政府間國際組織維護體育誠信的時代動因、行動方案與提升路徑

鄭一婷，王潤斌，葉新江

體育商業(yè)化和全球化的蓬勃發(fā)展引發(fā)眾多超越體育規(guī)則的問題，對“體育誠信（sports integrity）”理念和行動的呼喚應(yīng)運而生。維護體育誠信是非政府體育組織進行善治改革的重要舉措。體育誠信問題的復(fù)雜性和體育自治機構(gòu)治理失靈是構(gòu)成政府組織和國家公權(quán)力介入的重要原因。然而，政府組織及政府對體育的干預(yù)時常受到體育自治組織的挑戰(zhàn)，政府組織在全球體育治理中的作用和角色也常常被忽視。聯(lián)合國作為最具普遍性、代表性和權(quán)威性的政府間國際組織，在維護體育誠信的領(lǐng)域中發(fā)揮獨特而重要的作用，從國際層面推進主權(quán)國家維護體育誠信是聯(lián)合國參與全球體育治理的重要舉措，也是落實可持續(xù)發(fā)展議程的必要步驟。本文通過全球治理視角，以聯(lián)合國為例探究政府間國際組織維護體育誠信的動因、行動、挑戰(zhàn)和未來路徑。

1 體育誠信的內(nèi)涵意蘊及問題溯源

近年來，由于全球體育問題趨于多樣化和復(fù)雜化，“體育誠信（sports integrity）”在體育治理語境中被廣泛討論，有學(xué)者稱其為概括性術(shù)語（umbrella term），因為它幾乎涵蓋了體育面臨的所有問題，并且涉及的領(lǐng)域完全超出體育的范疇[1]。在體育治理實踐中，把體育誠信理解成反腐敗占主導(dǎo)。然而，隨著新的問題不斷涌現(xiàn)，維護體育誠信已經(jīng)超越反腐機制[2]。國際奧委會（IOC）第八任主席羅格最早提出捍衛(wèi)體育誠信。2007 年第三次反興奮劑大會上，他敦促體育界和各國政府合作，配合世界反興奮劑機構(gòu)（WADA），以維護體育誠信[3]。2011 年，羅格再次申明要保護體育誠信——打擊一切形式的欺騙，打擊體育中的興奮劑和非法賭博[4]。2014 年，巴赫接任主席職位的改革性文件《2020 議程》中，誠信不但體現(xiàn)在保護“干凈運動員”，還表示奧林匹克運動善治的基本原則。如今，國際奧委會構(gòu)建的維護體育誠信的行動框架（見表1）又納入諸多因素。其他體育組織對體育誠信的界定更傾向于項目本身易出現(xiàn)的問題，如國際足聯(lián)、國際網(wǎng)聯(lián)等維護體育誠信主要體現(xiàn)在打擊操縱比賽等，而國際田聯(lián)、國際自聯(lián)等更多傾向于反興奮劑。

表1 國際奧委會維護體育誠信的行動框架Table 1 IOC Framework of Action in Protecting Integrity of Sport

2013 年，第五屆國際體育教育與體育運動部長和高級官員會議（MINEPS V）通過的《柏林宣言》提出，體育運動的誠信受到興奮劑、比賽操縱、腐敗和跨國犯罪的威脅。2015 年，《國際體育運動憲章》對體育運動的誠信還提出體育相關(guān)領(lǐng)域必須遵守國際勞工公約和基本人權(quán)，反對不當(dāng)行為和剝削。2017 年，MINEPS VI 通過《喀山行動計劃》，強調(diào)聯(lián)合國《工商企業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》在維護體育誠信領(lǐng)域的指導(dǎo)作用，進一步擴大和細化了具體行動。因此，聯(lián)合國框架下體育誠信問題包括體育中的安全、平等、善治、操縱和興奮劑（見表2）。

表2 聯(lián)合國維護體育誠信的行動框架Table 2 UN Framework of Action in Protecting Integrity of Sport

