海塘水利工程事前績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

●張 帆 趙倩倩 毛佳瑩

一、引言

黨的十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》 明確提出，要強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理、健全重大政策事前評(píng)估和事后評(píng)價(jià)制度，以完善預(yù)算管理制度和轉(zhuǎn)變政府職能，并推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 中央政府歷來高度重視水利工程建設(shè)，始終把水利作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域。 特別是黨的十八大以來，我國(guó)水利事業(yè)進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，引領(lǐng)新時(shí)代水利事業(yè)發(fā)展， 指出要針對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，推動(dòng)建設(shè)若干重點(diǎn)工程，實(shí)施重點(diǎn)海岸帶保護(hù)修復(fù)工程，建設(shè)生態(tài)海堤，提升抵御海洋災(zāi)害能力；加快構(gòu)建國(guó)家水網(wǎng)主骨架和大動(dòng)脈，推進(jìn)蓄滯洪區(qū)建設(shè)和現(xiàn)代化改造，構(gòu)建現(xiàn)代化高質(zhì)量水利基礎(chǔ)設(shè)施體系，為國(guó)家水安全提供基礎(chǔ)性、全局性、戰(zhàn)略性的支撐保障。 中央政府將預(yù)算績(jī)效管理和重大政策事前評(píng)估與水利工程建設(shè)緊密結(jié)合，以推動(dòng)預(yù)算管理改革和轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

海塘安瀾千億工程是浙江省深入貫徹黨的十九屆五中全會(huì)和習(xí)近平總書記關(guān)于建設(shè)生態(tài)海堤的重要指示精神所作出的重大建設(shè)規(guī)劃。 人口日益聚集、產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)等都對(duì)現(xiàn)有海塘工程防御標(biāo)準(zhǔn)提出了更高的要求。 海塘是人工修建的擋潮堤壩，防御標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)展需求不匹配、海塘結(jié)構(gòu)單薄、沉降嚴(yán)重、生態(tài)考慮不足、 管理配套設(shè)施落后、文化挖掘不夠不僅是制約海塘深度發(fā)展的重要因素，也是事前績(jī)效評(píng)估需要重點(diǎn)關(guān)注的方面。 因此，為更好滿足沿海安全發(fā)展需求、生態(tài)保護(hù)修復(fù)需求和“安全+”功能融合需求，需構(gòu)建一套科學(xué)、合理的事前績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)估績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定和工程投資、規(guī)劃等方案的合理性，從而體現(xiàn)海塘工程“安全+”融合效益，提高財(cái)政資金的使用效率并優(yōu)化資源配置。 同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)事前績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用，以確保評(píng)估工作的意義得以體現(xiàn)，使其能夠更好地滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和水利工作的實(shí)施。

