《國家檔案局政府信息公開工作管理辦法（試行）》的內容述評、意義及問題思考

魏歌

摘要：《國家檔案局政府信息公開工作管理辦法（試行）》是國家檔案局開展政府信息公開工作的規(guī)范和指南，有助于國家檔案局政府信息公開工作的長效化開展。該文在對其主要內容和歷史意義進行梳理和分析的基礎上，結合新修訂的《檔案法》，提出建設性修改建議。

關鍵詞：《國家檔案局政府信息公開工作管理辦法（試行）》政府信息公開 《檔案法》 檔案開放審核

Abstract：The Measures of the National Ar？ chives Administration of China for Government In？ formation Disclosure Management （Trial） is the norm and guide of the government information dis？ closure work of the National Archives Administra？ tion of China， which is conducive to the long-term development of the information disclosure of the bureau. On the basis of sorting out and analyzing its main content and historical significance， the pa？ per indicates that the Measures need to be im？ proved according to the newly revised Archives Law.

Keywords： The Measures of the National Ar？ chives Administration of China for Government In？ formation Disclosure Management （Trial）； Govern？ ment information disclosure； Archives Law； Disclo？ sure and review of archives

政府信息公開對于保障公民知情權、建設透明政府，發(fā)展社會主義民主政治、構建和諧社會，促進政府依法行政、規(guī)范行政權力等具有重要意義。2008年5月1日，為充分落實《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）相關要求，國家檔案局出臺并實施《國家檔案局政府信息公開工作管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），這一規(guī)范性文件旨在增強檔案行政管理活動的透明度，維護公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的合法權益。[1]《辦法》出臺并實施近15年來，對國家檔案局政府信息公開工作起到了重要的指導和推動作用，但隨著實踐工作的不斷推進，也存在著有待完善的地方。尤其是在2020年新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新《檔案法》”）實施之后，相關矛盾問題更加凸顯。為了更好地實現(xiàn)國家檔案局政府信息公開工作的目標，《辦法》應當做好與新《檔案法》的銜接，對部分內容進行細化、完善和修改。本文重點對《辦法》主要內容進行述評，分析其歷史意義，并基于與新《檔案法》銜接問題的探討提出相關思考。

一、《辦法》出臺的背景和主要內容

（一）《辦法》出臺的背景

《辦法》既是國家檔案局作為國家行政機關貫徹落實國務院法規(guī)要求，響應透明政府建設的有力舉措，也是國家檔案局滿足公眾對政府信息的利用需求，保障其知情權和信息權的重要方式。2007年5月，中華人民共和國國務院簽署公布了《條例》，該《條例》是指導我國各級行政機關政府信息公開工作的統(tǒng)一標準和指南?！稐l例》作為行政法規(guī)，規(guī)范了所有行政機關在信息公開方面的責任與義務，國家檔案局作為國家行政機關的重要組成部分，理應貫徹執(zhí)行《條例》要求并做好本單位政府信息公開工作。同時，國家檔案局作為履行檔案保管、利用和全國檔案事業(yè)行政管理職能的重要機構，其產生的政府信息為公眾了解和認識檔案及檔案工作提供了重要渠道。為進一步保障公眾對檔案工作的知情權和信息權，國家檔案局結合工作實際，對《條例》內容進行細化規(guī)定和拓展，制定出臺《辦法》，以便更好地指導政府信息公開工作的開展?！掇k法》正是在這一背景下出臺并施行的。

（二）《辦法》的主要內容及述評

《辦法》共分為4章27條、3個附件。3個附件分別為：“國家檔案局政府信息公開工作領導小組名單”“國家檔案局新聞發(fā)言人名單”“國家檔案局政府信息公開工作流程示意圖”。

第一章“總則”部分共包括7條內容。一是說明了制定《辦法》的目的和所要達成的目標，即在增強檔案行政管理活動透明度的同時，維護公民、法人和其他社會組織依法獲取政府信息的合法權益，凸顯了《辦法》對公民知情權和信息權的保障。二是定義核心術語“政府信息”。明確政府信息公開的對象是國家檔案局在履行檔案行政管理職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。其中的關鍵點是明確政府信息的生成場景——國家檔案局在履行檔案行政管理活動中而非其他類型活動中制作或獲取的信息。同時，還應注意本《辦法》重點指導的是國家檔案局這一具體國家機構的政府信息公開工作，而非檔案的開放工作。三是明確了政府信息公開的基本原則，即“依法公開、準確及時、公平公正、便民利民”。相比《條例》中“公正、公平、便民”的原則，《辦法》增加了依法公開的法定原則和準確及時的公開效果要求。四是強化了國家檔案局政府信息公開工作的組織保障和職責分工。國家檔案局成立政府信息公開工作領導小組，負責領導該局政府信息公開工作；國家檔案局辦公室負責相關日常工作；中央檔案館中央國家機關政府公開信息查閱中心作為政府信息查閱場所。五是明確公開或發(fā)布政府信息的總體要求，在確保及時、準確公開政府信息的同時，考慮對國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定等的影響。