2 政府間國際組織維護體育誠信的時代動因

2.1 體育誠信問題阻礙社會和平與發(fā)展

（1）體育誠信問題侵犯基本人權(quán)。為了追求運動成績的提高，大量運動員使用或被迫使用非法藥物，而服用興奮劑對運動員的身體和心理都會產(chǎn)生巨大傷害。體育領(lǐng)域存在制度化的性別歧視，這也是女性體育參與率較低的關(guān)鍵因素[5]。（2）體育誠信問題造成嚴重經(jīng)濟損失。隨著體育商業(yè)化和市場化，體育運動文化娛樂性質(zhì)不斷向資本和商品性質(zhì)轉(zhuǎn)變。2018年，全球體育市值高達4 880 億美元，預(yù)計每年增長5.9%[6]。龐大的資本市場和寬松的法制環(huán)境為體育博彩業(yè)的快速發(fā)展提供了土壤，全球體育博彩市場的價值高達近2 萬億美元[7]。近年來，體育博彩，尤其是非法在線博彩網(wǎng)站大幅增加，如2013 年歐洲爆出大規(guī)模假球事件，涉嫌產(chǎn)生的投注利潤高達800 萬歐元[8]。（3）體育誠信問題阻礙體育健康發(fā)展。2019 年12 月，WADA 宣布禁止俄羅斯在未來4 年內(nèi)參加所有國際體育賽事，并剝奪其主辦和申辦大型國際體育賽事的權(quán)利。2016 年9 月，名為“奇幻熊”的黑客組織侵入WADA 數(shù)據(jù)庫，向外界公布通過申請藥物豁免權(quán)以服用興奮劑并照常參賽的運動員名單。以上事件，對涉及的運動員和國家都造成較大影響，阻礙體育健康發(fā)展，再次敲響反興奮劑等體育誠信問題的警鐘。

2.2 體育是推動組織目標(biāo)達成的重要動力

體育具有強大的凝聚力和感召力，能夠在健康、教育、性別平等、環(huán)境、和平、發(fā)展等社會領(lǐng)域發(fā)揮特殊作用。21 世紀初，聯(lián)合國開始把體育作為促進人類發(fā)展與和平建設(shè)的載體，在《聯(lián)合國2030 年議程》中明確指出，體育是可持續(xù)發(fā)展的重要推動力，體育對實現(xiàn)發(fā)展與和平的貢獻越來越大，因為體育可以促進容忍和尊重，增強婦女和青年、個人和社區(qū)的權(quán)能，有助于實現(xiàn)健康、教育和社會和諧的目標(biāo)。這些目標(biāo)對應(yīng)17 個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)：確保健康的生活方式、促進各年齡段人群的福祉（目標(biāo)3）；確保包容、公平的優(yōu)質(zhì)教育，促進全民享有終身學(xué)習(xí)機會（目標(biāo)4）；實現(xiàn)性別平等，為所有婦女、女童賦權(quán)（目標(biāo)5）；建設(shè)包容、安全、有風(fēng)險抵御能力和可持續(xù)的城市社區(qū)（目標(biāo)11）；促進有利于可持續(xù)發(fā)展的社會、為所有人提供訴諸司法的機會，在各層級建立有效、負責(zé)的機構(gòu)（目標(biāo)16）；加強可持續(xù)發(fā)展可執(zhí)行性，構(gòu)建新型全球發(fā)展伙伴關(guān)系（目標(biāo)17）。聯(lián)合國參與維護全球體育誠信，是保證體育工具有效性和價值的必要舉措。聯(lián)合國大會通過的決議（A/RES/75/18）重申體育作為促進全球和平與可持續(xù)發(fā)展的加速器，強調(diào)體育活動和體育運動在減輕流行病對健康和福祉影響方面的重要作用。

2.3 非政府國際體育組織自治失靈的必然訴求

體育誠信是體育組織生存和發(fā)展的基石，隨著維護體育誠信的理念在體育治理領(lǐng)域廣為流行，各國際體育組織紛紛展開行動，制定保護政策、道德守則，成立誠信小組、道德委員會等。然而，在過去的20 多年里，國際體育組織面對愈發(fā)復(fù)雜的問題常顯現(xiàn)出治理失靈的狀態(tài)。