二、文獻(xiàn)綜述

事前績(jī)效評(píng)估在績(jī)效預(yù)算中扮演著重要角色，是確?？?jī)效預(yù)算有效性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 不管是在理論研究方面還是政府實(shí)際運(yùn)用層面， 我國(guó)一直在積極探索事前績(jī)效評(píng)估工作， 并取得了一定的研究成果。 比如曹堂哲（2020）從理論層面對(duì)重大政策、 項(xiàng)目的事前績(jī)效評(píng)估的若干問題進(jìn)行分析并給予探索性回答，包括判別“重大”標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)分評(píng)估主體類型、梳理評(píng)估流程以及構(gòu)建指標(biāo)體系等。與此同時(shí)，晁毓欣（2021）則從事前績(jī)效評(píng)估與預(yù)算評(píng)審一體化融合的角度，對(duì)比分析了“評(píng)估五性”和“評(píng)審四性”的異同點(diǎn)， 揭示了二者在內(nèi)容上高度交叉又彼此互補(bǔ)的特性，并從工作任務(wù)、工作流程及指標(biāo)體系三個(gè)方面闡述了一體化融合的實(shí)現(xiàn)路徑。這些研究都為構(gòu)建綜合、全面的績(jī)效評(píng)估體系提供了有益的指導(dǎo)。此外，吳金蘭（2023）以部門整體支出為評(píng)估對(duì)象， 探索新增部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)， 著重考慮了部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)中普遍適用的指標(biāo)，以確保評(píng)價(jià)的全面性和可比性。 這為部門整體支出事前績(jī)效評(píng)估工作提供了一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)框架， 也創(chuàng)新性地回答了構(gòu)建部門整體支出評(píng)估指標(biāo)體系是評(píng)估工作的難點(diǎn)（童偉和田雅瓊，2018）這一問題。不僅如此，韋小泉等（2021）還在政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目支出領(lǐng)域構(gòu)建了事前績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，明確了專項(xiàng)債的評(píng)估程序， 并強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果應(yīng)用， 以更好地確定項(xiàng)目的優(yōu)先級(jí)和分配資源的合理性， 確保資金有效用于支持地方政府的發(fā)展計(jì)劃。 在推進(jìn)事前績(jī)效評(píng)估的過程中， 地方政府積累了豐富的地方工作經(jīng)驗(yàn)， 這些經(jīng)驗(yàn)是事前績(jī)效評(píng)估的重要研究成果，為評(píng)估者提供了行業(yè)內(nèi)的最佳實(shí)踐、成功案例和問題領(lǐng)域的警示， 以更好地理解項(xiàng)目在地方層面的影響和可行性。 比如北京市在開展事前績(jī)效評(píng)估的多年探索中逐漸形成了以事前績(jī)效評(píng)估為引領(lǐng)、 以全成本預(yù)算績(jī)效管理為基石的“北京模式”。 這一模式在降低成本、提高效益方面取得了積極的成效，為事前績(jī)效評(píng)估和預(yù)算管理領(lǐng)域樹立了典范。廣東省堅(jiān)持“目標(biāo)+效益+問題”導(dǎo)向?qū)ι陥?bào)項(xiàng)目進(jìn)行事前評(píng)估， 將評(píng)估結(jié)果與預(yù)算安排相掛鉤，提升了事前績(jī)效評(píng)估的實(shí)際效果。實(shí)踐結(jié)果證明財(cái)政部門在開展事前績(jī)效評(píng)估方面取得了較大進(jìn)展， 有效提高了財(cái)政資金的使用效率，強(qiáng)化了對(duì)“無效核減”的認(rèn)識(shí)。

這些研究和實(shí)踐成果表明， 事前績(jī)效評(píng)估對(duì)于績(jī)效預(yù)算的有效管理至關(guān)重要。 全方位、 多角度、 寬領(lǐng)域地探索事前績(jī)效評(píng)估工作，旨在解決項(xiàng)目單位“重要錢、重分錢、輕管錢、輕效益”的問題。 通過全面分析和論證項(xiàng)目的可行性和科學(xué)性，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)、減少資金浪費(fèi)和提高資金使用效益， 引導(dǎo)財(cái)政資金投向更具價(jià)值的項(xiàng)目。 隨著對(duì)水利現(xiàn)代化發(fā)展的重視， 水利工程領(lǐng)域的事前績(jī)效評(píng)估研究也逐漸受到關(guān)注。然而，盡管水利工程對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)起著重要作用，但相關(guān)研究在事前績(jī)效評(píng)估方面仍相對(duì)不足。因此，本文以浙江省海塘安瀾千億工程為例，通過對(duì)事前績(jī)效評(píng)估的深入研究和指標(biāo)體系的構(gòu)建， 更好地評(píng)估水利工程項(xiàng)目的可行性和效益，從而提高水利資金的利用效率，確保資金被合理分配和使用， 確保項(xiàng)目的科學(xué)性和社會(huì)價(jià)值。 這對(duì)促進(jìn)重大水利項(xiàng)目的科學(xué)決策、 民主決策、 依法決策具有重要理論意義。同時(shí)，本研究也為其他水利工程項(xiàng)目的事前績(jī)效評(píng)估提供了有益的指導(dǎo)和借鑒。

