耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)下的耕地保護(hù)問題探討

覃天心

（玉屏侗族自治縣自然資源局，貴州 銅仁 554000）

近幾年來，“18億畝耕地紅線”已經(jīng)成了一個(gè)熱點(diǎn)話題，我國國民生產(chǎn)生活的基本準(zhǔn)則是不得觸碰“耕地紅線”，誰要是違反了這條紅線，誰就會受到嚴(yán)厲的懲罰。事實(shí)上，自從新型冠狀疫情暴發(fā)后，世界各地都出現(xiàn)了糧食短缺的問題，即便是在世界局勢相對穩(wěn)定的時(shí)候，許多發(fā)展中國家的人們也會長期挨餓。我國是人口大國，如果發(fā)生大規(guī)模的饑荒，對整個(gè)社會的穩(wěn)定都是有影響的，在這種情況下，保護(hù)耕地就是保證糧食生產(chǎn)，這是一個(gè)關(guān)鍵問題。

1 耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)的表征

1.1 推進(jìn)約束機(jī)制

目前，我國耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制存在著一種委托-代理的關(guān)系。由于我國耕地范圍廣、面積大，國家不便于直接監(jiān)管耕地情況，只能把耕地保護(hù)的監(jiān)管任務(wù)交給當(dāng)?shù)卣畞韺?shí)施，因?yàn)楫?dāng)?shù)卣畬Ω氐臄?shù)量、質(zhì)量等信息的掌握程度較高。

1.2 建立共同責(zé)任機(jī)制

耕地保護(hù)是整個(gè)國家和整個(gè)社會的責(zé)任，只有全國人民高度重視耕地保護(hù)，并形成立體的保護(hù)意識，各級政府部門才能相互配合，將耕地保護(hù)目標(biāo)落到實(shí)處。目前，我國耕地保護(hù)責(zé)任機(jī)制的主要目標(biāo)是建立起監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，由省開始，層層遞進(jìn)，依次為市、縣、鄉(xiāng)、村，并提出相應(yīng)的量化指標(biāo)，以確保各級政府的耕地保護(hù)責(zé)任人切實(shí)明確耕地保護(hù)的重點(diǎn)內(nèi)容，帶動(dòng)整個(gè)社會開展耕地保護(hù)工作。

1.3 建立經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制

如果只從經(jīng)濟(jì)和市場兩個(gè)方面考慮，在沒有外部補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，保護(hù)耕地的經(jīng)濟(jì)效益是不存在的，因此，保護(hù)耕地不僅要靠喚起人民的意識，而更為有效、便捷的辦法就是科學(xué)地建立起經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制[1]。此外，要思考的問題是在“一盤棋”的指導(dǎo)方針下，我國的糧食市場價(jià)格始終保持在低位。而作為耕地保護(hù)的主體——農(nóng)民，其在耕地保護(hù)中所取得的經(jīng)濟(jì)收益本來就很低，如果耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償水平太低，就不能激發(fā)農(nóng)民的積極性，也會影響到耕地保護(hù)制度的實(shí)施，因此，在建立經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制之前，政府要充分認(rèn)識到農(nóng)民的需求，并保證其具有可行性。

2 新時(shí)期耕地保護(hù)監(jiān)管發(fā)展趨勢

2.1 綠色發(fā)展成為新時(shí)期發(fā)展的基本原則

綠色發(fā)展是關(guān)系到整個(gè)社會發(fā)展大局的重要思想，是生態(tài)文明建設(shè)的根本原則。在生態(tài)文明建設(shè)中，綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展是當(dāng)前發(fā)展的主要方式，而綠色發(fā)展的新目標(biāo)既是新發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)，又是提高耕地保護(hù)水平的有力手段，因此，在新的發(fā)展時(shí)期，促進(jìn)耕地的保護(hù)和綠色發(fā)展是十分必要的[2]。以綠色發(fā)展為導(dǎo)向，生態(tài)優(yōu)先，鞏固耕地生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)屏障，指導(dǎo)耕地資源的分配，以達(dá)到優(yōu)化的目的。

2.2 解決發(fā)展的不平衡、不充分問題

從整體上講，我國地域遼闊，東部、中部、西部三個(gè)區(qū)域的地理位置和資源差異較大，區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距越來越大，發(fā)展的不均衡和不充分依然是一個(gè)長期的問題。雖然各地自然資源不同，但是改善人民生活水平與保障和改善民生的目的是一致的。此外，地區(qū)均衡發(fā)展是指資源、環(huán)境等方面的發(fā)展，在這一過程中，要解決發(fā)展的不均衡與不充分問題，今后要把以發(fā)展為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉w為中心的發(fā)展，以生態(tài)建設(shè)為重點(diǎn)，以保障民生為中心。目前，耕地資源利用率不高、生態(tài)破壞等問題日益嚴(yán)重，而耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的關(guān)系決定著各地區(qū)的發(fā)展效率。

