意大利新聞傳播業(yè)規(guī)制初探

甘露 金昱妍

摘要：意大利的新聞傳播業(yè)起步較早，發(fā)展較充分，具有較強(qiáng)實(shí)力，相關(guān)規(guī)制也表現(xiàn)出與之相匹配的特點(diǎn)。本文以意大利新聞傳播業(yè)規(guī)制作為研究對(duì)象，從重要法規(guī)和主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)兩個(gè)方面勾畫(huà)規(guī)制輪廓和主干，從貝盧斯科尼對(duì)新聞傳播業(yè)規(guī)制的影響、法律基礎(chǔ)、政黨關(guān)系、對(duì)抗壟斷及歐盟指令等五方面剖析其規(guī)制特色。

關(guān)鍵詞：意大利傳媒業(yè) 傳媒規(guī)制 歐盟指令

意大利的新聞傳播業(yè)歷史悠久，在歐洲大陸位列前茅，無(wú)論是產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是產(chǎn)業(yè)規(guī)制均具有值得關(guān)注的突出特點(diǎn)。一方面，作為歐盟的成員國(guó)，意大利需在歐盟的法規(guī)和指令的框架下制定規(guī)則；另一方面，意大利作為歐洲老牌強(qiáng)國(guó)，其傳媒規(guī)制也深受自身獨(dú)特的歷史發(fā)展軌跡和當(dāng)下國(guó)情的影響。本文將從規(guī)制、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和特點(diǎn)三方面一窺意大利的傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)制。

一、意大利新聞傳播業(yè)的重要法規(guī)

1946年6月，意大利共和國(guó)建立。1947年意大利頒布憲法，其中第21條稱(chēng)：“所有人均有權(quán)以口頭、書(shū)面及其他傳播手段自由地表達(dá)其思想。新聞發(fā)布以及出版無(wú)須得到批準(zhǔn)或經(jīng)過(guò)檢查。”以這一條款為基本依據(jù)，新聞傳播領(lǐng)域更具體的法規(guī)陸續(xù)頒布，大致可分為新聞出版業(yè)法規(guī)和廣播電視業(yè)法規(guī)。

1.新聞出版業(yè)法規(guī)。新聞出版業(yè)最基礎(chǔ)和最核心的是《報(bào)紙法》和《出版法》。前者于1948年2月8日頒布，即47號(hào)法令，是意大利歷史上第一部有關(guān)新聞傳播業(yè)的成文法，經(jīng)歷多次修正，一直沿用至今。后者是1981年8月5日意大利議會(huì)通過(guò)的第416號(hào)法令，要求出版公司公開(kāi)所有權(quán)，確定其登記管理的范圍，并制定一系列反壟斷措施。兩個(gè)法規(guī)初步搭建起意大利報(bào)刊出版行業(yè)的監(jiān)管架構(gòu)。

為應(yīng)對(duì)新媒體環(huán)境下報(bào)刊出版業(yè)的變革，意大利于2001年3月7日通過(guò)第62號(hào)法令，內(nèi)容全面覆蓋新媒體的文字、圖像、音頻、視頻等信息傳播形式，為在線出版物提供了有效的監(jiān)管保障。

2.廣播電視業(yè)法規(guī)。意大利第一部廣播電視行業(yè)的法規(guī)是《廣播電視法》，于1975年頒布。該法明確規(guī)定，意大利廣播電視公司（Radiotelevisione Italiana，以下簡(jiǎn)稱(chēng)RAI）的監(jiān)督管理權(quán)由政府轉(zhuǎn)交給議會(huì)，議會(huì)成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)實(shí)行這一權(quán)利，RAI由此取得政治上的獨(dú)立。

20世紀(jì)六七十年代，意大利社會(huì)運(yùn)動(dòng)高漲，其中不乏放松電視管制的聲音，許多私營(yíng)廣播電視臺(tái)在這一期間涌現(xiàn)。為此，議會(huì)于1976年出臺(tái)了202號(hào)法令，一方面確立RAI在全國(guó)范圍的獨(dú)家播放權(quán)，另一方面允許私人開(kāi)設(shè)地區(qū)性、非全國(guó)性的民營(yíng)電視臺(tái)，國(guó)家對(duì)廣播電視業(yè)的絕對(duì)壟斷初步被打破。

1990年出臺(tái)的《曼米法》（Mammì）承認(rèn)意大利廣播電視業(yè)公、私營(yíng)并存的現(xiàn)狀，并將“雙頭壟斷”的格局合法化。所謂雙頭分別是RAI和貝盧斯科尼的傳媒集團(tuán)Mediaset。

