美對華限制技術(shù)轉(zhuǎn)移措施的影響及其應(yīng)對

摘? 要：近年來，美國政府出于維持本國科技優(yōu)勢的考慮，不斷制定和出臺技術(shù)封鎖、科技脫鉤相關(guān)政策。梳理美國限制技術(shù)轉(zhuǎn)移的政策和措施，有助于及早布局，未雨綢繆。文章總結(jié)了美國限制對華技術(shù)輸出的主要措施，包括限制大學(xué)和科研院所的研究人員或?qū)W生出入境、限制技術(shù)轉(zhuǎn)讓或技術(shù)產(chǎn)品出口、限制科技型企業(yè)間資金往來以及加入限制向非成員國技術(shù)轉(zhuǎn)移的國際聯(lián)盟。在此基礎(chǔ)上，文章分析了技術(shù)轉(zhuǎn)移限制措施對我國各類科技力量的影響，并提出應(yīng)對建議：加強(qiáng)重點領(lǐng)域高層次人才自主培養(yǎng)，引導(dǎo)科研機(jī)構(gòu)加大力度支持國產(chǎn)再創(chuàng)造，鼓勵科技企業(yè)探討技術(shù)交叉許可的可行性。

關(guān)鍵詞：技術(shù)轉(zhuǎn)移；科技交流；中國式現(xiàn)代化

中圖分類號：G311 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2023.07.05

一、引言

當(dāng)前，百年未有之大變局加速演變，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速發(fā)展，我國發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)。與科技相關(guān)的一些事件，如華為EDA、哈工大MATLAB等被突然禁用，顯示著這樣的形勢和挑戰(zhàn)。隨著我國基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新加強(qiáng)，我國在更多前沿科技領(lǐng)域進(jìn)入并跑、領(lǐng)跑行列，來自外部的技術(shù)封鎖可能繼續(xù)升級，未知的“卡脖子”問題可能還會出現(xiàn)。諸如此類的事件常常打亂科技工作者的研發(fā)進(jìn)程，對我國科技發(fā)展的影響不容忽視。

現(xiàn)有對美國技術(shù)轉(zhuǎn)移的研究，大多集中在模式借鑒方面，對于其限制技術(shù)轉(zhuǎn)移的整體脈絡(luò)及影響還有待更加系統(tǒng)的梳理和分析；對華技術(shù)封鎖的研究，從國際經(jīng)貿(mào)角度進(jìn)行的研究較多。例如，周立從利率、匯率和貿(mào)易進(jìn)出口的數(shù)據(jù)分析中，提出美國限制中國出口高科技產(chǎn)品是影響中美貿(mào)易，導(dǎo)致順差持續(xù)擴(kuò)大的主要原因[1]；張仁開從加征關(guān)稅、實體清單和簽證政策方面總結(jié)貿(mào)易戰(zhàn)中的重大事件，并從國際技術(shù)體系和中美合作交流狀況的角度，提出應(yīng)對美國技術(shù)封鎖的建議[2]；許暉等從跨國企業(yè)的現(xiàn)實案例分析中，提出近年來以美國為首的西方發(fā)達(dá)國家通過升級實體清單、長臂管轄、污名化等惡意舉措持續(xù)加劇技術(shù)封鎖[3]。從現(xiàn)有研究情況看，有關(guān)國家科技安全受外部限制影響的研究仍有待擴(kuò)展和深入。

筆者從對美國政府重要科技報告的文本分析入手，梳理其限制技術(shù)轉(zhuǎn)移的多種措施。由于跨國技術(shù)轉(zhuǎn)移常因“國家安全”為由受到限制，文章采用NVivo11軟件（美國QRS公司研發(fā)的文本分析常用軟件，具備詞云分析、主題編碼、聚類分析等功能），先對美國歷年《國家安全戰(zhàn)略報告》等文件進(jìn)行文本分析，通過“policy”“rules”“regulations”等關(guān)鍵詞發(fā)現(xiàn)美國政府出臺的具體舉措，再逆向檢索相關(guān)文獻(xiàn)，追蹤限制技術(shù)轉(zhuǎn)移的政策研究文獻(xiàn)和國際聯(lián)盟章程等具體內(nèi)容，通過閱讀大量國外文獻(xiàn)，總結(jié)出限制技術(shù)轉(zhuǎn)移的主要措施，以期較為全面地掌握美國針對我國科技趕超趨勢的措施，以便分析其對我國科技力量建設(shè)產(chǎn)生的影響（見圖1）。

