨勢(shì)。在她看來，私募行業(yè)早期以PE階段即上市前的后期階段投資較多，主要目的是賺取上市前后的股權(quán)差值套利。而隨著投資市場(chǎng)更加關(guān)注投早投小投科技，核心在于回歸長(zhǎng)期投資和價(jià)值投資，在于支持科技早期項(xiàng)目由小做大，通過企業(yè)的發(fā)展成長(zhǎng)產(chǎn)生價(jià)值。

“其實(shí)現(xiàn)在可以看到有時(shí)候上市退出也并不是一個(gè)利益最大化的模式?！编u欣說，“比如啟迪之星之前投了幾個(gè)早期項(xiàng)目，這兩年陸續(xù)退出，基本上是隔了兩輪左右來進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓的退出，但是收益率都很高，未必低于上市退出。”鄒欣表示，盡管啟迪內(nèi)部也有PE階段的投資，但現(xiàn)在反而會(huì)非常謹(jǐn)慎。

對(duì)于《條例》解讀提出相關(guān)部門將進(jìn)一步研究出臺(tái)支持創(chuàng)業(yè)投資基金發(fā)展的具體政策舉措。多位受訪投資人均表示，期待有關(guān)創(chuàng)投基金退出方面的支持政策，例如減少一些約束機(jī)制，適當(dāng)降低一級(jí)市場(chǎng)的交易稅率等。通過支持創(chuàng)投基金退出方式，將有利于創(chuàng)投基金更專注于投小投早投科技環(huán)節(jié)，提高創(chuàng)投基金的專業(yè)性和支持賦能科創(chuàng)企業(yè)成長(zhǎng)發(fā)展能力。