三、水利工程事前績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建思路

（一）海塘水利工程事前績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建的基本原則

將突出性、融合性、可比性、延展性作為績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的基本原則。 一是突出性?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)首先應(yīng)當(dāng)突出政策目標(biāo)、支出方向的主體內(nèi)容。水利工程范圍廣、類型多，影響構(gòu)建事前績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的因素多、內(nèi)容復(fù)雜，既要重視主要目標(biāo)，也不能忽視次要目標(biāo)。 海塘工程的中心任務(wù)是提高海塘的安全等級(jí)，提升風(fēng)暴潮防御標(biāo)準(zhǔn)，故“安全＋”的核心目標(biāo)貫穿整個(gè)事前績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)理念。二是融合性。黨和國(guó)家十分重視水利工程和經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)文明、文化傳承等多方面融合發(fā)展， 工程建設(shè)理念逐漸從單一建設(shè)向綜合治理轉(zhuǎn)變。生態(tài)、交通、文旅、數(shù)智等全方面綜合開發(fā)，展現(xiàn)“水利安全+社會(huì)生活+生態(tài)環(huán)境+文化融合+數(shù)字智能” 的復(fù)合型水利工程理念。 在構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)充分考慮對(duì)融合性指標(biāo)的設(shè)計(jì)與擇取。 三是可比性。 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)充分考慮可比性?？?jī)效指標(biāo)應(yīng)能客觀、公正地反映出不同評(píng)價(jià)對(duì)象在業(yè)績(jī)上的差異。 由此， 不同區(qū)域、 不同等級(jí)的海塘工程建設(shè)或者相同或相似類型的工程應(yīng)在保持評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法一致的前提下，在一定范圍內(nèi)上下浮動(dòng)計(jì)算，便于評(píng)價(jià)結(jié)果相互比較。四是延展性?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)是集國(guó)家政策、 政府精神以及工程特性高度一體化的指標(biāo)， 指標(biāo)的設(shè)計(jì)需要給不同的政策和項(xiàng)目留有個(gè)性化的空間， 由此決定了事前績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系必須具備一定的可延展性。 延展性的指標(biāo)設(shè)置與項(xiàng)目績(jī)效總目標(biāo)相一致， 符合項(xiàng)目預(yù)期的產(chǎn)出效益且體現(xiàn)了項(xiàng)目的獨(dú)特性。

（二）海塘水利工程事前績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

海塘水利工程涉及工程建設(shè)、歷史文化、財(cái)政預(yù)算等多領(lǐng)域， 整個(gè)工程具有較強(qiáng)的專業(yè)性和融合性。 本文基于德爾菲法和層次分析法與中央預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)重大指示精神相結(jié)合，從投入、產(chǎn)出、效益和滿意度四個(gè)方面綜合構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，同時(shí)，專項(xiàng)構(gòu)建海塘工程數(shù)字化能力提升度指標(biāo)、 管護(hù)能力提升度指標(biāo)、 文化展示能力提升度指標(biāo)體系及指標(biāo)評(píng)分細(xì)則， 綜合多領(lǐng)域?qū)＜业囊庖姾徒ㄗh，使事前績(jī)效評(píng)價(jià)在專家之間達(dá)成共識(shí)，減少個(gè)人偏見帶來的影響， 提高事前決策的準(zhǔn)確性和可行性，優(yōu)化財(cái)政資金使用效率。

