地方債“一攬子化債方案”該置換隱性債務嗎？

喬寶云

當前中國地方政府債務風險總體安全可控，但近年來經(jīng)濟下行，地方債規(guī)?？焖倥噬斦杖朐鲩L乏力，使得一些地方債務風險較高，特別是隱性債務還本付息壓力較大。

7月24日中共中央政治局會議提出“要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”，這是一項系統(tǒng)工程和艱巨的任務，只有標本兼治，才能在有效化解地方存量隱性債務的同時，確保地方不再新增隱性債務，從根本上防范化解地方債務風險。

隱性債務有明確的定義嗎？

根據(jù)2013年8月審計署發(fā)布的《全國政府性債務審計實施方案》，地方政府債務主要是指地方政府負有償還、擔保、救助責任的債務。其中，地方政府負償還責任的債務屬于地方政府的“直接顯性債務”，地方政府負有擔保責任的債務屬于地方政府的“直接隱性債務”，地方政府可能承擔一定救助責任的債務屬于地方政府的“或有隱性債務”，這是在我國2014年新《預算法》從法律上允許地方政府舉債之前對地方債的定義。

2014年10月，國務院發(fā)文要求對地方政府性債務進行清理甄別。當年第一次修正的新《預算法》確定了“開前門、堵后門”并重的思路：一方面“開前門”，賦予地方政府舉債權，實行規(guī)?？刂疲⒓{入全口徑預算管理，對于政府負有償還責任債務，通過發(fā)行地方政府債券進行置換；另一方面“堵后門”，新《預算法》規(guī)定除在國務院確定的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何其他方式舉借債務。

以新《預算法》為分界點，2015年1月1日新《預算法》實施后，所有地方政府的負債均要在中央政府限制的額度范圍之內(nèi)。但是，“堵后門”并沒有完全阻止地方政府通過非地方債券形式變相新增舉借債務，產(chǎn)生了法律定義不清的新的地方政府債務。針對沒有堵上的“后門”，2017年7月14日，全國金融工作會議強調(diào)“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任”，進一步明確地方政府在債務及其管理等方面的責任；2017年7月24日，中央政治局會議強調(diào)“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務風險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量”，第一次正式公開提出“隱性債務”這個概念。

自2017年起，中央陸續(xù)出臺了一系列旨在規(guī)范地方政府舉債行為的文件，不斷加強對地方政府債務尤其是隱性債務的管控，“隱性債務”也迅速成為廣為人知的熱詞。

但是，地方政府隱性債務實際并不是經(jīng)過清晰定義的概念。從目前實踐看，地方政府隱性債務是指地方政府在法定債務預算之外，直接或間接以財政資金償還，以及違法提供擔保等方式舉借的債務。根據(jù)2018年8月財政部印發(fā)的《財政部地方全口徑債務清查統(tǒng)計填報說明》，隱性債務統(tǒng)計主體包括兩大類：（1）機關事業(yè)單位，包括各級黨委、政府所屬部門、事業(yè)單位和社會團體；（2）國企，以融資平臺為主。

但是，在現(xiàn)有統(tǒng)計口徑之外肯定不存在其他的地方政府隱性債務嗎？這恐怕并不是一個簡單的問題，實際上，全國各地對地方政府隱性債務的統(tǒng)計口徑就不完全統(tǒng)一。嚴格來說，究竟什么是“隱性債務”，其經(jīng)濟、統(tǒng)計、會計、尤其是法律定義和意義還有待進一步深刻的分析和理解，這是長期制度機制設計的基礎。

隱性債務置換的邏輯與挑戰(zhàn)

近期，一些地方政府債務風險升高，尤其是隱性債務還本付息壓力加大，隨著中央一攬子化債方案要求的提出，新一輪發(fā)行地方債以置換隱性債務迅速成為討論的熱點。

事實上，近年來，財政部制定出臺了一系列政策措施，防范化解地方政府隱性債務風險，比如完善常態(tài)化監(jiān)測機制，推動融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，健全監(jiān)督問責機制，堅決查處問責違法違規(guī)行為等。其中，經(jīng)國務院批準，廣東、北京等經(jīng)濟體量大、財政實力強的地區(qū)，率先開展了全域無隱性債務試點工作，實現(xiàn)隱性債務清零，為全國其他地區(qū)全面化解隱性債務提供了有益探索。

《財政部地方全口徑債務清查統(tǒng)計填報說明》提出6個主要途徑來化解隱性債務：安排財政資金償還；出讓政府股權以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權益償還；利用項目結轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還；合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務；借新還舊或展期；破產(chǎn)重整或清算。

整體看，地方政府大多采用安排財政資金償還以及通過借新還舊、展期等方式償還債務。2019年，中國開展了建制縣市隱性債務化解試點，主要集中于財力較弱，債務負擔較重的區(qū)域，從實踐看，試點的重點方式是債務置換。地方政府向監(jiān)管部門上報方案，批準后納入試點，通過發(fā)行地方政府債券（由省級代發(fā)）置換部分隱性債務，其中常見的模式是用置換債額度的剩余部分置換一些弱縣區(qū)的隱性債務。2020年12月起，特殊再融資債成為隱性債務置換的重要工具，把為償還到期的一般債券和專項債券本金的地方政府債券從原來的“償還債券本金”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟斶€存量債務”，主要用于化解隱性債務。