二、美對華限制技術(shù)轉(zhuǎn)移的主要措施

美國政府的主要措施可以分為4類：限制研究人員出入境，限制技術(shù)轉(zhuǎn)讓或技術(shù)產(chǎn)品出口，監(jiān)管美中企業(yè)業(yè)務(wù)往來，形成國際聯(lián)盟。

（一）限制人員出入境

限制人員出入境，是美國政府控制技術(shù)流向競爭國家的主要方法之一。美國《移民和國籍法》是美國政府管理外籍人員出入境的根本依據(jù)。其中，與國家安全相關(guān)的第212（a）（3）（c）和第212（f）款規(guī)定，美國總統(tǒng)和國務(wù)卿有權(quán)排斥有損美國利益的外國人入境，相關(guān)規(guī)定為限制外國人員入境提供了政策工具：美國已援引此兩項規(guī)定，拒絕部分高校和科研院所的研究人員以及華為等我國科技公司員工入境[4]；2020年12月，特朗普簽署10043號總統(tǒng)令，停止向所有曾經(jīng)在軍民融合機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)或工作的人員發(fā)放簽證[5]，目前，此規(guī)定也被拜登政府沿襲[6]。并且，當(dāng)外國人員入境后接觸到的技術(shù)信息，也屬于“視同技術(shù)出口”（deemed export）。[7]

（二）限制技術(shù)轉(zhuǎn)讓或技術(shù)產(chǎn)品出口

限制技術(shù)或技術(shù)產(chǎn)品流向競爭對手國家，是限制其他國家科技發(fā)展最直接的措施。美國商務(wù)部和美國國務(wù)院直接負(fù)責(zé)出臺相關(guān)政策法規(guī)，而實際的審批，還涉及美國國防部、司法部、國安部、財政部、能源部以及美國中央情報局。

美國商務(wù)部通過出口管理條例（Export Administration Regulations，EAR）進(jìn)行控制，主要監(jiān)控具有“雙重用途”（即軍用和民用兩用）和低級別軍用用途的物品和技術(shù)出口。美國國務(wù)院通過國際武器販運(yùn)條例（International Traffic in Arms Regulations，ITAR）控制軍用制成品、重要軍事零部件和重要軍事技術(shù)的出口。另外，美國能源部負(fù)責(zé)與核相關(guān)的技術(shù)轉(zhuǎn)移。被上述部門認(rèn)定具有戰(zhàn)略意義的技術(shù)和技術(shù)產(chǎn)品將被列入商業(yè)控制清單。[8]

（三）監(jiān)管美中企業(yè)業(yè)務(wù)往來

經(jīng)濟(jì)監(jiān)管規(guī)定了美國商人與哪些特定國家、企業(yè)及個人可以開展商貿(mào)業(yè)務(wù)，該類管理由美國財政部負(fù)責(zé)。其中，美國財政部外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United State，簡稱“CFIUS”）與限制技術(shù)外流聯(lián)系緊密，負(fù)責(zé)審查別國人員在美國投資企業(yè)的事務(wù)，考察被外資收購的美國企業(yè)是否持有受限制的技術(shù)。美國2018年出臺的《外國投資風(fēng)險現(xiàn)代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act，F(xiàn)IRRMA）擴(kuò)大了外國投資辦公室的審查范圍，規(guī)定只要美國企業(yè)持有戰(zhàn)略關(guān)鍵性技術(shù)、關(guān)鍵設(shè)施或涉及美國公民的敏感數(shù)據(jù)，均須經(jīng)過其外國投資委員會的審查。[9]