實(shí)施方法如下：首先，研讀與工程相關(guān)的中央文件、研究報(bào)告等資料，初步建立42 個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。 其次，通過組織專家座談，由專家對(duì)每個(gè)指標(biāo)的隸屬度和相關(guān)度進(jìn)行評(píng)價(jià)。 根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，確定指標(biāo)的隸屬度，保留重要指標(biāo)， 剔除隸屬度較低且相關(guān)度不高的指標(biāo)。最后，對(duì)被剔除的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行二次整理，并進(jìn)行實(shí)際走訪與調(diào)查。與會(huì)專家對(duì)被剔除的指標(biāo)進(jìn)行二次校正和測(cè)評(píng)， 確保評(píng)價(jià)指標(biāo)的準(zhǔn)確性和可靠性。最終確定由目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層組成的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包括4 個(gè)一級(jí)指標(biāo)、8 個(gè)二級(jí)指標(biāo)、21 個(gè)三級(jí)指標(biāo)，同時(shí)對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行了明確闡釋，全面考量海塘工程項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)成本、工程產(chǎn)出、綜合效益和服務(wù)對(duì)象滿意度等。 詳見表1。

表1 海塘水利工程事前績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

1.經(jīng)濟(jì)成本分析。 在遵循“3E 原則”的基礎(chǔ)上，從海塘的施工成本、投資結(jié)構(gòu)以及非工程措施三方面設(shè)計(jì)如下指標(biāo)： 一是成本合理性。該指標(biāo)充分考慮海塘工程的造價(jià)成本，從安全、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等多角度進(jìn)行綜合評(píng)估。 通過比較多種施工方案， 在保證工程質(zhì)量的前提下選擇成本最優(yōu)的方案。 二是投資結(jié)構(gòu)合理性。 海塘建設(shè)旨在提升海塘整體防御安全和消除安全隱患。在資金結(jié)構(gòu)的劃分上，應(yīng)優(yōu)先確保安全部分投資占全部工程投資的主要部分。三是運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)合理性。該指標(biāo)考慮海塘工程建成后的運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)， 以保障海塘的安全保護(hù)功能。 根據(jù)省市頒布的關(guān)于維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)政策， 制定并完善海塘運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)的具體要求，綜合考慮安全、質(zhì)量等各方面情況， 科學(xué)合理確定工程的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。

2.工程產(chǎn)出分析。產(chǎn)出指標(biāo)是事前績(jī)效內(nèi)容的直接體現(xiàn)，與預(yù)算金額息息相關(guān)，包括數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效三個(gè)指標(biāo)。 工程項(xiàng)目產(chǎn)出指標(biāo)反映根據(jù)績(jī)效目標(biāo)、 預(yù)算資金所預(yù)期建設(shè)的工程產(chǎn)出情況。

其一，數(shù)量指標(biāo)。 現(xiàn)代化水利工程更加注重對(duì)“融合性”的建設(shè)，對(duì)數(shù)量指標(biāo)的設(shè)計(jì)從安全、長(zhǎng)度、性質(zhì)三方面綜合考慮。 一是提標(biāo)加固長(zhǎng)度。 嚴(yán)格按照省級(jí)和地方規(guī)劃要求對(duì)海塘進(jìn)行安全等級(jí)檢測(cè)， 并明確海塘加固長(zhǎng)度，認(rèn)真落實(shí)海塘提標(biāo)加固作業(yè)。 二是安全隱患整改率。 消除安全隱患，是推進(jìn)海塘水利工程建設(shè)的首要任務(wù)， 要求每個(gè)安全隱患排查到位、跟蹤到位、整改到位，并對(duì)整改情況進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)。三是海塘功能融合項(xiàng)?，F(xiàn)代化高標(biāo)準(zhǔn)海塘在滿足自身防潮安全、 海塘自身結(jié)構(gòu)安全的前提下，規(guī)劃海塘與交通、文旅、生態(tài)、公園、綠地、美麗城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)融合共建，旨在建設(shè)融合發(fā)展的全面型海塘。