（1）國際體育組織性質(zhì)與制度和結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)限制體育自我治理的能力。體育賽事商業(yè)化運作機制使體育組織變成擁有巨大商業(yè)利益的公司，意味著體育組織將放棄其建立的業(yè)余體育秩序，把體育賽事作為全球公共產(chǎn)品市場化發(fā)展。在這個過程中，組織性質(zhì)從純公益演變成混合狀態(tài)的“準(zhǔn)公共性”和“準(zhǔn)商業(yè)性”。這種轉(zhuǎn)變發(fā)展迅速，使得曾經(jīng)“私人俱樂部”式的業(yè)余管理模式難以適應(yīng)其準(zhǔn)商業(yè)性的市場活動和企業(yè)行為的需要，且缺乏知識和專業(yè)能力的管理者難以勝任組織、經(jīng)營、監(jiān)督等多重角色。（2）體育自我治理手段影響治理效果。體育組織的非政府性決定了其設(shè)立的規(guī)則和做出的決定屬于不具有直接法律約束力的“軟法”。體育自治的依據(jù)是組織規(guī)章，體育競賽的參與者包括運動員、教練員、俱樂部等，都以“事實契約”的方式接受規(guī)章的管轄和約束[9]。而這種約束手段是有限的，僅對違規(guī)者處以禁賽、剝奪成績等，且處罰對象只能是體育組織管轄范圍內(nèi)的組織或個人。體育誠信問題具有跨界性。當(dāng)違反體育規(guī)則的行為符合違法犯罪的性質(zhì)和條件時，就需要一個法律框架以便調(diào)查并制裁賽場內(nèi)外的犯罪人員。（3）體育自治權(quán)的權(quán)力化削弱了體育組織的公信力。體育的自我治理使國際體育組織在體育領(lǐng)域享有絕對的權(quán)威，同時體育商業(yè)化使體育組織財政獨立的同時又提高了其自治能力、擴大了其權(quán)力資源配置范圍。事實證明，體育組織信息不公開、運營不透明、監(jiān)管不得力的制度環(huán)境為其“權(quán)力尋租”預(yù)留了較大空間。

2.4 政府間國際組織維護體育誠信具有不可替代的優(yōu)勢

體育誠信問題顯示了跨國性、普遍性特征。體育誠信的維護，需要眾多利益相關(guān)者協(xié)調(diào)合作，政府間國際組織在整合資源方面的優(yōu)勢發(fā)揮了舉足輕重的作用。（1）聯(lián)合國作為世界上規(guī)模最大、最具影響力的國際組織，擁有協(xié)調(diào)政府的能力，體現(xiàn)在達成全球共識、形成全球規(guī)范和推進全球議程。維護體育誠信需要在國際上達成共識并相互交流良好措施，共同制定國際標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)合國為此提供了平臺和資源。此外，聯(lián)合國從國際層面自上而下推動主權(quán)國家建立立法、教育、監(jiān)督三位一體的治理體系，敦促成員國把體育誠信問題納入國家法律監(jiān)管體系，提高政策制定者、體育參與人員和公眾的認知和能力。（2）聯(lián)合國系統(tǒng)是一個龐大的國際組織體系，包括聯(lián)合國自身以及被稱為方案、基金和專門機構(gòu)的眾多國際組織，各組織在相關(guān)領(lǐng)域都屬于權(quán)威機構(gòu)，掌握主要資源，為機構(gòu)間的有效合作提供保障。無論是聯(lián)合國大會提出的國際體育年、體育促進發(fā)展與和平國際日，還是體育促進發(fā)展與和平行動計劃，各組織都積極響應(yīng)，把體育融入組織的政策制定和活動安排中。為了建立全系統(tǒng)協(xié)調(diào)一致的體育治理辦法，同時避免引入重復(fù)勞動和低效，自2006 年起每隔兩年秘書長都對《體育促進發(fā)展與和平行動計劃》做出更新。（3）除了協(xié)調(diào)政府的能力和系統(tǒng)內(nèi)部合作的便利，整合外部資源也是聯(lián)合國突出的優(yōu)勢。觀察員制度是聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)一項重要制度，除了193 個會員國，以觀察員身份參與聯(lián)合國大會的非會員國、實體和組織達到114 個，國際奧委會于2009 年獲得聯(lián)合國永久觀察員席位，直接參與聯(lián)合國議程?！犊ι叫袆佑媱潯烦蔀閿U大并加強聯(lián)合國同各國政府、體育有關(guān)組織和私營部門伙伴關(guān)系的指導(dǎo)，讓所有工作領(lǐng)域和專門知識來源共同參與。