發(fā)行地方政府債券置換存量隱性債務，通過改變債務性質(zhì)，可以減少政府利息支出、改善流動性、提高債務透明度。最典型的案例是2015年開始的地方政府債務置換，通過對2014年12月31日以前尚未清償完畢的債務進行清理，將甄別后的地方政府存量債務納入預算管理，各地區(qū)在三年時間內(nèi)可以申請發(fā)行地方政府債券進行置換。從結果看，三年內(nèi)全國基本完成既定的存量政府債務置換目標。

但是，債務置換并不能改變債務對應資產(chǎn)的性質(zhì)，目前，隱性債務主要以土地收入為擔保，通過債務置換并不能從根本上改善地方政府資產(chǎn)負債狀況。同時，隱性債務置換無疑還會引發(fā)道德風險，產(chǎn)生新的問題。財政部原部長樓繼偉近日就指出，通過債務置換化解地方政府債務風險會引發(fā)道德風險，導致地方債務規(guī)模越來越大，要守住中央“堅決不救”的底線，通過債務展期、出售資產(chǎn)等方式逐步化解風險。他還表示“我們做過債務置換，現(xiàn)在（債務規(guī)模）比那時越來越大，再做一次會更大，不能再做?！?h3>標本兼治，建立完善可持續(xù)地方債管理體系

地方債務尤其隱性債務問題是中國經(jīng)濟目前面臨的嚴重挑戰(zhàn)。應該看到，長期以來中國財政體制存在的一些缺陷，這在一定程度上使得部分地區(qū)將地方債視為地方財力的一部分。特別是，1994年及其后的分稅制改革，雖然在收入劃分、稅收制度以及預算管理等方面不斷得到改進，對社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重大作用，但是，政府職能定位、中央與地方財政事權和支出責任等方面的體制缺陷，限制了這些改革的有效性。

十八大以來，中央針對中央與地方財政事權和支出責任劃分中存在的不清晰、不合理、不規(guī)范等問題，不斷深化改革，以求厘清各自的事權與支出責任，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，從根本上激發(fā)社會、市場等機制內(nèi)生發(fā)展能力。

但是，從目前面臨的問題看，地方債無疑已經(jīng)成為最大財政風險敞口，盡管中央嚴格要求“開前門，堵后門”，地方隱性債務依然是拖累財政體制健康運行的頑疾?；獾胤诫[性債務，必須要標本兼治，才能在化債的同時如何確保地方不再新增地方隱性債務。我建議：

一是，建立透明的債務信息公開機制。要化解地方隱性債務，首先需要建立透明的債務信息公開機制，厘清政府債務的各種法律關系。地方政府應當全面公布債務規(guī)模、債務用途、還款計劃等相關信息，確保市場和公眾了解債務狀況。透明公開的信息有助于引導投資者理性投資，減少市場對地方債務風險的擔憂，從真正市場意義上降低融資成本，而不是以政府信用作為代價。

二是，完善地方政府債務問責機制。在處理化解存量過程中，需要嚴肅財經(jīng)紀律，為未來消除不合理增量提供嚴格的法律依據(jù)和基礎。要完善問責制度，地方政府以及官員應嚴格按照中央政策規(guī)定和法律法規(guī)發(fā)行債務，不得變相舉債。同時，要嚴格問責，比如，建立健全債務發(fā)行前的風險評估和審核機制，確保債務用于切實需要的項目，而非用于不必要的開支，紀檢和審計部門應對地方政府債務進行定期審計，及時發(fā)現(xiàn)問題，追究責任。

三是，優(yōu)化地方政府財政體制。在進一步完善中央和地方事權和支出責任劃分的基礎上，形成穩(wěn)定的地方稅體系，避免地方政府對土地收入的過度依賴。同時，提高財政自給能力，降低對轉(zhuǎn)移支付和債務融資的依賴程度。

四是，推動地方政府資產(chǎn)管理與監(jiān)督。防范化解地方債務風險不僅僅處理流動性問題，還需要明確債務與相對應的資產(chǎn)之間的關系，從趨勢性上防范地方債務風險。地方政府應當建立健全資產(chǎn)管理與監(jiān)督制度，充分利用政府資產(chǎn)，提高資產(chǎn)運營效率，降低負債率。將不必要的資產(chǎn)剝離出來，轉(zhuǎn)讓或出售，用于償還債務或進行其他有效投資。同時，加強對政府融資平臺公司的監(jiān)督，防止其違規(guī)舉債，導致地方隱性債務的增加，提高地方債務的可持續(xù)性。

標本兼治，建立完善可持續(xù)地方債管理體系才能從根本上解決地方債務問題，在有效化解地方隱性債務的同時，確保地方不再新增隱性債務，為地方經(jīng)濟發(fā)展提供穩(wěn)固的財政支撐。