2.3 加快構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局

在世界范圍內(nèi)，耕地資源是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，它直接關(guān)系到宏觀經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)作。隨著國際貿(mào)易形勢的日益嚴(yán)峻和復(fù)雜以及不確定性逐漸增強(qiáng)，將會對我國目前的資源供給模式造成沖擊，從而使糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)更加突出。在某些地區(qū)，干旱、洪澇等自然災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，對世界糧食生產(chǎn)與供應(yīng)的穩(wěn)定構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅，并對全球食品供應(yīng)構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，糧食安全成為各國普遍關(guān)心的問題。部分國家為了保護(hù)糧食種植農(nóng)戶的利益，已經(jīng)宣布暫?；蛳拗破涑隹?，食品安全問題已經(jīng)引起了世界各國的高度重視，目前的情況下，僅僅依靠外循環(huán)供應(yīng)會帶來許多難以預(yù)測的危險(xiǎn)[3]。從國內(nèi)形勢來看，目前我國已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期，發(fā)展的內(nèi)在環(huán)境也遇到了許多問題和挑戰(zhàn)，以建立現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)體系為突破口，深入貫徹“藏糧于地、藏糧于技”的發(fā)展戰(zhàn)略，建立完善的耕地保護(hù)制度，為我國“雙循環(huán)”建設(shè)提供強(qiáng)有力的生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)支持。

2.4 深入推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

目前，要以鄉(xiāng)村振興為核心，深化農(nóng)村改革，激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力和活力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。與此同時(shí)，我國還制定了一系列扶持政策扶持當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品，通過產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)，探索種植業(yè)—糧食加工—養(yǎng)殖業(yè)—種植業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在充分尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上，實(shí)行適度規(guī)模流轉(zhuǎn)，積極引導(dǎo)社會資金、金融資本參與，推動(dòng)多元化發(fā)展。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，土地承包者與工商資本“改糧種經(jīng)”，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的高效發(fā)展，使農(nóng)戶享受到了產(chǎn)業(yè)鏈的增值效益，并對非農(nóng)、非糧特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用。

3 耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)下的耕地保護(hù)問題

3.1 耕地整體管理不到位

近幾年，我國已逐步完善了耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制，并逐步完善了有關(guān)的法律法規(guī)。然而，耕地管理中還存在一些問題，主要有以下幾個(gè)方面：第一，地籍管理不規(guī)范。目前，由于地籍管理混亂，耕地產(chǎn)權(quán)糾紛不斷，致使耕地交易不暢，市場秩序混亂；第二，耕地的閑置程度高。有關(guān)管理部門的調(diào)查結(jié)果顯示，我國目前存在著大量的閑置耕地，這些閑置耕地的面積都很大，耕地閑置造成了大量的耕地資源的浪費(fèi)。同時(shí)，由于我國現(xiàn)行的耕地利用制度和法規(guī)尚不健全，耕地閑置問題還沒有從根本上解決；第三，征地程序存在違法行為。目前，我國已經(jīng)初步建立了耕地管理的法律制度，但制度相關(guān)細(xì)節(jié)仍需得到完善，因?yàn)椴糠值貐^(qū)出現(xiàn)的耕地違法行為，可能會由于沒有法律監(jiān)管制度作為參考而無法有效地解決；第四，違規(guī)行為存在。我國的耕地保護(hù)工作缺乏連續(xù)性，有關(guān)部門為了政績工程和形象工程，在耕地使用方面不夠具備長遠(yuǎn)性，故導(dǎo)致部分耕地資源價(jià)值未得到充分體現(xiàn)。

3.2 耕地管理意識不到位

長期以來，我國對耕地資源的宣傳很少，一般只有在“全國土地日”等特殊的日子里才會進(jìn)行宣傳，而忽略了日常的宣傳[4]。在個(gè)體認(rèn)知上，并沒有采用適宜的宣傳手段結(jié)合相關(guān)內(nèi)容，讓社會民眾對耕地保護(hù)工作有一個(gè)初步的認(rèn)識，同時(shí)認(rèn)識到耕地保護(hù)工作的重要性。通常情況下，普通民眾對國土資源方面的法律知識缺乏了解，故而容易影響國土資源管理的行政執(zhí)法工作的有效落實(shí)。在現(xiàn)實(shí)生活中，大多數(shù)人對有關(guān)耕地的法規(guī)理解得不夠透徹，所以往往會出現(xiàn)違法用地的現(xiàn)象。