3 政府間國際組織維護體育誠信的行動方案

3.1 制定和倡導(dǎo)維護體育誠信的國際公法

國際條約作為國際法的淵源，具有法律效力；依據(jù)“條約必須遵守”原則，對締約國產(chǎn)生特殊的強制性。國際間多邊條約為世界各國維護體育誠信提供了建立國際司法合作的參照和依據(jù)，聯(lián)合國系統(tǒng)不但是體育誠信國際規(guī)則的制定者，同時還是利用人權(quán)公約框架保護體育的倡導(dǎo)者。維護體育誠信的國際法分為兩類：直接涉及體育誠信的文件；與體育誠信相關(guān)的公約和國際人權(quán)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。2003 年，聯(lián)合國大會通過《聯(lián)合國反腐敗公約》（UNCAC）。2017 年11 月，UNCAC 締約國會議把“體育腐敗”納入議程。2005 年，聯(lián)合國教科文組織在第33 屆大會上通過《反對在體育運動中使用興奮劑國際公約》（簡稱反興奮劑公約），是第一個全球性反興奮劑領(lǐng)域有普遍性和國際約束力的法律文書，為全球各國政府共同解決體育運動中日益普遍的興奮劑問題提供了法律框架。2015 年，聯(lián)合國教科文組織第38 屆大會修訂了《國際體育運動憲章》，不但強調(diào)體育運動對發(fā)展與和平的作用，還用最大篇幅重點討論“所有人必須時刻關(guān)注保護和促進體育教育、體育活動和體育運動的誠信和道德價值觀（第10 條）”的必要性。這些文件為體育領(lǐng)域不同類型參與者的人權(quán)提供了保障和解決糾紛的依據(jù)。

3.2 構(gòu)建維護體育誠信的組織體系

由于日益嚴峻的體育問題對社會發(fā)展造成不良影響，聯(lián)合國系統(tǒng)對其進行有針對性的討論和行動。在國際公約的指導(dǎo)下，建立維護體育誠信的組織體系（見圖1）。

圖1 聯(lián)合國維護體育誠信的組織體系Figure 1 UN Organizational System of Protecting Integrity of Sport

聯(lián)合國人權(quán)高專辦、勞工組織、兒童基金會和婦女署針對體育中的人權(quán)問題積極開展工作。2019 年，人權(quán)理事會通過“消除體育運動方面對婦女和女童的歧視”的決議。2020 年，人權(quán)高專辦秘書長作題為《體育運動中種族歧視和性別歧視的交叉》的報告，詳細闡述相關(guān)國際人權(quán)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)以及各國的相應(yīng)義務(wù)和體育機構(gòu)對女運動員的責(zé)任。毒品與犯罪問題辦公室一直是全球反腐運動的重要推動力量，作為《打擊跨國有組織犯罪公約》和《反腐敗公約》的秘書處，促使締約國將賄賂和腐敗行為定為刑事犯罪，并協(xié)助締約國完善調(diào)查、起訴和制裁過程。UNCAC 第七屆締約國會議上，186 個國家通過第7/8 號決議，就打擊體育領(lǐng)域中的腐敗達成一致承諾。2019 年12 月，UNCAC 第八屆締約國會議再次通過旨在打擊體育領(lǐng)域腐敗的8/4 號決議。聯(lián)合國區(qū)域間犯罪和司法研究所推動其他國際組織（如G20 集團等）把體育腐敗納入討論主題[10]。教科文組織作為國際反興奮劑體系中的重要機構(gòu)，通過制定、監(jiān)督和管理實施《反興奮劑公約》參與治理體育中的興奮劑問題。公約第7 條至第12 條規(guī)定了締約國通過各種措施打擊興奮劑的義務(wù)，并對履行過程進行監(jiān)督。教科文組織責(zé)成各締約國按照《世界反興奮劑條例》中闡述的原則采取措施，并在藥物品種鑒別、實驗室操作等實際操作中使用國際標(biāo)準(zhǔn)；鼓勵各國制訂和實施反興奮劑教育和培訓(xùn)計劃，以便提高公眾進一步認識興奮劑對健康和體育運動道德價值的負面影響。

