行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題及對策研究

呂世堂

摘要：行政事業(yè)性國有資產(chǎn)是關(guān)系國計民生、國家經(jīng)濟安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，在深化預(yù)算管理制度改革、政府會計制度實施以來，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理具體工作中出現(xiàn)一些新問題。針對這些問題，本文闡述了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的重要性，指出了具體工作中出現(xiàn)的問題及其形成原因，提出了進一步建立完善國有資產(chǎn)管理體制機制、提高主體意識和創(chuàng)新意識、優(yōu)化資產(chǎn)清查處置程序以及加強對資產(chǎn)管理的監(jiān)督等建議，以供國有資產(chǎn)管理制度制定及管理提供參考。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)；國有資產(chǎn)；管理；問題

在深入貫徹黨的二十大精神、全面貫徹新發(fā)展理念、著力推動高質(zhì)量發(fā)展的時代背景下，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)作為國有資產(chǎn)的重要組成部分，是關(guān)系國計民生、國家經(jīng)濟安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是國家綜合實力的重要構(gòu)成要素之一，摸清家底、管好用好、盤活利用國有資產(chǎn)是各級行政事業(yè)單位在實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化進程中的重要職責(zé)及任務(wù)。本文結(jié)合近年基層工作，對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理中出現(xiàn)的新問題進行淺析并提出對策建議，為各級有權(quán)部門全面建立健全國有資產(chǎn)管理體制機制、完善相關(guān)制度、提高資產(chǎn)使用效益提供參考。

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)概述及其管理的重要意義

（一）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)概述

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是權(quán)屬歸國家所有，由各級政府監(jiān)管、各部門及其所屬單位支配用以提供社會管理、公共服務(wù)、履行職能進行事業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟資源。其涵蓋流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、文物文化資產(chǎn)、政府儲備物資等不同分類的所有資產(chǎn)。其取得主要由財政資金撥付、購建、調(diào)撥劃轉(zhuǎn)、接受捐贈等方式形成。其具有的公共服務(wù)基本屬性，又體現(xiàn)了財政資金取之于民、用之于民的非營利性。新中國成立以來，各級政府投入大量資金，形成了規(guī)模巨大、類型眾多的國有資產(chǎn)。國家行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例于2021年開始實施，為各部門加強國有資產(chǎn)管理提供了指引及制度保證。

（二）加強國有資產(chǎn)管理的重要意義

加強國有資產(chǎn)管理，可以為國家摸清家底提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，防止國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)賬實不符、資產(chǎn)流失。有利于各級政府做好資產(chǎn)配置，盤活利用存量資產(chǎn)、提高資產(chǎn)使用效益及履職效能；有利于國家掌握基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，反映國家綜合實力；有利于國家掌握國有資產(chǎn)深層次的經(jīng)濟壓艙石權(quán)重，科學(xué)制定經(jīng)濟發(fā)展計劃，保障社會正常運行和健康發(fā)展；有利于提高民生福祉，保障國家整體安全。