3.3 耕地法律法規(guī)不健全

目前，我國現(xiàn)行的關(guān)于耕地資源保護(hù)的法律法規(guī)中缺少專門的條款，征地程序、征地審查等方面尚無健全的法律法規(guī)，現(xiàn)行的征地制度和征地程序存在一定的不足。此外，我國的耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制僅限于一般性的情況，一旦發(fā)生突發(fā)的、特殊的問題，其可操作性較差。

3.4 政府職責(zé)不明晰

政府職責(zé)不明晰，有以下兩個(gè)原因：第一，對耕地行政執(zhí)法的監(jiān)管力度不夠。就目前我國耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制的現(xiàn)狀來看，耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制所應(yīng)具有的獨(dú)立性極為欠缺，且耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制的約束機(jī)制又不健全，這就導(dǎo)致了耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制的監(jiān)管力度不夠。此外，由于我國耕地管理工作起步較晚，缺乏足夠的管理經(jīng)驗(yàn)以及相應(yīng)的執(zhí)法人員，造成了耕地管理部門的懈怠，無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處耕地保護(hù)中的違法行為。

4 耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)下的耕地保護(hù)問題對策

4.1 做好耕地保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳工作

要做好耕地保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳工作，就要從多方面加強(qiáng)對耕地保護(hù)的日常宣傳。同時(shí)，面向廣大群眾開展普法教育工作，要把耕地保護(hù)的法律法規(guī)落實(shí)到日常工作中，讓廣大人民群眾通過學(xué)習(xí)，可以認(rèn)識到耕地保護(hù)工作高水平落實(shí)的重要性，將耕地保護(hù)的法律法規(guī)進(jìn)行大力推廣，盡可能做到家喻戶曉，從而提高人們對耕地保護(hù)的了解，最終使耕地保護(hù)管理執(zhí)法工作的效果明顯提升。在開展普法宣傳教育工作時(shí)，要注意拓寬宣傳渠道，讓社會民眾通過更多的渠道參與到耕地保護(hù)工作中，同時(shí)能夠在日常生活中有足夠多的機(jī)會接收到耕地保護(hù)法的內(nèi)容，進(jìn)而可以讓政府與耕地保護(hù)部門獲得更好的宣傳效果。同時(shí)，還要積極配合使用更為先進(jìn)的宣傳方法，如借助一些網(wǎng)絡(luò)平臺，舉辦普法教育活動(dòng)，讓民眾可以直接參與到這些活動(dòng)中，通過互動(dòng)來了解耕地保護(hù)方面的法律法規(guī)，了解作為民眾需要承擔(dān)的職責(zé)。

4.2 建立完善的耕地保護(hù)制度

為了更好地保護(hù)耕地，必須建立健全我國的耕地保護(hù)制度。第一，要完善相關(guān)的耕地保護(hù)法律法規(guī)。相關(guān)部門應(yīng)對現(xiàn)有的基本耕地保護(hù)法律法規(guī)進(jìn)行完善。在制定專門的耕地保護(hù)管理法前，地方政府可以依據(jù)法定的職權(quán)，制定專門的地方性耕地保護(hù)管理?xiàng)l例，作為對現(xiàn)行法律法規(guī)的補(bǔ)充，以便當(dāng)實(shí)際作業(yè)中出現(xiàn)各種突發(fā)事件時(shí)，可以按照法律規(guī)定來執(zhí)行。我國在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，對當(dāng)前各種新形勢、新問題進(jìn)行了分析，而后對應(yīng)地對耕地保護(hù)制度管理?xiàng)l例進(jìn)行細(xì)部的修改和完善，從而使得耕地保護(hù)與耕地管理工作更具可操作性、可行性和有效性[5]。第二，完善土地征用程序。我國可以借鑒國外的土地征用制度，科學(xué)制定符合我國國情的土地征用制度。將土地征用目標(biāo)的合法性審查納入耕地征收程序，可以保證土地征用過程中不會損害公眾利益。此外，中央政府和地方政府在土地征用上必須配合詳細(xì)的耕地使用說明，保證各個(gè)環(huán)節(jié)的透明與公開。在征地過程中，要確保被征收人可通過聽證、申訴和上訴來維護(hù)自己的合法權(quán)利。