第二章“公開的范圍”共包括4條內容。一是分別列舉了國家檔案局依法主動公開和依法不向社會公開的政府信息。二是明確了公眾或組織依申請公開的情形，除了規(guī)定的主動公開的政府信息外，公民、法人或其他組織還可以根據(jù)自身生產、生活、科研等特殊需要，向國家檔案局申請獲取相關政府信息。此款規(guī)定為公開與不公開之間架設了一道橋梁，既體現(xiàn)了國家檔案局政府信息公開工作的靈活性、利民性，又進一步保障了公眾在政府信息公開工作中的主動權。三是詳細說明了擬公開政府信息的審查程序。

第三章“公開的方式和程序”共涵蓋12條內容。一是說明了政府信息公開的方式和渠道，包括以國家檔案局政府網(wǎng)站、廣播、電視等為主的線上媒介，和以中央檔案館中央國家機關政府公開信息查閱中心、出版物、報刊等為主的線下服務場所和媒介。另外，國家檔案局還實行專門的檔案新聞發(fā)布制度，并指定新聞發(fā)言人，必要時通過新聞發(fā)布會發(fā)布政府信息。公開方式的多元化也為公眾多渠道及時、有效獲取國家檔案局政府信息提供了外在保障，有助于政府信息公開目標的實現(xiàn)。二是規(guī)定了政府信息公開的時間要求。除法律法規(guī)另有規(guī)定外，屬于主動公開范圍的政府信息應該自其形成或變更之日起20個工作日內予以公開。三是明確了依申請公開的方式、程序等。一方面對公民、法人和其他組織提出申請的形式、內容、證明材料等做出詳細規(guī)定，另一方面也明確了答復的責任主體部門、答復時效、答復內容、服務費用等事項。

第四章“監(jiān)督和保障”共包括4條內容。國家檔案局政府信息公開工作的監(jiān)督與保障主要通過年度報告制度和工作考核制度、責任追究制度來實現(xiàn)。一是將政府信息公開工作的年度報告作為各部門的常態(tài)化工作，明確報告公布時間及報告應包括的內容。二是明確列舉了對責任人進行責任追究和處分、處罰的六種情形。

二、《辦法》的歷史意義

（一）指導國家檔案局政府信息公開工作長效開展

《辦法》作為國家檔案局內部規(guī)范性文件，為本單位政府信息公開工作提供直接指導和指南，有助于推進政府信息公開的長效化開展。從制定原則上看，《辦法》既遵循上位法有關規(guī)定，又結合國家檔案局工作實際進行了細化要求，有助于進一步貫徹落實國務院關于政府信息公開的目標和要求，直接指導國家檔案局政府信息公開工作有效開展。例如，《辦法》既承接了《政府信息公開條例》對政府信息公開目標、原則等的要求，又對國家檔案局政府信息公開工作的組織保障和職責分工、公開范圍、公開方式和程序等進行了細化規(guī)定。從主要內容上看，《辦法》對政府信息公開的范圍、程序、責任部門等進行了詳細列舉和說明，并規(guī)定建立年度報告制度、工作考核制度、責任追究制度“三位一體”的監(jiān)督保障體系，有助于相關部門各司其職，協(xié)同配合做好國家檔案局政府信息的公開工作。從開放成效來看，國家檔案局近年來不斷加大構建多元化信息公開渠道，并加強對重大政策的解讀和引導學習。一方面，國家檔案局不斷強化門戶網(wǎng)站作為信息主動公開平臺的作用，以及微信公眾號等新媒體平臺的優(yōu)勢和作用。在2021、2022年國家檔案局門戶網(wǎng)站年累計訪問量都達1000余萬次，微信公眾號閱讀量也達每年40多萬人次。除此之外，國家檔案局還注重發(fā)揮中國檔案資訊網(wǎng)、中國檔案報頭版、《中國檔案》雜志的“國家檔案局傳真”等報紙、期刊的融媒體平臺優(yōu)勢，借助其及時發(fā)布權威信息。另一方面，國家檔案局先后圍繞新《檔案法》《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《脫貧攻堅檔案和疫情防控檔案歸集工作實施方案》《國家檔案館檔案開放辦法》等，邀請專家學者等進行系統(tǒng)、深入的政策解讀和說明，有效引導社會預期。[2]

（二）為保障公民知情權和信息權提供文件依據(jù)