二、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理目前出現(xiàn)的問題

（一）管理機制尚需完善

行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例對于加強行政事業(yè)性國有資產(chǎn)監(jiān)管，提高國有資產(chǎn)治理水平和治理能力具有重要意義。但條例未涵蓋公共基礎(chǔ)設(shè)施、國有文物文化資產(chǎn)、政府儲備物資等國有資產(chǎn)的管理，這些資產(chǎn)的管理還有待出臺具體可行的專項管理辦法。隨著預(yù)算管理制度改革的深化，政府會計制度、財政預(yù)算管理一體化的實施及事業(yè)單位改革、PPP項目管理，對資產(chǎn)管理、入賬核算、資產(chǎn)報告工作提出了新的要求。如政府會計準則對包括市政基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)的入賬核算提出了要求，但從不同角度來說，固定資產(chǎn)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的劃分，根據(jù)準則的定義很難準確界定，造成基層單位在核算和資產(chǎn)報告時的困惑。同時根據(jù)國有資產(chǎn)報告制度要求，對由不同性質(zhì)主體持有的市政基礎(chǔ)設(shè)施納入主管部門行政事業(yè)性國有資產(chǎn)報告還沒有具體的實施辦法。又如因公益二類事業(yè)單位實施政府購買服務(wù)而未納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，但又要在資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)報告資產(chǎn)情況，造成兩個系統(tǒng)主體的脫節(jié)，與條例規(guī)定的資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財務(wù)管理相結(jié)合的要求不符；還有部分事業(yè)單位轉(zhuǎn)企后的資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、遺留資產(chǎn)及PPP項目資產(chǎn)的管理主體也應(yīng)根據(jù)不同的實際情況作出明確管理細則，以避免這部分資產(chǎn)的管理主體不清、多計或不計資產(chǎn)、無報告主體等情況的發(fā)生。

另根據(jù)條例，國有資產(chǎn)管理實行政府分級監(jiān)管、由各部門及其所屬單位直接支配的分散管理體制，實際工作中各級政府部門在制定的具體管理辦法中仍然是宏觀指導(dǎo)，缺乏詳細科學(xué)的實施細則，造成國有資產(chǎn)主管部門在資產(chǎn)管理中權(quán)責(zé)分散、職責(zé)不清，做不到協(xié)調(diào)統(tǒng)一。如資產(chǎn)管理部門分別在政府機關(guān)事務(wù)管理部門、大數(shù)據(jù)局等業(yè)務(wù)主管部門和財政部門。機關(guān)事務(wù)管理局負責(zé)實物資產(chǎn)的購置、處置、調(diào)撥審批等實物資產(chǎn)管理職責(zé)；大數(shù)據(jù)局負責(zé)政務(wù)平臺、信息網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)、智慧城市系統(tǒng)等工作的購建審批等工作；財政部門負責(zé)資產(chǎn)管理規(guī)章制度制定實施監(jiān)督、資產(chǎn)損失、資金掛賬審批等工作；公共基礎(chǔ)設(shè)施的立項、購建審批、驗收又分散在發(fā)改、住建等部門。部門之間、部門內(nèi)部之間在實際工作中存在缺乏有效溝通協(xié)調(diào)及集中統(tǒng)一管理，造成在資產(chǎn)購建、配置、劃撥等工作中各行其是、各管一段，不進行充分的調(diào)查研究、可行性論證、部門聯(lián)合集體決策，達不到科學(xué)有效配置資產(chǎn)、提高資產(chǎn)使用效益、考慮財政承受能力的要求和效果，比如在當前大數(shù)據(jù)時代，對各種政務(wù)平臺、軟件、app、信息網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)等有形、無形資產(chǎn)的購建、共享共用缺乏完善的制度，造成資產(chǎn)重復(fù)購建、閑置浪費等資產(chǎn)管理共性問題的發(fā)生。以上問題都亟需各級決策部門根據(jù)時代發(fā)展要求制定、理順、完善相應(yīng)的資產(chǎn)管理體制機制及管理制度加以解決。