3.3 推動維護體育誠信的方案落地

聯(lián)合國與國際組織合作，共同研制推進國家立法方案，同時協(xié)助和監(jiān)督成員國政府執(zhí)行公約。2011 年5 月，UNODC 與國際奧委會簽署諒解備忘錄，為共同預(yù)防和打擊體育中的比賽操縱行為和相關(guān)腐敗并推動國家立法提供合作框架。先后聯(lián)合出版《打擊比賽操縱和非法賭博的刑事方法：全球視角》（2013）和《起訴操縱比賽行為的刑法規(guī)定》（2016）的研究報告，從現(xiàn)有國家立法中匯編關(guān)于操縱比賽和非法賭博的刑法條款；制定《起訴操縱比賽行為的示范刑法條文》，為國家立法打擊操縱比賽行為提供參考。2019 年，共同出版《體育報告機制：制定和實施實用指南》，為各利益相關(guān)者提供制定報告機制的指導(dǎo)。UNODC 與國際體育安全中心（ICSS）合作，以加強對操縱體育比賽的跨境調(diào)查和起訴，共同出版的《調(diào)查比賽造假最佳實踐指南》已發(fā)行7 種語言版本。聯(lián)合國還與體育組織和國際執(zhí)法機構(gòu)開展全球能力建設(shè)和培訓(xùn)活動，以幫助各國應(yīng)對體育誠信問題帶來的挑戰(zhàn)。2008—2018 年，聯(lián)合國教科文組織設(shè)立的“消除體育運動中的興奮劑基金”已經(jīng)在108 個締約國的218 個項目中投資總額超過420 萬美元[11]。相比于IOC 和WADA 注重科學(xué)研究的基金供資機制，教科文組織基金主要為教育、政策咨詢和能力建設(shè)領(lǐng)域的項目提供財政援助，80%以上的資金用于教育活動，開設(shè)培訓(xùn)和講習(xí)班，支持公共當(dāng)局尤其是不發(fā)達地區(qū)設(shè)計和實施量身定制的項目。不同供資機制和資金流向增加了維護體育誠信的互補性，加強研究和行動之間的聯(lián)系，更好地利用有限的資源。

3.4 弘揚并建立誠信體育的理念價值

聯(lián)合國在維護體育誠信的實踐中構(gòu)建并弘揚人權(quán)、法治、合作的治理理念，這與聯(lián)合國尊重人權(quán)、依法維護和平、促進合作的宗旨相契合。促進和保護人權(quán)是聯(lián)合國工作的重要目標(biāo)和指導(dǎo)原則。2018 年，聯(lián)合國大會在關(guān)于體育運動作為可持續(xù)發(fā)展的推動力量的第73/24 號決議中，呼吁人們關(guān)注體育運動中的性別平等和人權(quán)。聯(lián)合國制定的公約、條約和標(biāo)準(zhǔn)是國際法的重要來源，在國際和國家層面提倡法治也是聯(lián)合國的核心任務(wù)之一。聯(lián)合國通過普遍的人權(quán)、勞工權(quán)公約和針對體育的公約，對相應(yīng)違法行為進行規(guī)制，采用推動國內(nèi)立法進行問責(zé)和形成公私伙伴關(guān)系的方式加強對體育領(lǐng)域的問責(zé)[12]，保證國際法效力。通過建立公私伙伴關(guān)系，教科文組織將國際非政府組織制定的民間規(guī)則（《世界反興奮劑條例》）形成國際公約（《反對興奮劑公約》），增加國家的強制力。