國家檔案局作為中央國家機關，做好其政府信息公開工作是保障公民知情權和信息權的重要要求和方式，《辦法》為公眾了解和認識國家檔案局各項工作提供了文件依據(jù)。《辦法》第一條明確將“維護公民、法人和其他社會組織依法獲取政府信息的合法權益”作為國家檔案局政府信息公開的基本目標和價值取向，為公眾了解國家檔案局行政工作提供了渠道和窗口。同時，《辦法》對國家檔案局主動向公眾公開政府信息的范圍、方式等進行明確和約束的同時，還賦予了公眾主動申請獲取政府信息的權利。例如，公眾既可以通過國家檔案局官方網(wǎng)站、中央檔案館中央國家機關政府公開信息查閱中心、微信公眾號等查閱國家檔案局公開范圍內的政府信息，還可以根據(jù)自身需要采用信函、傳真、電子郵件甚至是口頭方式主動向國家檔案局申請獲取相關政府信息。又如，國家檔案局在其官方網(wǎng)站上專門設置了“工作動態(tài)”“法規(guī)標準庫”和“政務服務”等板塊，便于公眾隨時了解國家檔案局工作情況及檔案相關標準制度等?！肮ぷ鲃討B(tài)”部分主要展示了國家檔案局在檔案館室、經(jīng)科檔案、教育培訓等方面的工作情況；“法規(guī)標準庫”對檔案政策法規(guī)和檔案標準進行了梳理匯總，用戶可隨時點擊下載政策標準文本。申請公開方面，國家檔案局也陸續(xù)開展了相關業(yè)務，但目前公眾申請公開的數(shù)量還較少，例如，2022年國家檔案局新收到政府信息公開申請3件，回復辦結3件。[3]

三、《辦法》存在問題及思考

（一）歸檔后的政府信息公開責任主體和公開程序不明確

《辦法》著重規(guī)定了現(xiàn)行文件信息的公開責任主體和公開程序，但對以檔案形式存在的政府信息公開工作缺乏細化要求。檔案作為文件的最終歸宿，也是政府信息的重要載體。根據(jù)文件生命周期理論，國家檔案局公開的政府信息存在三種情況：一是由形成部門保管的現(xiàn)行文件信息，二是歸檔至國家檔案局內設檔案部門的政府信息，三是移交至中央檔案館[4]的政府信息。《辦法》規(guī)定了現(xiàn)行文件信息的公開責任主體為國家檔案局各政府信息形成部門，而針對后兩類已經(jīng)“檔案化”的政府信息應如何進行公開、由誰負責公開，并未做出明確規(guī)定。根據(jù)2010年《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》：“政府信息由被告的檔案機構或者檔案工作人員保管的，適用《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定。政府信息已經(jīng)移交各級國家檔案館的，依照有關檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定執(zhí)行?！币虼耍槍髢深愐呀?jīng)“檔案化”的政府信息公開問題，《辦法》應當做好與檔案相關法規(guī)制度的銜接。

新《檔案法》對作為檔案保存的政府信息公開責任和程序進行了明確和回應，《辦法》應當做好對照補充和修訂工作。新《檔案法》第十五條第二款規(guī)定：“經(jīng)檔案館同意，提前將檔案交檔案館保管的，在國家規(guī)定的移交期限屆滿前，該檔案所涉及政府信息公開事項仍由原制作或者保存政府信息的單位辦理。移交期限屆滿的，涉及政府信息公開事項的檔案按照檔案利用規(guī)定辦理?！睋?jù)此可認為，歸檔至國家檔案局內設檔案部門的政府信息，或提前移交至中央檔案館的政府信息，應由國家檔案局政府信息形成部門或內設檔案部門按照《辦法》有關規(guī)定進行主動公開或履行申請公開手續(xù)；移交期限屆滿進館的檔案要按照檔案利用規(guī)定辦理。值得注意的是，新《檔案法》以移交期限是否屆滿為界限對信息公開責任進行細化規(guī)定，有效避免了檔案形成單位因逃避信息公開責任而提前將檔案移交至國家檔案館的情況發(fā)生。因此，綜合上述問題及分析，《辦法》應充分做好與新《檔案法》和相關規(guī)定的銜接，根據(jù)政府信息的不同保管階段對其公開工作進行細化，具體如表1所示。

（二）歸檔后的政府信息申請利用責任主體不清晰

上文分析可知，移交期限屆滿進館的檔案按照檔案利用規(guī)定辦理公開程序，但相關法律或規(guī)范性文件中均未進一步說明由誰（檔案形成單位或申請利用者）來履行檔案利用手續(xù)。檔案利用責任主體的不清晰可能會使利用者提出的信息公開利用申請得不到直接回應，造成利用者在兩個部門之間來回跑，導致信息公開流程的割裂和低效。[5]例如，2019年，張某認為區(qū)政府未根據(jù)《條例》有關規(guī)定對信息進行主動公開，且未依法到區(qū)檔案館將申請的信息公開，侵犯了公民的知情權，從而提起行政訴訟。本案中，張某提起訴訟的原因之一便是檔案利用責任主體的不清晰。因此，為了增強政府信息公開工作整體的協(xié)調性和服務性，建議由國家檔案局機關部門或檔案部門履行檔案利用手續(xù)，然后向申請者公開。