（二）主管部門資產(chǎn)管理創(chuàng)新意識不強

各級政府資產(chǎn)管理部門及業(yè)務(wù)主管部門對行政事業(yè)性資產(chǎn)管理的重要性認識不夠、主體意識不強，重業(yè)務(wù)工作，輕資產(chǎn)管理；重項目上馬審批、資金申請，輕項目竣工驗收。尤其是通過基本建設(shè)形成的固定資產(chǎn)及公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，基層單位在建工程轉(zhuǎn)固困難，雖可以根據(jù)規(guī)定暫估入賬，但實質(zhì)造成資產(chǎn)金額不實，這除了竣工驗收程序繁雜的原因外，主要還是與相關(guān)部門對資產(chǎn)管理工作的意識不強有關(guān)。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理又因其資金來源、建管方式、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、用途等方面存在的情況復(fù)雜，再加上機構(gòu)及事業(yè)單位改革，各種情況交叉縱橫、錯綜復(fù)雜，一些部門觀念僵化而缺乏主動應(yīng)對措施。比如在PPP項目資產(chǎn)管理方面，業(yè)務(wù)主管部門面對新情況、新問題，在現(xiàn)有制度不完善的情況下，資產(chǎn)管理意識及主體意識不強，存在等、拖、關(guān)不關(guān)己高高掛起的思想，在資產(chǎn)管理上主體意識不強、管理方法管理手段上主動創(chuàng)新意識不夠，不能滿足新時代發(fā)展要求，造成有些行政事業(yè)性資產(chǎn)因報告主體不清而無報告主體，導(dǎo)致這些資產(chǎn)漏報情況的發(fā)生。

（三）資產(chǎn)清查及資產(chǎn)處置主動性不足

根據(jù)資產(chǎn)清查核實管理辦法及資產(chǎn)管理條例，在出現(xiàn)六項情形下，各部門及所屬單位應(yīng)進行資產(chǎn)清查。在實際工作中，各級政府對資產(chǎn)清查部署要求少，新政府會計制度實行前后也未進行系統(tǒng)性的資產(chǎn)清查工作。即使機構(gòu)改革及事業(yè)單位改制進行了資產(chǎn)清查，但有的也未嚴格履行相關(guān)審批程序，或在對一些資金掛賬、資產(chǎn)損失等的審核審批方面因要求條件嚴格而持謹慎態(tài)度而不予批復(fù)，致使因歷史遺留問題形成的長期掛賬、資產(chǎn)損失及相關(guān)事項在清查后仍得不到有效解決。資產(chǎn)清查工作因費時費力，清查結(jié)果審批程序繁雜且難以被認定、存在問題難以解決，部門單位不愿意主動進行。

在固定資產(chǎn)報廢、處置方面，因相關(guān)審批、處置程序必須進行，而基層單位考慮時間成本效益，對金額較小、數(shù)量較少的固定資產(chǎn)的報廢、處置意愿不足，不愿及時進行，待積少成多時再行處置，隨著時間推移或管理不善使得有些原本還有殘余價值的資產(chǎn)失去其經(jīng)濟、使用價值，加上賬務(wù)不及時處理，造成資產(chǎn)賬實不符。在眾多此類情況下，加總之后也是不小的數(shù)字。對于閑置資產(chǎn)，基層單位出于本單位利益考慮，不愿被共享、調(diào)劑，部門之間缺乏溝通協(xié)調(diào)，資產(chǎn)管理主管部門也無有效手段主動獲得相應(yīng)信息，達不到資產(chǎn)有效配置、提高效益的效果，造成了資產(chǎn)一方面重復(fù)購置一方面閑置浪費情況的出現(xiàn)。

（四）資產(chǎn)管理監(jiān)督和績效考核不到位

各級資產(chǎn)管理部門對直接支配國有資產(chǎn)的部門及其所屬單位的資產(chǎn)基礎(chǔ)管理工作的監(jiān)督及資產(chǎn)使用績效考核工作不到位，其原因主要為各級政府資產(chǎn)管理部門職權(quán)分散，弱化了財政部門監(jiān)督職能，同時數(shù)量龐大的不同分類、不同權(quán)屬關(guān)系的資產(chǎn)及部門單位單靠財政部門進行監(jiān)督考核也很困難；資產(chǎn)使用績效指標體系尚未建立，無法進行科學(xué)的績效評價。另外政府資產(chǎn)管理部門的資產(chǎn)購建審批、配置劃撥、資產(chǎn)預(yù)算職能等雖有審計、人大、社會監(jiān)督，但因其復(fù)雜性而未建立績效評價體系及制度，使得國有資產(chǎn)管理績效考核工作無法開展。