較新的一個(gè)重要法規(guī)是2004年頒布的第112號(hào)法令，也被稱(chēng)為《加斯帕里法》（Gasparri）。它內(nèi)容完善，初步體現(xiàn)“融合”色彩：一是將報(bào)刊、電子出版物歸入廣播電視的傳播系統(tǒng)中，二是將歐盟指令與意大利的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合。該法規(guī)對(duì)廣播電視業(yè)總方針、市場(chǎng)保護(hù)、公司改革、公共服務(wù)、最終和臨時(shí)性規(guī)定、法律廢除等方面進(jìn)行了修訂，也對(duì)歐盟視聽(tīng)節(jié)目的區(qū)域性保護(hù)、各地方廣播電視的管理、廣告放映和政治電視宣傳等方面都做了明確的規(guī)定。該法在一定程度上有利于傳媒市場(chǎng)多元化，促進(jìn)傳媒公司承擔(dān)更多的公共服務(wù)職責(zé)，但“雙頭壟斷”的格局并未受到實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)。

二、意大利新聞傳播業(yè)的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)

議會(huì)和政府是意大利新聞傳播業(yè)最基本的監(jiān)管主體。除此之外，還有一些專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其中影響比較廣泛的是意大利通信保障局、廣播電視事業(yè)方針制定和監(jiān)督委員會(huì)、意大利媒體與全國(guó)記者公會(huì)，它們分別對(duì)意大利新聞傳播業(yè)的總系統(tǒng)、公營(yíng)廣播電視業(yè)及新聞行業(yè)從業(yè)者進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管。

1.意大利通信保障局。意大利通信保障局（Autoritàper le Garanzie nelle Comunicazioni，以下簡(jiǎn)稱(chēng)AGCOM）是一個(gè)獨(dú)立的意大利監(jiān)管和行政保障機(jī)構(gòu)，總部設(shè)在那不勒斯。其根據(jù)1997年的《馬卡尼科法》（Legge Maccanico）成立，主要監(jiān)管電子通信、廣播電視、出版和郵政服務(wù)。

AGCOM設(shè)置了三個(gè)機(jī)構(gòu)：理事會(huì)、廣播電視設(shè)施和廣播電視網(wǎng)委員會(huì)、廣播電視節(jié)目與服務(wù)委員會(huì)。AGCOM主要執(zhí)行兩項(xiàng)基本任務(wù)：其一，確保公、私營(yíng)廣播電視集團(tuán)的公平競(jìng)爭(zhēng)，防止壟斷的發(fā)生；保障公民通訊和信息自由，并鼓勵(lì)電視觀眾對(duì)節(jié)目?jī)?nèi)容、服務(wù)質(zhì)量和播放形式進(jìn)行監(jiān)督。

2.廣播電視事業(yè)方針制定和監(jiān)督委員會(huì)。廣播電視事業(yè)方針制定和監(jiān)督委員會(huì)（Commissione Parlamentare per lindirizzo e la Vigilanza sui Servizi Radiotelevisivi），通常被稱(chēng)為RAI監(jiān)督委員會(huì)。1975年RAI的監(jiān)管權(quán)由政府轉(zhuǎn)交議會(huì)時(shí)其應(yīng)運(yùn)而生，由全體委員會(huì)和多個(gè)常設(shè)訪問(wèn)小組委員會(huì)組成，對(duì)RAI的節(jié)目制作、廣告播放和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)制定和實(shí)施監(jiān)管方針，確保信息來(lái)源和內(nèi)容的多元性。同時(shí)，該委員會(huì)還擁有一定的RAI董事會(huì)成員任命權(quán)。

3.意大利媒體與全國(guó)記者公會(huì)。意大利媒體與全國(guó)記者公會(huì)（Ordine dei Giornalisti，以下簡(jiǎn)稱(chēng)ODG）成立于1963年，是意大利監(jiān)管新聞?dòng)浾叩牟块T(mén)。全國(guó)代表委員會(huì)是ODG的最高層級(jí)，統(tǒng)領(lǐng)全局。關(guān)于記者的具體問(wèn)題則交由兩類(lèi)機(jī)構(gòu)來(lái)處理，一是全國(guó)代表委員會(huì)下設(shè)的四個(gè)咨詢委員會(huì)，二是分布于各個(gè)大區(qū)的大區(qū)委員會(huì)。ODG的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)記者資格注冊(cè)和管理，制定并實(shí)施新聞從業(yè)人員的行為準(zhǔn)則。