（四）形成國際聯(lián)盟

與其他國家的聯(lián)盟關(guān)系是美國政府十分重視的內(nèi)容。人工智能是新一輪科技革命的核心技術(shù)，美國已在世界范圍內(nèi)組建或正在籌建人工智能技術(shù)相關(guān)的聯(lián)盟。2020年5月，由美國、德國、法國等組成的“人工智能全球合作伙伴組織”（Global Partnership for Artificial Intelligence，GPAI）成立，該組織目前有25個成員國，致力于引導(dǎo)人工智能的開發(fā)和運(yùn)用符合成員國共同認(rèn)可的人權(quán)和民主價值觀。[10]2021年啟動的美歐貿(mào)易與技術(shù)委員會，將制定符合歐美核心價值觀的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為主要任務(wù)[11]，顯然欲將與其價值觀相異的國家排除在國際技術(shù)交易之外。2023年，荷蘭半導(dǎo)體公司ASML發(fā)布2022年年報，在其中對未來影響其市場的趨勢分析中提到，美國、荷蘭和日本政府已在磋商進(jìn)一步限制向我國出口半導(dǎo)體制造設(shè)備的協(xié)議，預(yù)計會在2023年內(nèi)完成立法。[12]

除人工智能相關(guān)的國際聯(lián)盟外，美國還是瓦塞納爾協(xié)約（the Wassenaar Arrangement）、澳大利亞聯(lián)盟（the Australia Group）、核供應(yīng)商聯(lián)盟（the Nuclear Suppliers Group）以及導(dǎo)彈技術(shù)控制聯(lián)盟（the Missile Technology Control Regime）的成員國，聯(lián)盟制定了各自的清單，限制清單上列出的技術(shù)和產(chǎn)品向非成員國輸出（見表1）。從加盟國情況可以看出，主要科技強(qiáng)國均已加入限制向非成員國轉(zhuǎn)移技術(shù)的聯(lián)盟，增加了非成員國從不同科技強(qiáng)國尋找進(jìn)口替代來源的難度。

三、美國技術(shù)轉(zhuǎn)移限制措施對我國科技力量建設(shè)的影響

科技人才、高校和科研院所、科技企業(yè)、政府創(chuàng)新政策等，都是科技力量的重要組成部分。從外部技術(shù)轉(zhuǎn)移限制措施來看，科技人才的學(xué)習(xí)交流、各類研究機(jī)構(gòu)的研究條件，以及科技企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境，必然受到較大影響。

（一）阻礙科技人才國際學(xué)習(xí)交流

一流的人才往往意味著科技創(chuàng)新的主導(dǎo)權(quán)，科技領(lǐng)域的歷史性變革都要通過人才來實現(xiàn)。在生產(chǎn)方面，科技人才的創(chuàng)新思想、創(chuàng)新方法和創(chuàng)新能力能夠推動國家科技領(lǐng)域的快速發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)創(chuàng)新，提高產(chǎn)業(yè)競爭力。而不依靠廉價勞動力的共同富裕和不依靠自然資源消耗的人與自然和諧的中國式現(xiàn)代化，都需要人才推動科技領(lǐng)域的快速發(fā)展。在社會生活方面，科技人才的學(xué)識和理性素養(yǎng)，能夠?qū)⒉煌奈幕睾蛣?chuàng)新要素融合起來，推動文化創(chuàng)新；將專業(yè)知識和現(xiàn)實問題結(jié)合起來，提高社會治理水平，成長為高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中各個領(lǐng)域的領(lǐng)軍人物，服務(wù)物質(zhì)文明與精神文明相適應(yīng)的中國式現(xiàn)代化。