三、解決國有資產(chǎn)管理存在問題的對策建議

（一）進一步完善資產(chǎn)管理制度

在中國式現(xiàn)代化全面推進的新形勢下，在現(xiàn)行有效的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度基礎(chǔ)上，進一步強化頂層設(shè)計，理順管理體制機制，統(tǒng)籌考慮通過基本建設(shè)形成資產(chǎn)的審批驗收制度優(yōu)化，結(jié)合深化預(yù)算管理制度、政府會計制度、財政預(yù)算管理一體化制度的實行及事業(yè)單位改革、在建工程轉(zhuǎn)固困難的實際情況，以問題為導(dǎo)向，在資產(chǎn)購建審批、驗收、配置、劃撥過程中建立事前控制、相互制約又能協(xié)調(diào)統(tǒng)一、集中管理的資產(chǎn)管理協(xié)作體制機制，進一步完善國有資產(chǎn)管理制度，制定具體可行的實施細則。盡快制定公共基礎(chǔ)設(shè)施、國有文物文化資產(chǎn)、政府儲備物資等行政事業(yè)性國有資產(chǎn)專項管理辦法，根據(jù)不同情況，準確界定資產(chǎn)分類及性質(zhì)，明確資產(chǎn)管理、資產(chǎn)報告責(zé)任主體，建議對由不同性質(zhì)主體持有的公共基礎(chǔ)設(shè)施及政府購買服務(wù)事業(yè)單位持有的資產(chǎn)統(tǒng)一納入一級預(yù)算主管部門進行核算管理，實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財務(wù)管理相結(jié)合的要求。從體制機制及制度上杜絕國有資產(chǎn)少報、漏報、無主體上報及資產(chǎn)重復(fù)購建、閑置浪費等資產(chǎn)管理問題

的發(fā)生。

（二）加強宣傳培訓(xùn)、提高創(chuàng)新意識

各級政府資產(chǎn)管理部門應(yīng)主動作為，廣泛開展多種形式的政府會計制度、資產(chǎn)管理條例的學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動，加強對擔(dān)負國有資產(chǎn)報告主體責(zé)任的部門及其所屬單位的領(lǐng)導(dǎo)及資產(chǎn)管理人員、財務(wù)人員的培訓(xùn)教育，使其能夠準確掌握有關(guān)制度的主要內(nèi)容和具體規(guī)定，提高其對資產(chǎn)管理重要性的認識，改變其重業(yè)務(wù)工作，輕資產(chǎn)管理的觀念，使其認識到管好用好國有資產(chǎn)、充分發(fā)揮資產(chǎn)使用效益是更好履行職能、提供公共服務(wù)、保障事業(yè)發(fā)展的前提和基本職責(zé)。深度解讀條例精神，提高其主體責(zé)任意識，引導(dǎo)其更新理念，創(chuàng)新方法，學(xué)以致用。政府資產(chǎn)管理部門應(yīng)深入基層，加強調(diào)查研究，指導(dǎo)幫助各部門對出現(xiàn)的新情況、新問題大膽探索，創(chuàng)新管理理念、管理方式，勇于先行先試，改變因報告主體不清而無報告主體，導(dǎo)致資產(chǎn)漏報情況的發(fā)生。為理順資產(chǎn)管理體制機制，完善資產(chǎn)管理制度積累實踐經(jīng)驗。

（三）優(yōu)化資產(chǎn)清查、處置審批程序

在強化國有資產(chǎn)管理頂層設(shè)計及建立健全資產(chǎn)管理制度的同時應(yīng)考慮優(yōu)化資產(chǎn)清查立項、清查結(jié)果及資產(chǎn)處置審批程序，構(gòu)建符合“放管服”改革要求的資產(chǎn)清查、處置審批制度。在資產(chǎn)清查方面，建議按資產(chǎn)規(guī)模及清查性質(zhì)分級審批，資產(chǎn)規(guī)模等級以下及特定情況，資產(chǎn)清查立項審批權(quán)限下放到部門審批，在政府資產(chǎn)管理部門備案。清查結(jié)果審批時對時間較長、資金規(guī)模等級以下、無法提供確切證據(jù)的長期掛賬、資產(chǎn)損失審批權(quán)限下放至部門或其所屬單位，通過部門單位的集體決策進行處理并備案。