三、意大利新聞傳播業(yè)規(guī)制的特點(diǎn)

盡管意大利在建國(guó)之初的憲法中就明確表示了要保障言論自由和新聞出版自由的權(quán)利，也據(jù)此陸續(xù)出臺(tái)了一些法令和法規(guī)，但總體而言，其保障力和有效性不盡如人意。RAI的監(jiān)管權(quán)無(wú)論在政府還是在議會(huì)，都無(wú)法擺脫受政黨操控的命運(yùn)，而擁有雙重身份的貝盧斯科尼幾乎憑一己之力開(kāi)創(chuàng)并維系了“雙頭壟斷”局面，也許這些正是意大利新聞傳播業(yè)規(guī)制有別于歐洲其他國(guó)家的特色所在。

1.意大利新聞傳播業(yè)規(guī)制深受貝盧斯科尼影響。西爾維奧·貝盧斯科尼（Silvio Berlusconi）曾四度擔(dān)任意大利總理，同時(shí)擁有意大利最大私有廣播電視公司梅第亞賽特（Mediaset）。掌權(quán)者和傳媒業(yè)大亨的雙重身份為貝盧斯科尼突破原有規(guī)制的束縛、促成有力的新規(guī)制的產(chǎn)生提供了獨(dú)一無(wú)二的契機(jī)。

202號(hào)法令明確規(guī)定私人只能經(jīng)營(yíng)小型的地方性電視臺(tái)。貝盧斯科尼借機(jī)成立媒體投資集團(tuán)菲寧維斯特（Fininvest）。直到1984年，貝盧斯科尼已收購(gòu)了Canale 5、Italia 1、Rete 4三家全國(guó)性電視頻道，組成了自己的全國(guó)性電視網(wǎng)，開(kāi)始沖擊RAI的市場(chǎng)壟斷地位。當(dāng)時(shí)意大利都靈、佩斯卡拉和羅馬的地區(qū)法官以他違反了202號(hào)法令中“私人不可以辦全國(guó)性電視臺(tái)”這一條款為由，暫時(shí)封鎖了他的電視網(wǎng)。但由于貝盧斯科尼與時(shí)任總理的貝蒂諾·克拉克西（Bettino Craxi）私交甚密，克拉克西為其通過(guò)三項(xiàng)緊急法令，使貝盧斯科尼的行為合法化。而這三項(xiàng)法令也被意大利人稱(chēng)為“貝盧斯科尼法令”（Decreto Berlusconi）?？死宋魅纹趦?nèi)通過(guò)了上文提過(guò)的《曼米法》，為貝盧斯科尼傳媒事業(yè)的后續(xù)發(fā)展提供支持。

1994年意大利憲法法院通過(guò)420號(hào)法令，再次認(rèn)定貝盧斯科尼掌握三家全國(guó)性電視頻道的行為違法。意大利甚至為此在1995年舉行了“是否廢止該法令”的全民公投。貝盧斯科尼充分利用電視頻道影響民眾的選擇。結(jié)果，公投以該法令被廢止而告終。

在任職意大利總理期間，貝盧斯科尼更是從幕后走到臺(tái)前，直接對(duì)相關(guān)法令的制定和通過(guò)施加影響。之前提及的《加斯帕里法》（Gasparri）正是他任期內(nèi)的重要成果。2004年通過(guò)的這個(gè)法規(guī)雖然對(duì)新聞傳播業(yè)的監(jiān)管制度進(jìn)行了一定程度的完善，但它在實(shí)質(zhì)上減輕了對(duì)壟斷性企業(yè)的限制，進(jìn)一步加強(qiáng)了“雙頭壟斷”的格局。同年6月，意大利通過(guò)第215號(hào)法令，即《利益沖突法》，初衷是企圖阻止貝盧斯科尼作為總理卻仍然控制著大部分私營(yíng)傳媒公司的行為，但實(shí)際上，由于該法不認(rèn)定“總理作為股東選擇代理人管理企業(yè)的行為”違法，它反而加固了貝盧斯科尼對(duì)新聞傳播業(yè)的控制。

盡管如今貝盧斯科尼已經(jīng)退出政壇，但與他有關(guān)的一系列法規(guī)仍決定著當(dāng)下意大利新聞傳播業(yè)的體制與格局。

2.法律基礎(chǔ)薄弱。如今的意大利新聞傳播業(yè)看似已建立起完整的規(guī)制體系，但其所依托的法律基礎(chǔ)薄弱仍然是不爭(zhēng)的事實(shí)。