其二，質(zhì)量指標(biāo)。 工程質(zhì)量是工程項(xiàng)目的核心， 因此質(zhì)量指標(biāo)也是衡量工程的最重要指標(biāo)。 對(duì)質(zhì)量指標(biāo)的設(shè)計(jì)從工程本身“內(nèi)”與施工主體“外”兩方面綜合考慮標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量及使用年限三方面：一是明確建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。 工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)標(biāo)國(guó)家規(guī)定， 應(yīng)高于或達(dá)到與保護(hù)區(qū)人口相適應(yīng)的防洪潮標(biāo)準(zhǔn)。 二是確保工程質(zhì)量。 工程質(zhì)量包括工程建設(shè)規(guī)劃、 工程選材、施工單位等。 工程建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物、所用材料質(zhì)量符合國(guó)家規(guī)定、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范等；工程選材符合綠色低碳的環(huán)保理念；施工單位具有高水平資質(zhì)。 三是使用年限合理。 在高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的建設(shè)要求下，使用年限的合理性至關(guān)重要。 首先，工程設(shè)計(jì)使用年限應(yīng)與海塘等級(jí)相匹配， 確保工程在設(shè)計(jì)壽命內(nèi)能夠穩(wěn)定運(yùn)行并有效發(fā)揮其功能。 其次，確保工程預(yù)算投資額與設(shè)計(jì)使用年限相匹配， 使工程的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)和維護(hù)所需的經(jīng)費(fèi)得到充分保障。

其三，時(shí)效指標(biāo)。 時(shí)效指標(biāo)反映預(yù)期工程項(xiàng)目施工的及時(shí)程度和效率情況。 從開工時(shí)間、 建設(shè)時(shí)期、 資金安排三方面設(shè)計(jì)如下指標(biāo)：一是開工時(shí)間有效性。 根據(jù)國(guó)家及部門的有關(guān)規(guī)定， 評(píng)估項(xiàng)目規(guī)劃的開工時(shí)間的科學(xué)合理性。 二是建設(shè)期合理性。 綜合考察安全、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、資源配置等因素，對(duì)可行性研究報(bào)告、 設(shè)計(jì)方案等規(guī)劃的工程建設(shè)期限進(jìn)行評(píng)估， 施工單位以最佳的施工狀態(tài)進(jìn)行工程建設(shè)的情況下工程的建設(shè)期限值。 三是建設(shè)資金安排合理性。 工程建設(shè)應(yīng)充分考慮交通、輔助施工配套服務(wù)等準(zhǔn)備工作， 統(tǒng)籌規(guī)劃資金管理，制定詳細(xì)的施工計(jì)劃，合理組織施工安排，確保建設(shè)資金安排合理。

3.綜合效益分析。效益指標(biāo)是預(yù)期工程建設(shè)對(duì)社會(huì)、 生態(tài)以及可持續(xù)等帶來的影響情況，關(guān)注工程實(shí)施前后的提升狀態(tài)，從社會(huì)效益、 生態(tài)效益和可持續(xù)影響三個(gè)方面設(shè)計(jì)如下指標(biāo)。

一是社會(huì)效益指標(biāo)。 海塘工程的主要作用是防御減災(zāi)， 從人口與減災(zāi)兩個(gè)方面設(shè)計(jì)指標(biāo)：一是保護(hù)人口數(shù)。 保護(hù)人口數(shù)是海塘分級(jí)的重要標(biāo)準(zhǔn)。 充分評(píng)估海塘修筑前后保護(hù)人口數(shù)的提升度、防風(fēng)暴潮體系的防御等級(jí)，充分保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全， 充分發(fā)揮海塘工程的社會(huì)效益。二是防災(zāi)減災(zāi)效益比。風(fēng)暴潮災(zāi)害損失與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長(zhǎng)。 海塘提標(biāo)加固工程將減災(zāi)作為重要的投入方向，不僅可以獲取更大的社會(huì)效益，而且關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的順利實(shí)現(xiàn)。