聯(lián)合國始終致力于利用多邊合作解決全球面臨的共同問題[13]。在處理體育誠信的復(fù)雜挑戰(zhàn)時，聯(lián)合國系統(tǒng)同樣倡導(dǎo)多邊機制、構(gòu)建和參與國際合作平臺。婦女署先后與國際奧委會和國際足聯(lián)簽訂諒解備忘錄，致力于改善體育中的性別不平等。2018 年，MSE促成建立體育與人權(quán)中心，這是多利益攸關(guān)方平臺，涉及國際組織、體育理事機構(gòu)、民間社會組織、國家人權(quán)機構(gòu)和運動員工會等40 多個機構(gòu)。國際體育組織、各國政府、政府間組織和其他相關(guān)利益攸關(guān)方聚集在一起，促進良好治理。

4 政府間國際組織維護體育誠信的局限與挑戰(zhàn)

4.1 指導(dǎo)政策的不完善

聯(lián)合國系統(tǒng)已經(jīng)迅速而全面地進入體育領(lǐng)域，在維護體育誠信方面發(fā)揮重要作用，但相關(guān)政策不夠完善。對于比賽操縱的問題，現(xiàn)有執(zhí)行準(zhǔn)則是《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》和《聯(lián)合國反腐敗公約》。然而，跨國犯罪和反腐是廣泛話題，涉及各個領(lǐng)域，對維護體育誠信、打擊比賽操縱和腐敗的實際指導(dǎo)意義非常有限。此外，聯(lián)合國系統(tǒng)還未簽署針對打擊比賽操縱的公約，對于比賽操縱的定義也沒有明確規(guī)定。UNODC 出版的《調(diào)查比賽造假最佳實踐指南》對比賽造假的定義，引用2014 年歐洲委員會通過的《操縱體育比賽公約》中的概念，沒有說明和更新，這不利于締約國推行和執(zhí)行相關(guān)立法。反觀歐洲委員會對公約不斷進行完善，2017、2018、2020 年相繼對公約中的相關(guān)術(shù)語和具體措施等進行解釋和補充。人權(quán)相關(guān)公約則更加寬泛。雖然，聯(lián)合國就人權(quán)保護達成大量公約，但都沒有在體育這個特殊領(lǐng)域?qū)θ藱?quán)保護機制做出特別的限制和規(guī)定。

4.2 內(nèi)部機構(gòu)的局限性

2000 年以來，體育事務(wù)一直由體育促進發(fā)展與和平辦公室（UNOSDP）主導(dǎo)，出于加強國際合作并避免重復(fù)工作的考慮，聯(lián)合國于2017 年將其關(guān)閉，與國際奧委會建立直接伙伴關(guān)系。然而，外部合作的加強并未使機構(gòu)內(nèi)部的松散得到改善。UNOSDP 關(guān)閉后，體育促進發(fā)展與和平方面的實質(zhì)性事務(wù)移交至經(jīng)濟和社會事務(wù)部，該部門是全球經(jīng)濟、社會、環(huán)境領(lǐng)域和國家行動間的重要接口，主要工作內(nèi)容是《2030 年議程》中的發(fā)展目標(biāo)。雖然聯(lián)合國多次強調(diào)維護體育誠信是利用體育促進可持續(xù)發(fā)展的前提條件，但在眾多繁雜的國際事務(wù)中，體育無疑又被邊緣化了。參與維護體育誠信的聯(lián)合國沒有專門機構(gòu)來統(tǒng)籌、規(guī)劃和協(xié)調(diào)，出現(xiàn)各機構(gòu)“都希望確保其獨自界定的行動權(quán)力”[14]的碎片化治理現(xiàn)象。

