關(guān)于加強地方政府專項債券監(jiān)管的探討

●謝可川 逄錦麗

近年來， 面對經(jīng)濟下行壓力加大， 中央持續(xù)保持積極的財政政策，不斷擴大新增地方政府專項債券發(fā)行規(guī)模。 各地政府緊抓機遇，結(jié)合本地實際，堅持“資金跟著項目走”的原則， 在國家支持的重點投向領(lǐng)域，積極謀劃儲備項目，按照盡快形成實物工作量的要求，加快發(fā)行使用，極大緩解了財政收支矛盾，有效發(fā)揮了專項債券對穩(wěn)增長、 促投資的積極作用，推動了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

一、 新增專項債券呈現(xiàn)的主要特點

（一）債券規(guī)模呈快速擴張趨勢

以某地區(qū)近五年為例，如圖1 所示， 規(guī)?？傮w呈增加趨勢。 該地區(qū)2018 年新增專項債券規(guī)模2.74 億元；2020 年為應(yīng)對新冠疫情沖擊，債券發(fā)行規(guī)模呈現(xiàn)高位， 達到7.68 億元；2022 年達到8 億元，為2018 年的2.91 倍。

圖1 2018 年以來某地新增專項債券發(fā)行規(guī)模及增速（單位：億元、%）

（二）債券支持領(lǐng)域不斷拓展

2017 年該地區(qū)首次發(fā)行土地儲備專項債券，2018 年以后，隨著國家不斷拓展支持領(lǐng)域，除發(fā)行土儲、棚改等常規(guī)領(lǐng)域債券外，該地區(qū)專項債券資金投向逐步擴大至醫(yī)療健康、職業(yè)教育、水利、天然氣管道、污水處理、文化旅游、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域。 這些領(lǐng)域在兼具公益性、資本性的前提下，具有穩(wěn)定的收益來源，符合項目收益與融資自求平衡要求，既保障了重大領(lǐng)域重大項目建設(shè)資金需求，又有效防范了未來償債風險。

（三）債券發(fā)行期限有所拉長

2018 年以前，新增專項債券發(fā)行期限主要集中在10 年以內(nèi)，2019 年以后，該地區(qū)以發(fā)行自行試點新增專項債券為主，期限均在10 年以上，主要有10、15、20 和30 年，占比最高的為10 年、30 年，分別占57%、20%?？傮w上看，新增專項債券發(fā)行期限有所拉長， 但整體規(guī)模仍以中短期10 年為主，30 年的長期債券發(fā)行規(guī)模逐步增加。

二、 新增專項債券使用中存在的主要問題

（一）項目存在過度包裝，項目收益難自求平衡

為了爭取更多的專項債券資金支持，部分地區(qū)在申報發(fā)行時，更加注重專項債券申報發(fā)行環(huán)節(jié)， 弱化了項目預期收益不穩(wěn)定帶來的償債風險。 一是做大項目投資額，使專項債券申報資金能夠全部覆蓋項目投資需求。 財政部對專項債券申報金額占總投資額的比例作出了限定，要求項目資金不能全部使用債券資金， 剩余資金需要通過項目資本金解決。 但部分地區(qū)因財力緊張，項目資本金難以全部到位，存在包裝項目時將項目投資總額做大， 按照限定比例申報債券資金時即可獲得更大規(guī)模債券資金， 僅靠債券資金就能夠全部覆蓋項目資金需求。 二是將可市場化運作項目包裝進政府專項債券項目。 以某科技館建設(shè)項目為例，該項目主體建設(shè)共三層，其中三樓規(guī)劃為建設(shè)電影院， 并將該電影院包裝至專項債券項目中。 電影院可以進行市場化運作，不屬于專項債券支持范圍，不符合專項債券的公益性原則。

（二）項目收益性較弱，存在夸大項目收益問題

一是夸大預期收益以實現(xiàn)項目收益平衡。 部分地區(qū)債券項目收益難以自求平衡， 依靠通過各種技術(shù)手段處理，提高未來預期收益。 如某園區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施及配套建設(shè)項目， 以公寓出租收入為主要收益來源，公寓及其餐廳等配套設(shè)施占地2.8萬平方米，園區(qū)內(nèi)預計2.4 萬名員工，住宿率60%，人均租住面積1.2 平方米，明顯有悖于常理。 二是項目自身收益不足通過政府補貼收入彌補。 部分公益性項目收益性較弱， 但符合國家重點支持領(lǐng)域，屬于重點民生領(lǐng)域補短板項目，不依靠政府專項債券支持，當?shù)卣譄o力解決，只能將財政補貼收入作為主要收益來源之一， 個別項目財政補貼收入甚至高達90%。 較為典型的如農(nóng)村生活污水治理項目，根據(jù)當前農(nóng)村實際情況，污水處理量普遍較低，普遍存在達不到設(shè)計處理能力的情況，且污水處理費收取難度較高， 因此僅靠污水處理收入難以自求平衡，只能依靠財政補貼收入。