二是生態(tài)效益指標(biāo)。 該指標(biāo)考慮海塘生態(tài)特性、空間建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)綠色生態(tài)理念，從植物本土化和岸線生態(tài)修復(fù)兩方面設(shè)計(jì)如下指標(biāo)：一是植物本土化率。 根據(jù)灘面高程、鹽度、溫度、流速、風(fēng)浪條件等因素綜合確定植物的選用及種植， 采用的植物宜以本土植物為主并適合本土植物生存，嚴(yán)格控制外來物種，禁止引進(jìn)入侵物種。二是岸線生態(tài)修復(fù)率。明確岸線整治修復(fù)作業(yè)，重點(diǎn)對(duì)污染嚴(yán)重、景觀破壞、功能受損的自然岸線實(shí)施修復(fù)養(yǎng)護(hù)、構(gòu)筑物清理、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)作業(yè)，拓展親水岸線，改善海岸景觀。

三是可持續(xù)影響指標(biāo)。水利現(xiàn)代化的重點(diǎn)是推動(dòng)水利工程智能化升級(jí)， 走出一條網(wǎng)絡(luò)化、智慧化、協(xié)同化的水利現(xiàn)代化道路。從數(shù)字化能力、管護(hù)能力和文化能力三方面設(shè)計(jì)如下指標(biāo)：一是數(shù)字化能力提升。 評(píng)估工程建設(shè)預(yù)期對(duì)海塘數(shù)字化能力的提升度。通過關(guān)聯(lián)全省海塘基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，構(gòu)建海塘工程管理綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)，提升多部門、跨部門協(xié)同管理海塘的能力。從安全圖像監(jiān)控、自動(dòng)安全檢測(cè)、數(shù)字孿生應(yīng)用、水文要素自動(dòng)檢測(cè)、遠(yuǎn)程自動(dòng)化控制、網(wǎng)信能力建設(shè)及公共服務(wù)能力七個(gè)方面構(gòu)建數(shù)字化能力提升專項(xiàng)指標(biāo)。 二是管護(hù)能力提升。 海塘工程的產(chǎn)權(quán)化、物業(yè)化改革，需落實(shí)運(yùn)行維護(hù)主體責(zé)任，明確海塘管理單位，穩(wěn)定管護(hù)經(jīng)費(fèi)來源。 從數(shù)字化建設(shè)、產(chǎn)權(quán)化建設(shè)及物業(yè)化建設(shè)三個(gè)層級(jí)構(gòu)建管護(hù)能力提升專項(xiàng)指標(biāo)。三是文化能力提升。評(píng)估工程建設(shè)預(yù)期對(duì)海塘文化能力的提升度。文化是海塘水利工程形成差異化的重要方面。 要強(qiáng)化海塘文物遺存保護(hù)，挖掘和展示海塘文化，傳承沿塘文化。 從文化元素挖掘與文化展示、文物遺存保護(hù)與修復(fù)兩個(gè)角度構(gòu)建文化展示能力專項(xiàng)指標(biāo)。

4.滿意度測(cè)評(píng)體系。 該指標(biāo)反映對(duì)工程預(yù)期產(chǎn)出及影響的認(rèn)可程度。從專家和民眾兩個(gè)主體設(shè)計(jì)如下指標(biāo)：一是專家滿意度。 水利工程建設(shè)具有較強(qiáng)的專業(yè)性，需要在工程實(shí)施前充分考慮水利、財(cái)政等專家與政府部門聯(lián)合對(duì)可行性研究報(bào)告中非必要、重復(fù)性、可替代性等事項(xiàng)的評(píng)審意見， 從而更好地優(yōu)化工程建設(shè)，提高財(cái)政資金的使用效率，確保工程高質(zhì)量建設(shè)，有利于在源頭上遏制績(jī)效評(píng)估不良的項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段。 二是民眾滿意度。 通過實(shí)地走訪，調(diào)查民眾對(duì)工程預(yù)期的提升狀況以及預(yù)期將解決的問題的滿意程度。如設(shè)計(jì)專家和民眾滿意度調(diào)查問卷，以郵件、實(shí)地走訪等方式進(jìn)行線上、線下統(tǒng)計(jì)調(diào)查。