美國通過收緊赴美簽證、限制大學(xué)招生、污名知識產(chǎn)權(quán)竊取等手段，限制我國研究人員和學(xué)生赴美求學(xué)、開展學(xué)術(shù)交流和科技合作，甚至限制我國學(xué)者接觸美國領(lǐng)先技術(shù)，阻礙了中美科技人才的學(xué)習(xí)交流，影響著我國科技人才的培養(yǎng)和引進(jìn)。美國的簽證政策、出入境審查政策以及接觸先進(jìn)技術(shù)的禁令，會大大壓縮我國公民赴美學(xué)術(shù)交流的空間，一定程度上導(dǎo)致我國的國際高技術(shù)專業(yè)人才培養(yǎng)受到影響。同時，我國留美科技人才回國就業(yè)也會受到阻礙，從美國吸引華人科學(xué)家將更加困難。

（二）限制科研機(jī)構(gòu)的國際合作

科研院所及高水平大學(xué)、行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)下屬的研究機(jī)構(gòu)，可以提供前沿的科技創(chuàng)新研究。其中，許多機(jī)構(gòu)承擔(dān)著國家戰(zhàn)略需求的研發(fā)任務(wù)，是中國式現(xiàn)代化和平崛起所需國家科技安全保障的重要支撐。高水平研究機(jī)構(gòu)的突破性創(chuàng)新，既需要政府和其他國內(nèi)資源的支持，也需要國際合作研發(fā)。在一些高科技產(chǎn)品研發(fā)所需的元件方面，我國還存在對國外進(jìn)口的依賴。同時，國際科技交流與合作，本身也是科技力量建設(shè)的重要源頭。例如，特變電工早年通過與德國西門子公司合作，逐步形成自主技術(shù)并起草了兩項在國際上尚屬空白的標(biāo)準(zhǔn)：《高壓直流輸電用平波電抗器技術(shù)參數(shù)和要求》《高壓直流輸電用換流變壓器技術(shù)參數(shù)和要求》，為世界輸變電產(chǎn)業(yè)作出貢獻(xiàn)。

外部合作對科研機(jī)構(gòu)的突破創(chuàng)新十分重要，而美國出臺的措施，無疑在切斷我國科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行前沿研究國際合作的通路。美國限制向我國出口先進(jìn)技術(shù)及相關(guān)產(chǎn)品，并聯(lián)合日本、荷蘭等盟國共同對出口中國加以限制[12]，意味著我國科研機(jī)構(gòu)很難從美國及其他科技先發(fā)國家，購買到高端裝備、精密儀器、電子關(guān)鍵元器件等高技術(shù)產(chǎn)品。我國許多高校和科研機(jī)構(gòu)被列入美方各種“實體清單”，《美國國家安全戰(zhàn)略報告》中還明確將美國大學(xué)認(rèn)定為我國獲得創(chuàng)新技術(shù)的主要途徑之一[13]，增加了美國科研機(jī)構(gòu)與中方合作的法律風(fēng)險。這些措施導(dǎo)致我國科研機(jī)構(gòu)今后與美國高校和科研院所開展合作，可能面臨巨大障礙。

（三）損害科技企業(yè)的涉外經(jīng)營環(huán)境

美國政府對我國涉外高科技企業(yè)的打壓，嚴(yán)重?fù)p害我國科技企業(yè)的涉外經(jīng)營環(huán)境。我國在西方發(fā)達(dá)國家的企業(yè)眾多，規(guī)模巨大，且多為業(yè)內(nèi)領(lǐng)軍企業(yè)。僅在美國上市的我國企業(yè)就有兩百多家，總市值高達(dá)數(shù)萬億美元；單個企業(yè)市值超10億美元的企業(yè)七十余家，涉及通信、軟件、生物醫(yī)藥等高科技領(lǐng)域。[14]美國出臺的《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》等，導(dǎo)致我國科技企業(yè)在美的投融資和持股活動需要接受復(fù)雜嚴(yán)苛的審查，使我國企業(yè)面臨在美資金被跟蹤、凍結(jié)甚至勒令退市退股的風(fēng)險。另外，對與我國公司合作的外資企業(yè)，美國政府的政策也明顯引導(dǎo)其減少甚至切斷與我國企業(yè)的聯(lián)系。我國不少企業(yè)的核心技術(shù)與關(guān)鍵部件，還處于依賴西方發(fā)達(dá)國家企業(yè)的狀況，如出口暢銷的我國汽車，發(fā)動機(jī)生產(chǎn)方面還受制于國外公司。美國及其盟國對我國企業(yè)的技術(shù)產(chǎn)品出口限制，直接導(dǎo)致相關(guān)技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)口周期被拉長，導(dǎo)致我國科技企業(yè)面臨的涉外經(jīng)營環(huán)境十分復(fù)雜。