（三）項目前期工作準備不充分，存在“錢等項目”問題

根據(jù)專項債券額度分配管理辦法， 新增專項債券資金分配規(guī)模采用因素分配法， 債券資金需求規(guī)模占比明顯高于其他因素。 為獲得更大債券資金規(guī)模，部分地區(qū)爭相拉高債券資金需求規(guī)模，在申報環(huán)節(jié)過度關(guān)注項目數(shù)量， 對項目可行性缺乏論證，對手續(xù)完備性把關(guān)不嚴，導致債券發(fā)行后難以落地。 還有部分地區(qū)經(jīng)過連續(xù)幾年大規(guī)模發(fā)行債券，成熟度較高的在建項目已基本發(fā)行完畢，新項目儲備時間較短，前期手續(xù)不完備，甚至部分項目只有立項、可研等基本手續(xù)，用地、規(guī)劃、環(huán)評等手續(xù)均不具備，短期內(nèi)項目無法實施，只能調(diào)整用途，造成“錢等項目”，與財政部“即發(fā)即用”、迅速形成實物工作量、 加快債券資金支出等要求相背離。 還有部分項目規(guī)劃設(shè)計隨意性大，債券發(fā)行后頻繁調(diào)整規(guī)劃設(shè)計。

（四）債券項目包裝完工工程，未形成新的實物工作量

中央擴大新增專項債券發(fā)行規(guī)模， 目的是通過新增專項債券拉動有效投資， 應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力，促進經(jīng)濟穩(wěn)增長。 但部分地區(qū)存在將專項債券資金用于支付已完工項目資金， 未形成新的實物工作量，未實現(xiàn)發(fā)揮有效拉動投資的積極作用。 究其原因， 主要是部分地區(qū)為加快本地經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展，本著“先干起來”的原則，在尚未落實項目資金來源的情況下，大量項目紛紛上馬。 隨著經(jīng)濟下行壓力、疫情沖擊、減稅降費等多重因素疊加影響，稅收收入出現(xiàn)大幅下滑，土地出讓難度加大，財政收支壓力突出， 導致部分已建項目資金來源無法解決。 為此部分地區(qū)在申報債券項目時，將已完工項目作為規(guī)劃內(nèi)容之一重新包裝至債券申報項目， 債券資金發(fā)行后， 用于支付已完工工程資金，無法形成新的投資拉動效益。

（五）項目收益未達到預期，還本付息缺少資金來源

一是部分債券項目建設(shè)期間付息無資金來源。 專項債券利息10 年期以下一年支付一次，10年期及以上債券發(fā)行半年后即要支付利息。 大部分債券項目發(fā)行時處于在建狀態(tài)， 甚至部分項目建設(shè)周期1 年以上，短期內(nèi)無項目收入，導致進入利息償還期后，無法落實資金來源。 二是部分地區(qū)為保證申報的債券項目能夠發(fā)行， 項目收益包裝過度，僅在理論上實現(xiàn)了平衡，但實際運營中無法真正覆蓋本金利息。 三是部分項目預期收益較好，但項目在運營過程中，受不可控因素影響，短期內(nèi)無法達到預期收益。 如某職業(yè)院校實訓基地項目，其主要收益來源為培訓收入且發(fā)展前景良好，但因疫情沖擊等原因，培訓收入遠未達到預期，按時支付利息存在困難。 債券項目收益達不到預期，直接增加了未來償債風險。