4.3 成員國家的執(zhí)行力不足

聯(lián)合國引領(lǐng)下的全球治理，是為了構(gòu)建集體應(yīng)對全球挑戰(zhàn)的交流平臺，會員國能否充分配合和支持決定了聯(lián)合國全球治理的成敗。盡管國際社會簽署了直接或間接維護體育誠信的公約，但由于具體措施非常復(fù)雜，許多會員國在簽署、批準(zhǔn)、實施相關(guān)國際法律文書，以及監(jiān)測、執(zhí)行工作方面步履維艱。部分國家政府在主觀意愿上怠于履行義務(wù)。盡管簽署了公約，進行調(diào)查的執(zhí)法組織有時仍然難以獲得體育主管部門的支持。這些因素包括不了解如何將公約的規(guī)定納入國內(nèi)政策框架；不清楚如何將《世界反興奮劑條例》與《反興奮劑公約》相結(jié)合；不明確誰應(yīng)該參與反興奮劑斗爭；不懂得如何充分利用各利益攸關(guān)方的技能和知識；公共當(dāng)局內(nèi)部履行義務(wù)的結(jié)構(gòu)和可支配公共資金匱乏。

4.4 與非政府體育組織的沖突

體育領(lǐng)域長期以來遵循“自治”的傳統(tǒng)，體育非政府組織掌握全球體育事務(wù)治理的權(quán)威和資源。隨著體育的全球化和市場化，國際體育事務(wù)進入社會政治和經(jīng)濟運作的主場，進入政府公權(quán)力的責(zé)任范圍，在一定程度上國際體育組織為捍衛(wèi)自治權(quán)與聯(lián)合國系統(tǒng)存在沖突和博弈。

在維護全球體育誠信實踐中，政府力量對于體育事務(wù)的干預(yù)常受到國際體育組織以捍衛(wèi)體育自治權(quán)為由的強烈排斥，這種沖突在高度自治的國際足聯(lián)與司法權(quán)的博弈中得到充分體現(xiàn)。國際足聯(lián)規(guī)則明確指出，國家足球協(xié)會必須遵守國際足聯(lián)的章程、指令和政策，國家足協(xié)應(yīng)獨立管理足球事務(wù)，并確保不受任何第三方的影響。國際足聯(lián)曾以取消會員、主辦權(quán)、參賽權(quán)和其他處罰等方式，要求國家政府在規(guī)制體育的重要立法中豁免國家足協(xié)，甚至迫使主權(quán)國家制定與其初衷相背離的體育法律和政策[15]。

5 政府間國際組織維護體育誠信的提升路徑

5.1 更新理念：進一步明確組織的目標(biāo)和定位

眾所周知，聯(lián)合國的性質(zhì)是世界性、綜合性的政府間國際組織，聯(lián)合國的宗旨幾乎涉及國際社會中的所有問題，但其根本目標(biāo)仍是維護國際和平與安全。自古以來，體育就是和平的象征，體育以相互理解、友誼、團結(jié)和公平競爭的精神傳遞和平的信息，是人類和諧世界的理想化身。但是，全球體育又是國際社會的縮影，體育中確實存在不和諧的音符，且這種不和諧已經(jīng)對國際社會產(chǎn)生較大影響，聯(lián)合國對其職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)理應(yīng)施加干預(yù)。作為政府性組織，聯(lián)合國一直尊重體育的自治。在聯(lián)合國大會通過承認體育自治的歷史性決議后又關(guān)閉了UNOSDP，以加強與體育組織的合作。聯(lián)合國已經(jīng)很明確地通過體育促進世界和平與發(fā)展，應(yīng)在尊重體育自治的前提下，進一步明確邊界和職責(zé)，依靠平臺優(yōu)勢建立更清晰的合作框架。