首先，缺少對(duì)新聞傳播業(yè)基本體制的規(guī)定和相關(guān)“反壟斷法”的支持。盡管意大利建國(guó)后第二年就頒布的憲法提到了“新聞自由”的原則，卻沒(méi)有與之對(duì)應(yīng)的保障制度和措施。一方面，無(wú)法保障意大利傳媒市場(chǎng)的自由，私營(yíng)傳媒集團(tuán)利用法律的諸多漏洞發(fā)展壯大，導(dǎo)致民眾對(duì)集團(tuán)旗下的媒體依賴(lài)程度高，政客與集團(tuán)高層的利益勾結(jié)更加緊密，從而更難以出臺(tái)足以真正動(dòng)搖這些傳媒集團(tuán)壟斷地位的法規(guī)。另一方面，無(wú)法為媒體維護(hù)“內(nèi)容自由”提供直接的法律依據(jù)，很多內(nèi)容被冠以有害宗教或公共秩序而禁止發(fā)表。

其次，網(wǎng)絡(luò)出版物的內(nèi)涵與外延模糊，相關(guān)法規(guī)的實(shí)施常與其他法規(guī)發(fā)生沖突。意大利2001年頒布的62號(hào)法令中，所謂“網(wǎng)絡(luò)出版物”不過(guò)是對(duì)已有“出版物”概念的擴(kuò)充，它將“通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)向公眾傳播信息的產(chǎn)品”歸屬于出版物范疇。在意大利，監(jiān)管出版物的法律來(lái)源于《報(bào)紙法》，而產(chǎn)生于1948年的《報(bào)紙法》多項(xiàng)條款已不符合當(dāng)前的技術(shù)水平，制定法規(guī)的議會(huì)沒(méi)有充分考慮到技術(shù)的發(fā)展以及62號(hào)法令與《報(bào)紙法》條款的協(xié)調(diào)，造成了監(jiān)管上的混亂。

3.與政黨關(guān)系密切。意大利新聞傳播業(yè)的規(guī)制，離不開(kāi)議會(huì)和政府，更離不開(kāi)他們背后的政黨。他們牢牢把握著新聞傳播法規(guī)的制定權(quán)和監(jiān)管部門(mén)官員的任命權(quán)，主要依據(jù)“政黨利益”而不是“民眾利益”來(lái)實(shí)施以上兩方面的權(quán)利。

比如，意大利1990年通過(guò)第250號(hào)法令，此乃1981年《出版法》的進(jìn)一步修正案，其中涉及新聞傳播業(yè)扶持范圍，即只要符合相關(guān)法規(guī)的具體規(guī)定，政府可以為黨報(bào)、新聞合作社、出版公司和廣播信息公司提供更多的援助資金。這個(gè)法令顯然違背了憲法中的“平等”原則，受到廣泛批評(píng)，但在議會(huì)中各黨派的堅(jiān)持和政府的操控下，該法令最終還是得以實(shí)施，由此帶來(lái)各黨派媒體之間為爭(zhēng)奪有限的政府援助資金而進(jìn)行的激烈競(jìng)爭(zhēng)。

又如，由議會(huì)負(fù)責(zé)的RAI監(jiān)督委員會(huì)，除完成日常的監(jiān)管工作外，還會(huì)在諸如意大利總理競(jìng)選、全民公投等重要的政治事件中，嚴(yán)格管理事件報(bào)道，提供指導(dǎo)，以保障各黨派的利益。此外，RAI董事會(huì)成員的任命也需要參考議會(huì)中各黨派的意見(jiàn)，派出黨內(nèi)人士或者政見(jiàn)相近者加入董事會(huì)，對(duì)RAI施加直接或間接的控制。

4.與壟斷不懈斗爭(zhēng)。雖然當(dāng)下的意大利傳媒市場(chǎng)呈現(xiàn)出明顯的壟斷態(tài)勢(shì)，但在意大利新聞傳播業(yè)規(guī)制發(fā)展的歷史長(zhǎng)河中，從不缺乏實(shí)現(xiàn)憲法中“新聞自由”精神、開(kāi)創(chuàng)新聞傳播業(yè)多元化局面的努力。