四、應(yīng)對舉措

在廣大科技工作者的共同努力下，我國科技實力持續(xù)增強(qiáng)，在越來越多的科技領(lǐng)域產(chǎn)出了并跑、領(lǐng)跑性成果[15]，在世界科技創(chuàng)新版圖中占據(jù)重要地位。在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革到來之際，我國強(qiáng)勁的科技發(fā)展趨勢已經(jīng)引起美國政府的警惕。為維護(hù)第一科技強(qiáng)國地位，未來美國限制高科技轉(zhuǎn)移的措施勢必會加強(qiáng)和延續(xù)。展望未來，既應(yīng)滿懷信心地期待著，我國“卡脖子”難題將被一一攻克，空白領(lǐng)域逐漸消失，[15]也應(yīng)做好準(zhǔn)備應(yīng)對一系列技術(shù)封鎖措施帶來的國家科技安全挑戰(zhàn)?；谏鲜稣{(diào)研和分析，筆者提出如下3點建議：

（一）加強(qiáng)重點領(lǐng)域高層次人才自主培養(yǎng)

當(dāng)前，具有高水平科技創(chuàng)新能力的人才在國際科技競爭中作用突顯，科學(xué)研究精英成為稀缺性人才。收緊赴美簽證等政策，勢必導(dǎo)致我國更難通過交流學(xué)習(xí)和海外人才引進(jìn)獲得先進(jìn)技術(shù)，因此，在科技人才隊伍建設(shè)中，應(yīng)加強(qiáng)本國內(nèi)的科技人才教育和培養(yǎng)，形成重點領(lǐng)域高層次人才自主培養(yǎng)的科技人才戰(zhàn)略布局。

在本國科技人才教育和培養(yǎng)方面，應(yīng)用好我國高等教育體系規(guī)模龐大，受教育人群眾多的人才紅利優(yōu)勢，加強(qiáng)高校學(xué)生數(shù)理和邏輯思維方面的基本功培養(yǎng)，在新一輪科技革命中為更多青年人才進(jìn)行科技創(chuàng)新打下堅實基礎(chǔ)。同時，著力加強(qiáng)人工智能、高端芯片等“卡脖子”領(lǐng)域的高等教育，針對人才缺口較大的學(xué)科，通過獎學(xué)金、研究生培養(yǎng)計劃等方式遴選優(yōu)秀人才。再配以產(chǎn)學(xué)研用融合，引導(dǎo)領(lǐng)軍企業(yè)和高水平大學(xué)共同定向培養(yǎng)高層次科技人才，為科技戰(zhàn)略需求夠源源不斷地提供優(yōu)秀的人才資源。

（二）引導(dǎo)科研機(jī)構(gòu)變國產(chǎn)替代為國產(chǎn)再創(chuàng)造

鼓勵研究機(jī)構(gòu)實現(xiàn)從國產(chǎn)替代到國產(chǎn)再創(chuàng)造的轉(zhuǎn)變。從美國多方布局科技打壓的策略看，依賴別國的科技成果來提高科技水平，就會淪為其他國家的技術(shù)附庸。因此，必須走自主創(chuàng)新道路，形成我國的自主知識產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)核心技術(shù)安全可控，才能妥善應(yīng)對中美科技競爭，在產(chǎn)業(yè)鏈中形成影響力，實現(xiàn)技術(shù)引領(lǐng)，掌握主導(dǎo)權(quán)，搶占未來經(jīng)濟(jì)科技發(fā)展先機(jī)。