四、 事前績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的確定與檢驗(yàn)

（一）建立事前績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)層次結(jié)構(gòu)模型

本文構(gòu)建三層次的結(jié)構(gòu)模型， 運(yùn)用yaahp軟件分層次分別計(jì)算指標(biāo)權(quán)重。該結(jié)構(gòu)模型的目標(biāo)層為海塘水利工程績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；準(zhǔn)則層從成本、產(chǎn)出、效益及滿意度四個(gè)方面進(jìn)一步細(xì)化構(gòu)建，具體包括經(jīng)濟(jì)成本、數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、 可持續(xù)影響指標(biāo)和服務(wù)對(duì)象滿意度；最低層為構(gòu)成該指標(biāo)體系準(zhǔn)則層中的21 個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，層次結(jié)構(gòu)模型關(guān)系如圖1 所示。

圖1 事前績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)層次結(jié)構(gòu)模型圖

（二）依據(jù)指標(biāo)重要程度構(gòu)造判斷矩陣

指標(biāo)權(quán)重取決于該指標(biāo)對(duì)上一級(jí)指標(biāo)的重要性程度，是依據(jù)各級(jí)、各項(xiàng)指標(biāo)在整個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的重要性程度排序而計(jì)算得到的。 專家根據(jù)工程任務(wù)、工程特性對(duì)兩兩指標(biāo)相互比較來確定重要程度aij， 根據(jù)數(shù)值aij建立判斷矩陣，經(jīng)過數(shù)理計(jì)算確定指標(biāo)權(quán)重。 本文將最終確定的8 個(gè)準(zhǔn)則層指標(biāo)、21 個(gè)指標(biāo)層指標(biāo)，分別用aij表示Xi和Xj對(duì)目標(biāo)的影響程度，并采用1-9 比例標(biāo)度法對(duì)重要程度進(jìn)行賦值，如表2 所示。

表2 比例標(biāo)度法下aij 重要程度分類表

所涉專家等對(duì)經(jīng)濟(jì)成本、 數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)、服務(wù)對(duì)象滿意度等八個(gè)準(zhǔn)則層的二級(jí)指標(biāo)和指標(biāo)層的三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行重要程度打分， 對(duì)照表2 獲得準(zhǔn)則層、指標(biāo)層的判斷矩陣。 本文分別以準(zhǔn)則層的二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重確定、歸屬于經(jīng)濟(jì)成本的指標(biāo)層指標(biāo)的權(quán)重確定為例，對(duì)權(quán)重賦值計(jì)算結(jié)果進(jìn)行展示（見表3 和表4）。 根據(jù)獲得的判斷矩陣A，計(jì)算其最大特征根λmax以及相應(yīng)的特征向量w，進(jìn)行歸一化處置的w 向量也就是同一層級(jí)元素相互之間的權(quán)重比例。

表3 準(zhǔn)則層指標(biāo)判斷矩陣表

表4 歸屬于經(jīng)濟(jì)成本X1 的指標(biāo)層指標(biāo)判斷矩陣表

根據(jù)公式， 計(jì)算得到相應(yīng)的判斷矩陣A的最大特征值λmax=8.3570， 矩陣A 的權(quán)重向量w={0.3318，0.0344，0.2223，0.0235，0.0901，0.0495，0.0710，0.1775}T， 即為準(zhǔn)X1—X8于第一層目標(biāo)A 的相對(duì)權(quán)重系數(shù)。 根據(jù)公式，計(jì)算得到判斷矩陣X1的最大特征值λmax=3.0183，矩陣的特征向量w={0.6548，0.2499，0.0953}T，即為指標(biāo)L1—L3指標(biāo)層對(duì)于準(zhǔn)則層X1的相對(duì)權(quán)重系數(shù)。在權(quán)重向量基礎(chǔ)上乘以X1準(zhǔn)則層權(quán)重值，即為指標(biāo)L1—L3于目標(biāo)層A 的相對(duì)權(quán)重，系數(shù)w={0.2173，0.0829，0.0316}T，具體結(jié)果見表3 和表4。 同理， 其他層級(jí)及其指標(biāo)的權(quán)重值也可通過相應(yīng)計(jì)算得出（見表6）。