其中比較值得關(guān)注的幾次交鋒：一是《廣播電視法》將RAI的監(jiān)管權(quán)從政府移交到議會(huì)，給予在野黨更多發(fā)出自己聲音的機(jī)會(huì)，另外，它也打破了廣播電視市場(chǎng)RAI一家獨(dú)大的現(xiàn)象，公、私營(yíng)并存的多元格局初現(xiàn)；二是《出版法》的股份轉(zhuǎn)讓限制和市場(chǎng)份額限制等條款，在一段時(shí)間內(nèi)保護(hù)了新聞傳播業(yè)的百花齊放；三是為阻撓貝盧斯科尼進(jìn)一步壟斷而出臺(tái)的《馬卡尼科法》，規(guī)定私營(yíng)廣播電臺(tái)的自制節(jié)目量不可超過(guò)總節(jié)目量的20%，其收入不可超過(guò)意大利廣播電視業(yè)年度總收入的30%，以及其他一系統(tǒng)補(bǔ)充措施；較近的一次發(fā)生在2006年，時(shí)任總理羅馬諾·普羅迪（Romano Prodi）通過(guò)了一系列立法，企圖打破“雙頭壟斷”的局面，并取得了一定的成效，使意大利在美國(guó)當(dāng)年發(fā)布的《新聞自由年度報(bào)告》上，從“部分自由”上升至“自由”。

雖然，隨著普羅迪2008年引咎辭職及貝盧斯科尼的第四次當(dāng)選，“雙頭壟斷”兩次強(qiáng)勢(shì)抬頭，并延續(xù)至今，但從以上的經(jīng)歷不難發(fā)現(xiàn)，無(wú)論對(duì)于政府、部分政黨，還是對(duì)于民眾來(lái)說(shuō)，打破壟斷都是他們的期待和努力方向。

5.受到歐盟指令的框定。隨著歐洲一體化進(jìn)程的推進(jìn)，歐洲正在逐步建立統(tǒng)一的新聞傳播體系，歐盟為此出臺(tái)了一系列相關(guān)指令，歐盟成員國(guó)的國(guó)內(nèi)法須在這些指令的指導(dǎo)下制定或修訂。

比如，在信息發(fā)布方面，2016年歐盟頒布《數(shù)字化單一市場(chǎng)版權(quán)指令》 （Directive on Copyright in the Digital Single Market）首部草案，并于2019年正式通過(guò)?；诖耍獯罄?021年12月12日通過(guò)相關(guān)立法，并修訂了《意大利版權(quán)法》中的有關(guān)內(nèi)容。同時(shí)，AGCOM協(xié)同意大利版權(quán)管理協(xié)會(huì)（Società Italiana Autori ed Editori）對(duì)新聞傳播領(lǐng)域的版權(quán)進(jìn)行審查和管理，為保護(hù)數(shù)字內(nèi)容市場(chǎng)提供支持。

在廣播電視方面，2018年通過(guò)的《視聽(tīng)媒體服務(wù)指令》修訂案（Audiovisual Media Service Directive，即AVMSD）是目前歐盟規(guī)范視聽(tīng)服務(wù)的重要依據(jù)。在它的指導(dǎo)下，意大利頒布第208號(hào)法令，取代了2005年基于《加斯帕里法》所頒布的《廣播電視綜合法》。新的法令對(duì)未成年保護(hù)、視聽(tīng)障礙者服務(wù)提供、歐盟國(guó)家間合作、廣告放映等方面的規(guī)定進(jìn)行了調(diào)整，擴(kuò)大了AGCOM的職能范圍，并對(duì)新聞傳播領(lǐng)域中的反壟斷規(guī)則進(jìn)行了修訂，以更有力地保護(hù)媒體的多元化。

在數(shù)據(jù)保護(hù)方面，2018年歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation，即GDPR）正式執(zhí)行，以加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的數(shù)據(jù)應(yīng)用合規(guī)和數(shù)據(jù)保護(hù)的監(jiān)管，信息生產(chǎn)者需對(duì)數(shù)據(jù)處理進(jìn)一步規(guī)范化、合理化、透明化。意大利于2018年12月19日據(jù)此修訂了個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法以符合GDPR的相關(guān)條款的要求，并設(shè)立意大利數(shù)據(jù)保護(hù)局對(duì)新聞傳播業(yè)的數(shù)據(jù)運(yùn)用進(jìn)行監(jiān)督。

作者甘露系中國(guó)傳媒大學(xué)傳播研究院副教授

金昱妍系中國(guó)傳媒大學(xué)傳播研究院碩士研究生

本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“西方國(guó)家主要政黨涉華傳播話語(yǔ)體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22&ZD320）、中國(guó)傳媒大學(xué)青年托舉項(xiàng)目“西歐國(guó)家主要政治人物涉華傳播話語(yǔ)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：CUC23CGJ38）的階段性研究成果。

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【編輯：陳琦】