（六）債券資金結(jié)余規(guī)模大，經(jīng)濟拉動效益不明顯

一是部分地區(qū)項目儲備不足，沒有建立儲備、申報、 發(fā)行的常態(tài)化滾動機制， 債券項目申報倉促，缺乏科學論證，非急需建設(shè)或者不具備實施條件的項目入庫發(fā)行，未做到即發(fā)即用。 專項債券發(fā)行后，資金趴在賬戶上“睡大覺”，后期不得不調(diào)整債券資金用途。 調(diào)整用途需要經(jīng)過審批、信息披露等系列流程，造成債券資金支出進度緩慢。 二是部分項目單位與施工單位簽訂合同， 約定分年度付款比例， 項目竣工結(jié)算結(jié)束后， 債券資金仍需要1—2 年才能支付完畢。資金滯留在項目單位賬戶，弱化了債券資金放大效應(yīng)。

（七）項目收益管理不完善，增加了未來償債風險

一是部分專項債券項目收益來源比較分散。以某實訓基地建設(shè)項目為例， 項目收益來源包含了出租收入、住宿收入、培訓收入、招生收入等共五項收益來源，除培訓費占比36%，其他收益占比均在16%左右，來源分散且時間跨度較長，給項目后續(xù)歸集運營收益償還專項債券增加了難度。 二是部分項目單位在債券項目投入運營后， 沒有設(shè)立專賬用于核算債券項目運營收益， 與其他項目收益并賬管理， 導致專項債券項目收益資金流向不清晰。 即使項目收益能夠覆蓋本息，也容易出現(xiàn)被其他項目擠占、償債資金出現(xiàn)缺口的現(xiàn)象，未形成債券資金的“借、用、管、還”管理機制。 三是項目收益上繳國庫機制不完善。 部分項目實現(xiàn)收益沒有按時足額繳入國庫， 專項債券還本付息主要依靠地方財政墊付。

三、存在上述問題的原因分析

（一）存在重申報輕管理思想

各地黨委政府推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需要大量資金支持，在當前政府債務(wù)嚴加管控的形勢下，發(fā)行政府債券是唯一合法的舉債方式。 同時受經(jīng)濟下行壓力等因素影響， 地方政府性基金收入規(guī)模大幅度縮減， 政府專項債券成為推動當?shù)匕l(fā)展最重要的資金來源， 并且債券發(fā)行期限多數(shù)集中在10 年及以上，到期一次還本，地方償債壓力明顯延后。 部分地區(qū)為爭取更多債券額度，申報環(huán)節(jié)組建由主管部門、項目單位、第三方機構(gòu)參與的專業(yè)團隊全力包裝項目，債券資金到位后，卻放松了對債券資金的使用管理，導致資金使用質(zhì)效不高。

（二）部門協(xié)同機制不健全

債券項目的立項批復、 前期手續(xù)等涉及發(fā)改、行政審批、自然資源、住建等多個部門，部門協(xié)同機制不健全，手續(xù)辦理缺乏銜接，部分項目手續(xù)進展緩慢無法動工，或者急于動工導致“未批先建”。

（三）考核機制不完善

為及早發(fā)揮債券資金投資拉動效益，部分地區(qū)將專項債券資金支出進度納入政府考核。 為在考核中取得好位次， 個別地區(qū)未充分考慮項目實際進展情況， 通過預付款或者超進度付款等措施加快資金撥付，給債券資金安全帶來風險。

四、加強政府專項債券監(jiān)管的建議

加強專項債券資金的使用監(jiān)管， 需在項目儲備、限額分配、項目運營、資金使用、債務(wù)償還等環(huán)節(jié)實行全流程監(jiān)管，防范政府債務(wù)風險，提升資金使用質(zhì)效， 切實發(fā)揮好專項債券資金在促進經(jīng)濟社會發(fā)展、補齊短板領(lǐng)域的帶動作用。

（一）項目儲備環(huán)節(jié)，加強審核，提高項目質(zhì)量

一是建立項目滾動儲備機制，按照“謀劃一批、儲備一批、申報一批、接續(xù)一批”的原則，對照專項債券資金支持范圍，聚焦重點領(lǐng)域和短板領(lǐng)域，結(jié)合本地實際，精準謀劃，實現(xiàn)項目動態(tài)更新、滾動接續(xù)。 二是建立部門協(xié)同審核機制，加強項目源頭把控。 從債券項目急迫性審核入手，按照緊急程度排序，優(yōu)先保障經(jīng)濟社會效益明顯、群眾期盼、早晚要干的符合國家重大戰(zhàn)略任務(wù)的項目， 切實提高債券資金使用效益。 重點加強項目成熟度審核，從建設(shè)內(nèi)容、規(guī)劃許可、土地審批、環(huán)評、施工許可等前期手續(xù)完備性方面嚴格把關(guān)， 提高項目儲備質(zhì)量。 強化項目收益性審核，重點審核項目收益的真實性、覆蓋倍數(shù)等核心指標，尤其是著重關(guān)注未來收益趨勢預測的科學性、合理性，防范將不相關(guān)收益打捆包裝在內(nèi)， 或者盲目夸大預期收益等問題出現(xiàn)，從源頭避免償債風險。