國產(chǎn)盾構(gòu)機(jī)、特高壓柔性直流輸電換流閥等國家重大科技成果的成功經(jīng)驗顯示，在技術(shù)升級過程中超越國外同類技術(shù)，或結(jié)合我國生產(chǎn)優(yōu)勢建立獨(dú)有的、更優(yōu)于國外的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品，方能實現(xiàn)核心技術(shù)自主可控。從完善國外技術(shù)缺陷以及結(jié)合我國生產(chǎn)制造需要等角度進(jìn)行技術(shù)升級，是一個再創(chuàng)造的過程。外部的技術(shù)禁運(yùn)打壓，恰恰給了我國自主研發(fā)的動力。

（三）鼓勵科技企業(yè)探索技術(shù)交叉許可

從美國對我國涉外高科技企業(yè)投資加強(qiáng)審查來看，我國相關(guān)科技企業(yè)將更難通過對外投資獲取技術(shù)和產(chǎn)品。研究技術(shù)許可的學(xué)者曾發(fā)現(xiàn)，當(dāng)后來者實力提升時，曾經(jīng)的行業(yè)領(lǐng)先者可能會愿意與之進(jìn)行技術(shù)交叉許可。[16]

技術(shù)交叉許可是指兩家企業(yè)互相許可對方使用各自的專利技術(shù)，將不同企業(yè)的優(yōu)勢技術(shù)組合起來，提高技術(shù)資源使用效率[17]，是美國等國家進(jìn)行企業(yè)間技術(shù)許可的主要方式之一[18]。我國科技發(fā)展正處于蓄力發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢的時期，可以在符合企業(yè)所在國法律規(guī)定的前提下，嘗試與持有優(yōu)勢技術(shù)的企業(yè)在協(xié)商中探討技術(shù)交叉許可的可行性。目前，我國已經(jīng)在一些科技領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)領(lǐng)跑，如我國是世界上首個研制出量子計算機(jī)、高性能量子雷達(dá)、量子通信衛(wèi)星的國家；是首個研制出分辨力最高的紫外超分辨光刻裝備的國家；是首個研制出具有亞1納米柵極長度晶體管的國家等。可以充分利用我國已有優(yōu)勢為對外科技合作爭取主動權(quán)，即嘗試以我國對國外的一些技術(shù)許可，換取國外對我國的一些技術(shù)許可。與以投資換技術(shù)不同，以技術(shù)換技術(shù)的交叉技術(shù)許可，能夠形成更加對等的科技制衡效果。可以探索一條發(fā)現(xiàn)和解決國外企業(yè)技術(shù)難題的路徑，以解決國外生產(chǎn)難題的技術(shù)交換我國需要的技術(shù)，可以在一定程度上起到防范未知突發(fā)“卡脖子”風(fēng)險的作用。

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Abstract：In recent years，in order to maintain its scientific and technological advantages，the United States government has continuously formulated and introduced policies related to technological blockade and technological decoupling. Sorting out the policies and measures restricting technology transfer in the United States will help to plan early and prepare for a rainy day. The article summarizes the main measures of the United States to restrict the export of technology to China，including restricting the entry and exit of researchers or students from universities and research institutes，restricting the transfer of technology or the export of technology products，restricting the flow of funds among science and technology enterprises，and joining international alliances that restrict the transfer of technology to non-member countries. On this basis，the article analyzes the impact of technology transfer restrictions on various scientific and technological forces in China，and puts forward countermeasures：strengthen the independent training of high-level talents in key fields，guide scientific research institutions to increase efforts to support domestic re-creation，and encourage science and technology enterprises to explore the feasibility of technology cross-licensing.

Key words：Technology transfer；Science and technology exchange；Chinese-style modernization