在固定資產(chǎn)處置方面，建議根據(jù)資產(chǎn)規(guī)模、資產(chǎn)類別、資產(chǎn)性質(zhì)、資產(chǎn)狀態(tài)分類分級制定審批權(quán)限，對標準以下及無殘余價值的資產(chǎn)處置審批權(quán)限下放到部門單位，經(jīng)部門單位集體決策后確定處置方式并備案，有處置收入的按規(guī)定上繳財政。通過程序優(yōu)化，可以提高部門單位對資產(chǎn)清查、處置工作的主觀能動性，提高資產(chǎn)管理工作效率，保證資產(chǎn)賬實相符，更大程度使國有資產(chǎn)底數(shù)趨于準確。

在閑置資產(chǎn)共享共用、調(diào)劑管理方面，可以考慮建立共享、調(diào)劑資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，加強對資產(chǎn)購置前的調(diào)查研究、進行充分科學(xué)論證，查詢數(shù)據(jù)庫中共享共用、可調(diào)劑資產(chǎn)狀態(tài)，函詢數(shù)據(jù)庫中資產(chǎn)持有單位資產(chǎn)共享、調(diào)劑可行性并由其出具負責(zé)任的答復(fù)，可行的可以給予財政補貼獎勵，可行而不愿共享調(diào)劑的對責(zé)任人給予處罰。這樣可提高閑置資產(chǎn)持有單位共享、調(diào)劑資產(chǎn)積極性，盤活存量資產(chǎn)，提高資產(chǎn)使用效益，減少重復(fù)購置、閑置浪費現(xiàn)象。

（四）加強資產(chǎn)管理監(jiān)督和績效考核

強化財政部門對各部門及所屬單位資產(chǎn)管理及資產(chǎn)使用績效評價的主體職能，緊密結(jié)合預(yù)算進行資產(chǎn)管理，積極探索構(gòu)建資產(chǎn)使用管理績效評價指標體系。在充分落實審計監(jiān)督、完善行業(yè)監(jiān)督基礎(chǔ)上引入第三方機構(gòu)進行審計監(jiān)督及績效體系建設(shè)及評價。主動向人大報告資產(chǎn)管理情況，接受人大及社會監(jiān)督。

四、結(jié)束語

國有資產(chǎn)是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，摸清底數(shù)、管好用好國有資產(chǎn)關(guān)乎國計民生及國家整體安全。目前，資產(chǎn)管理工作還存在很多問題，國有資產(chǎn)管理體制機制及制度還需根據(jù)時代要求，以問題為導(dǎo)向進一步理順完善。通過加強對現(xiàn)有資產(chǎn)管理條例的教育培訓(xùn)及指導(dǎo)，提高主管部門的主體意識、創(chuàng)新意識加以解決出現(xiàn)的新情況、新問題，為全面制定資產(chǎn)管理制度積累實踐經(jīng)驗。進一步優(yōu)化資產(chǎn)清查、處置審批程序，分級分類下放審批權(quán)限，提高部門單位對資產(chǎn)清查、資產(chǎn)處置工作的積極主動性。強化財政部門對資產(chǎn)管理工作的監(jiān)督評價，引入專業(yè)中介機構(gòu)構(gòu)建完善評價體系。制定、完善覆蓋全部分類的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理辦法，是新時期需進一步研究的方向，這樣才能不斷提高國有資產(chǎn)管理水平和管理能力，保障社會正常運行和健康發(fā)展。

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