5.2 加強規(guī)制：起草和商定有針對性的國際法文件

聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)有大量與體育誠信相關(guān)的國際法文件，但具體到各個政策領(lǐng)域，目前只有興奮劑問題以《反興奮劑公約》為綱領(lǐng)，其他領(lǐng)域有針對性的文件很少。歐洲委員會《操縱體育比賽公約》是有關(guān)比賽操縱的唯一國際公約，雖然鼓勵全世界各國簽署該協(xié)議，但因為是區(qū)域性國際條約，許多國家尚未做出承諾，歐盟也無法對非成員國進行約束。因此，有必要制定一項新的關(guān)于體育比賽操縱的國際條約[16]。聯(lián)合國，尤其是UNODC 秘書處應(yīng)積極與歐洲委員會合作著手起草針對體育比賽操縱或體育腐敗問題的國際公約?；蛘呗?lián)合國可以與公約締約國進行商討，擴大現(xiàn)有公約的適用性，把非政府性質(zhì)的體育組織納入《聯(lián)合國反腐敗公約》問責(zé)的對象中，加強對國際體育組織法律問責(zé)的機制。

5.3 拓展行動：推動和監(jiān)督成員國的立法和執(zhí)行

規(guī)則擴散（norm diffusion）和能力建設(shè)（capacitybuilding），是使成員國參與聯(lián)合國全球治理的有效手段[17]。規(guī)則擴散除了要求國家要認同和遵守相關(guān)規(guī)范外，還要對規(guī)范進行內(nèi)化，即落實到國內(nèi)的法律中[18]。相較于靠國家間自覺遵守的國際法，國內(nèi)法依靠國家機關(guān)強制力的保證實施，具有更高的法律效力。能力建設(shè)則將規(guī)則擴散的效果加以保障，對國家政府以及體育活動參與者進行教育，并提供幫助。在聯(lián)合國的推動下，已經(jīng)有國家針對體育誠信采取創(chuàng)新性的措施。如澳大利亞政府先后出臺并更新《關(guān)于非法操縱體育比賽的國家政策》和《國家反興奮劑框架》。2012 年成立的澳大利亞國家體育誠信機構(gòu)（NISU），負責(zé)比賽操縱、興奮劑問題、體育中的安全問題和保護人權(quán)；2020 年發(fā)布《澳大利亞體育誠信法案》《體育誠信條例》等法律文件，從國家層面監(jiān)督、監(jiān)測和協(xié)調(diào)保護體育誠信。

5.4 提升效果：不斷加強報告機制和全球合作

國際奧委會和國際體育安全中心開通體育誠信熱線，在保護舉報人的前提下對全球體育誠信進行監(jiān)督。聯(lián)合國系統(tǒng)應(yīng)為體育誠信的所有利益相關(guān)者提供訴諸司法的機會，并在各級建立有效、負責(zé)和包容各方的機構(gòu)。依托自主性和適應(yīng)力強的非政府組織，構(gòu)建信息通暢、分工明確的全球合作系統(tǒng)。為此，《喀山行動計劃》將《2030 年議程》和《體育促進發(fā)展與和平行動計劃》納入共同框架，以確保加強聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)的一致性和協(xié)同作用，并更有效地動員會員國和合作伙伴，使體育教育、體育活動和體育運動領(lǐng)域的國際和國家政策與2030 年議程相一致。聯(lián)合國系統(tǒng)應(yīng)在《喀山行動計劃》的框架下繼續(xù)完善系統(tǒng)內(nèi)相互協(xié)調(diào)，構(gòu)建橫向協(xié)同國際組織，縱向聯(lián)結(jié)會員國政府的立體合作網(wǎng)絡(luò)。

6 結(jié)束語

體育誠信問題具有跨國性、趨利性、隱蔽性和復(fù)雜性等特點，需要更廣泛的由政府當(dāng)局和體育部門之間合作形成的國際法律框架。只有國際監(jiān)管才能確保體育領(lǐng)域的治理得到改善，以保持其在公眾眼中的完整性和價值[19]。這個法律框架由聯(lián)合國牽頭制定最為合適，因為聯(lián)合國是當(dāng)前全球治理框架最重要的主體，體育誠信的全球性危機也需要政府強制性力量的協(xié)助。體育誠信的維護，有賴于聯(lián)合國倡導(dǎo)下達成的公約和制度，得益于聯(lián)合國機構(gòu)協(xié)調(diào)下構(gòu)建的全球合作網(wǎng)絡(luò)。聯(lián)合國需要迎接挑戰(zhàn)、強化共識、增進合作，發(fā)揮其在全球治理中的獨特作用。