4.3 提高耕地保護(hù)意識，增強(qiáng)源頭管控

要增強(qiáng)人們的政治意識和責(zé)任感，加大國情、國策宣傳力度，依法行政，讓社會各界充分意識到耕地資源的寶貴，要取之有度、用之有節(jié)，科學(xué)、合理地使用耕地資源，嚴(yán)格樹立保護(hù)耕地的觀念。另外，要加強(qiáng)耕地保護(hù)，秉承新發(fā)展理念，堅(jiān)持集約利用，加強(qiáng)“紅線”意識，把“耕地保護(hù)紅線”納入地方績效評價(jià)指標(biāo)體系，嚴(yán)格落實(shí)“誰使用、誰補(bǔ)充、耕保自擔(dān)”，嚴(yán)防屬地監(jiān)管，在縱、橫兩個(gè)方向形成各級政府及自然資源主管部門積極保護(hù)固有不放松的耕地保護(hù)態(tài)勢，并在監(jiān)管中秉承預(yù)防原則。同時(shí)，要把“關(guān)口前移”作為耕地保護(hù)宣傳工作的前提，把保護(hù)耕地資源轉(zhuǎn)化為自覺行動(dòng)，切實(shí)落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策，切實(shí)保障農(nóng)民的權(quán)益。在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的過程中，必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，牢固樹立新的生態(tài)文明理念，把可持續(xù)發(fā)展貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全過程。與此同時(shí)，《耕地保護(hù)法（草案）》《國土空間開發(fā)保護(hù)法》等法律也應(yīng)得到進(jìn)一步的完善，加強(qiáng)對耕地的利用，對違法行為進(jìn)行懲罰，為新發(fā)展階段的耕地保護(hù)依法監(jiān)管提供有力保障。

4.4 科學(xué)建立預(yù)警機(jī)制，全面提升風(fēng)險(xiǎn)防范能力

首先，要建立有效的資源利用機(jī)制，明確集約利用的發(fā)展目標(biāo)，要堅(jiān)持最嚴(yán)格的保護(hù)制度，探索建立保證耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量、保證糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的有效途徑。同時(shí)，要積極構(gòu)建資源集約制度，嚴(yán)格執(zhí)行和健全“雙控”制度，健全耕地資源的綜合保護(hù)和生態(tài)修復(fù)機(jī)制，合理配置耕地資源，以提高耕地使用效益。在分析形勢、研究問題、謀劃工作、推動(dòng)落實(shí)的全過程中，建立適應(yīng)國際環(huán)境、國內(nèi)環(huán)境以及耕地保護(hù)需求的預(yù)警機(jī)制。另外，要對不穩(wěn)定因素進(jìn)行正確的預(yù)測，并采取相應(yīng)的防范與應(yīng)對措施，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)控，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安全保障能力，并針對不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同地區(qū)可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，提前制定應(yīng)對方案，并及時(shí)對規(guī)劃藍(lán)圖中的目標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

4.5 理清部門職責(zé)界限，構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管體系

在長期的耕地保護(hù)實(shí)踐中，必須明確統(tǒng)一的保護(hù)對象，構(gòu)建嚴(yán)格的保護(hù)體系，層層量化責(zé)任，暢通機(jī)制，明確管護(hù)主體、管護(hù)責(zé)任和義務(wù)[6]。此外，耕地保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，所以必須建立完善的耕地保護(hù)體系，不僅要建立縱向、橫向的監(jiān)管通道，還要通過多方的參與，順應(yīng)時(shí)代潮流，通過科技賦能監(jiān)測和防治工作，強(qiáng)化信息共享和工作協(xié)調(diào)機(jī)制，把耕地保護(hù)監(jiān)管從制度約束轉(zhuǎn)向信息化控制，形成“天上看”“地上查”“網(wǎng)上管”的高效監(jiān)管平臺，豐富監(jiān)管手段，建立多維度的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，努力建立起事前預(yù)警、事中監(jiān)控、事后分析的智能風(fēng)控和監(jiān)管約束機(jī)制。

5 結(jié)束語

總之，要在建立耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制的前提下，對耕地進(jìn)行有效的保護(hù)，大力宣傳與耕地保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)。同時(shí)，要健全我國現(xiàn)行的耕地管理法律和制度，使耕地征用程序更加規(guī)范。另外，要明確政府的行為準(zhǔn)則，加強(qiáng)耕地規(guī)劃和公務(wù)員考評，提高社會和農(nóng)民個(gè)人的認(rèn)知，從而實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)。