（三）判斷矩陣的一致性檢驗(yàn)

為防止出現(xiàn)“A＞B，B＞C，C＞A”的矛盾，對(duì)判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。根據(jù)隨機(jī)一致性指標(biāo)RI 表，當(dāng)一致性比率CR≤0.10，則矩陣滿足一致性檢驗(yàn)。 經(jīng)計(jì)算得到判斷矩陣A 的CR=0.0362≤0.1，滿足一致性檢驗(yàn)要求，計(jì)算得到判斷矩陣X1的CR=0.0176≤0.1， 滿足一致性檢驗(yàn)要求。 同理，其他層級(jí)及其指標(biāo)的一致性比例也可通過相應(yīng)計(jì)算得出（見表5）。

表5 準(zhǔn)則層一致性比例及檢驗(yàn)

（四）事前績(jī)效預(yù)算指標(biāo)體系的應(yīng)用

根據(jù)上述構(gòu)建的事前績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，所涉專家依據(jù)指標(biāo)體系對(duì)海塘工程進(jìn)行事前績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果及權(quán)重詳見表6。 通過指標(biāo)層權(quán)重和相對(duì)于目標(biāo)的綜合權(quán)重，可以了解到各個(gè)指標(biāo)在其所屬準(zhǔn)則和整體評(píng)價(jià)中的相對(duì)重要性。 較高的指標(biāo)層權(quán)重和相對(duì)于目標(biāo)的綜合權(quán)重表明該指標(biāo)在評(píng)估體系中具有重要的影響力。 應(yīng)用分值及權(quán)重則反映了各個(gè)指標(biāo)在具體評(píng)價(jià)中的得分情況。 較高的應(yīng)用分值及權(quán)重表示該指標(biāo)在實(shí)際評(píng)價(jià)中得分較高，說明在相關(guān)方面表現(xiàn)較好。 綜合而言， 這些分值有助于了解各個(gè)指標(biāo)在海塘水利工程績(jī)效預(yù)算中的重要性和實(shí)際表現(xiàn)情況，從而進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)和決策，有利于挖掘項(xiàng)目自身的可持續(xù)影響力， 從源頭提高財(cái)政資金的使用效率。

表6 事前績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重計(jì)算與應(yīng)用

隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷深化，我國(guó)在推動(dòng)預(yù)算績(jī)效改革方面邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。事前績(jī)效評(píng)估是預(yù)算績(jī)效管理的開端，是全過程預(yù)算績(jī)效管理的起點(diǎn)，對(duì)重大項(xiàng)目或政策的經(jīng)濟(jì)性、效益性和技術(shù)性進(jìn)行全面、客觀的績(jī)效評(píng)價(jià)，才能真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的民生導(dǎo)向。本文以海塘水利工程為研究對(duì)象，開展了事前績(jī)效評(píng)價(jià)，并取得了顯著的實(shí)踐成果。 同時(shí)，研究結(jié)果證實(shí)了本文建立的水利工程事前績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有可行性。 此外，通過強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估結(jié)果的反饋與整改機(jī)制，可以發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)采取糾正措施，進(jìn)一步提高預(yù)算績(jī)效管理的水平； 加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的分配與使用效率的監(jiān)督， 可以確保資源的合理配置， 避免浪費(fèi)和濫用財(cái)政資金的現(xiàn)象發(fā)生。 通過深入分析海塘水利工程的事前績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果， 對(duì)未來指導(dǎo)建設(shè)更高水平海塘工程或其他類型的水利工程具有重要意義。