（三）對歸檔后政府信息的開放審核問題缺乏細化規(guī)定

《辦法》現(xiàn)有條款僅規(guī)定了處于現(xiàn)行階段的文件所涉及的政府信息開放審核流程，但對于已經(jīng)交由檔案館保管的政府信息涉及的檔案如何開放審核并未提及。事實上，對于已歸檔的政府信息開放審核問題已經(jīng)轉化為檔案開放審核問題，因此《辦法》應做好與檔案開放審核工作的銜接，《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中也明確提出要“加強檔案開放與政府信息公開的銜接，完善配套工作制度”[6]。

新《檔案法》和《中華人民共和國檔案法實施條例（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》）相關規(guī)定進一步理順了檔案開放審核和政府信息公開之間的關系，《辦法》應當做好參照并完善相關配套要求。從檔案開放審核的視角來看，涉及政府信息公開事項的檔案開放審核包括兩種情形：一是進館之前已經(jīng)進行政府信息公開的檔案；二是進館之前未開放的檔案。針對第一種類型的檔案，《意見稿》中規(guī)定：“涉及政府信息公開事項的檔案，在移交進檔案館前已經(jīng)公開的部分，移交進檔案館后應當保持其公開屬性，按照規(guī)定即時開放或者提供利用?！盵7]此項規(guī)定進一步理順了檔案開放審核與政府信息公開的關系，從法律層面確保了政府信息公開的延續(xù)性、連貫性，避免因移交至檔案館進入檔案封閉期而造成原本已公開的政府信息改變公開屬性。針對第二種類型的檔案，新《檔案法》規(guī)定，館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或移交單位共同負責，且向檔案館移交時應當附具開放審核意見。因此，對于進館之前未開放檔案的審核，首先應優(yōu)先依據(jù)移交單位附具的檔案開放意見，若無附具意見，則由檔案館會同國家檔案局政府信息形成部門或內設檔案部門共同完成開放審核工作。新《檔案法》和《意見稿》充分關照檔案開放審核和政府信息公開的銜接問題，避免出現(xiàn)矛盾和邏輯錯誤。《辦法》應當參照上述規(guī)定增加對移交至檔案館的政府信息涉及的檔案開放審核要求，重點明確國家檔案局政府信息形成部門或內設檔案部門的開放審核責任，以及在進行檔案移交時對政府信息開放情況的責任說明。

注釋及參考文獻：

[1]中華人民共和國國家檔案局.國家檔案局政府信息公開工作管理辦法（試行）[EB/OL].（2023-05-14）[2010-02-03]. https： // www. saac. gov. cn /daj /xxgk / 201002/fa28d385d76e46c4a53b1470f46cef8e.shtml.

[2]中華人民共和國國家檔案局.國家檔案局政府信息公開工作2021年度報告[EB/OL].（2022-02-14）[2023 - 01 - 31 ]. https ： // www. saac. gov. cn /daj / xxgk/202202/807ab15650c844938ef3e22f88e1abf9.shtml.

[3]中華人民共和國國家檔案局.國家檔案局政府信息公開工作2022年度報告[EB/OL].（2023-05-21）[2023-01-31]. https ： // www. saac. gov. cn / daj/xxgk/ 202301/5bef85210d944e76a02d12d204c46035.shtml.

[4]實際工作中國家檔案局與中央檔案館是一個機構兩塊牌子，這里是從理論層面，根據(jù)兩者職能的不同分別將其作為兩個機構展開分析論述。

[5]李錦華.行政訴訟視角下檔案館提供政府信息利用服務的問題與對策研究[J].中國檔案，2023， 593（3）： 34-36.

[6]中華人民共和國國家檔案局.中辦國辦印發(fā)《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》[EB/OL].（2023-05-14）[2021- 01- 29]. https ： // www. saac. gov. cn/daj/tou？ tiao/202106/ecca2de5bce44a0eb55c890762868683.shtml.

[7]中華人民共和國國家檔案局.國家檔案局關于向社會公開征求《中華人民共和國檔案法實施條例（修訂草案征求意見稿）》意見的通知[EB/OL].（2023-05-14）[2022-04-15].https：//saac.gov. cn/daj/tzgg/202204/4307b30717574518a9748923037211b7.shtml.

作者單位：中國人民解放軍國防大學