（二）限額分配環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌兼顧，強化重點保障

當前限額分配采取因素法， 主要綜合考慮地方財力、債務(wù)水平、資金需求等因素，重點向綜合財力高、 債務(wù)風險低、 項目資金需求多的地區(qū)傾斜。但部分承擔高鐵、高速公路等省級重點項目建設(shè)的縣（市）屬于革命老區(qū)，地方財政實力相對較弱， 按照當前分配辦法獲得的額度與項目資金需求相比缺口較大，嚴重影響項目建設(shè)總體進度。建議對承擔省委、 省政府重大戰(zhàn)略和重大項目建設(shè)任務(wù)的市縣，專項債券額度應(yīng)采取單獨分配、重點傾斜、優(yōu)先保障的措施，全力支持項目及時落地。同時考慮高鐵等重大項目資金需求額度高、 建設(shè)周期長， 建議按照利息償還與項目周期相匹配的原則，建設(shè)期內(nèi)不償還債券利息，在進入經(jīng)營期后開始償還，緩解基層財政壓力。 另外，對某些收益來源不足、債券發(fā)行難度較大，同時又是地方政府剛性支出的項目，如農(nóng)村污水治理、老舊小區(qū)改造等項目，創(chuàng)新專項債券發(fā)行辦法，允許使用政府補貼收入進行平衡。

（三）項目運營環(huán)節(jié)，強化監(jiān)管，提升使用質(zhì)效

一是建立專戶管理制度。 項目單位單獨開設(shè)賬戶，專門用于核算專項債券資金、項目資本金、項目收入、還本付息等資金收支情況，確保對債券項目資金的全流程跟蹤。 債券資金支出實行財政部門、主管部門、項目單位三方監(jiān)管，對照債券資金使用負面清單，全面“把脈”“問診”，重點對資金撥付流程是否合規(guī)、 資金是否用于項目規(guī)劃范圍內(nèi)支出、是否違背資本性原則用于費用類支出、是否存在為加快支出進度超工程量付款等多個維度進行審核，確保債券資金使用的合規(guī)性。二是制定債券項目專賬核算管理辦法。 建議出臺專項債券賬務(wù)核算管理辦法，統(tǒng)一明確專項債券資金支出、對應(yīng)項目收益等的賬務(wù)處理規(guī)則， 清晰反映專項債券項目對應(yīng)的資金流向， 為償債資金的及時歸集增強保障。三是充分利用穿透式監(jiān)測系統(tǒng)，從項目前期準備、債券發(fā)行、資金撥付、項目建設(shè)、運營管理、項目收益等各環(huán)節(jié)進行全周期監(jiān)測，實現(xiàn)風險早發(fā)現(xiàn)、早預警、早處置。

（四）債務(wù)償還環(huán)節(jié)，防范風險，增強償債保障

合理確定債券發(fā)行額度。根據(jù)項目建設(shè)進度，準確測算資金需求，合理確定年度申報規(guī)模，確保年度償債規(guī)模平滑過渡，降低債務(wù)集中償還風險。根據(jù)項目收益與償債期限相匹配的原則， 合理設(shè)置債券發(fā)行期限， 要充分考慮建設(shè)周期長或經(jīng)營初期收益低帶來的收益延后等問題， 有序分配年度本息償還金額，避免項目經(jīng)營初期償債困難。建立健全專項債券償債金制度。 充分考慮項目收益與債券本息償還存在時間錯位等不匹配情況，研究完善多渠道增加償債資金來源， 加強債券還本付息保障，降低未來償債風險。建立項目收益足額上繳制度。 債券項目對應(yīng)產(chǎn)生的收益及時足額上繳國庫，避免項目單位擠占挪用項目收入，無法保障專項債券還本付息。 加強專項債券項目績效管理。充分利用績效動態(tài)監(jiān)控，對專項債券項目實行績效跟蹤監(jiān)測，重點加強收益偏離度監(jiān)控，切實防控專項債券償債風險。