激發(fā)活力:社會組織黨建的新議程

張緊跟

(中山大學(xué) 中國公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院,廣東 廣州 510275)

一、問題的提出

改革開放以來,中國社會轉(zhuǎn)型的一個顯著特征就是社會組織快速成長及其日益擴展的影響。一方面,社會組織作為提供專業(yè)化公共服務(wù)的載體,既能促進政府職能轉(zhuǎn)變又能實現(xiàn)社會整合,從而有助于國家治理現(xiàn)代化。另一方面,作為集體行動的載體,社會組織能通過社會動員產(chǎn)生組織性力量并宣揚其組織的價值目標(biāo),可能會產(chǎn)生一些無法預(yù)期的政治風(fēng)險。于是,為了鞏固黨的執(zhí)政地位、引領(lǐng)社會組織健康發(fā)展,加強黨對社會組織的政治整合就成為一種必然選擇。而社會組織黨建作為一種政治整合策略,既是落實黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求,有利于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ),又有利于促進社會組織健康發(fā)展。因此,20世紀90年代以來,中國共產(chǎn)黨始終將社會組織黨建作為黨鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)、階級基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)的重要戰(zhàn)略,持續(xù)推動社會組織黨建工作,不斷強化黨在社會組織之中的全覆蓋。

在經(jīng)過從組織嵌入到結(jié)構(gòu)耦合的發(fā)展[1]之后,社會組織黨建實現(xiàn)了應(yīng)建盡建。毋庸置疑,社會組織黨建依然需要不斷完善,但借助于持續(xù)的卓有成效的嵌入式社會組織黨建,黨在社會組織中的滲透力和影響力不斷增強。

在既有研究文獻中,研究者都預(yù)期社會組織黨建有助于增強社會組織公信力而緩解其合法性危機;可以鏈接上級黨組織的資源增強其資源獲取能力;有助于推進社會組織改革并助力于解決社會組織長期面臨的工具主義發(fā)展邏輯、公共性缺失、專業(yè)化能力匱乏等困境[2]。相關(guān)研究證實社會組織黨建緩解了社會組織的資源短缺與合法性危機,提升了社會組織的內(nèi)部管理、戰(zhàn)略制定、資源動員和政策倡導(dǎo)等能力[3]。但是,與急劇增長的社會組織數(shù)量相對應(yīng)的是,整體上社會組織參與社會治理依然面臨主體性困境[4],存在著服務(wù)能力孱弱、價值引領(lǐng)和倡導(dǎo)能力不夠、參與社會治理能力弱[5]等普遍性發(fā)展困境。顯然,社會組織黨建全覆蓋與激發(fā)社會組織活力之間存在著明顯落差。

因此,2015年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強社會組織黨的建設(shè)工作的意見(試行)》明確提出“加強社會組織黨建工作,引領(lǐng)社會組織正確發(fā)展方向,激發(fā)社會組織活力,促進社會組織在國家治理現(xiàn)代化進程中更好發(fā)揮作用”,這意味著新時代社會組織黨建議程應(yīng)該從如何實現(xiàn)社會組織黨建全覆蓋,轉(zhuǎn)向探討如何以黨建引領(lǐng)不斷激發(fā)社會組織在社會治理創(chuàng)新中的活力。

二、文獻綜述

近年來,社會組織黨建持續(xù)成為學(xué)術(shù)研究的熱點議題。

一方面,在社會組織研究中倡導(dǎo)將中國共產(chǎn)黨“找回來”[6]。早在21世紀之初,林尚立就強調(diào)社會組織快速發(fā)展對黨帶來了沖擊和影響[7]。羅峰將這種沖擊歸納為社會性、政治性、行為方式和政黨認同等[8]。為此,黨需要調(diào)適黨社關(guān)系以重塑政黨權(quán)威?；邳h引導(dǎo)和管理社會組織的政治考慮以及黨對社會的一種回歸[9],有研究者將此理解為黨在社會變化中的自我調(diào)適與發(fā)展,黨的“歷史方位”發(fā)生了變化,因此黨的執(zhí)政合法性、功能、活動方式與國家權(quán)力和社會的關(guān)系等都需要相應(yīng)變革[10]。這種黨社關(guān)系調(diào)適,既是黨“通過在組織建設(shè)和組織網(wǎng)絡(luò)滲透的過程中不斷建立和完善黨主導(dǎo)的權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò),使社會本身趨向高度組織化,最終主要通過組織來實現(xiàn)國家治理目的的一種社會調(diào)控形式”[11];又是黨在對社會變化預(yù)判基礎(chǔ)上主動采取的政治統(tǒng)合策略[12]。近年來,基于對既有研究在國家與社會關(guān)系框架下討論政府與社會組織結(jié)構(gòu)性關(guān)系以及互動策略的反思,研究者開始倡導(dǎo)將中國共產(chǎn)黨帶回到社會組織研究之中[13],并從“黨社關(guān)系”維度來考察當(dāng)代中國社會組織的差異化發(fā)展模式[14]。

另一方面,強調(diào)社會組織黨建既是黨應(yīng)對新挑戰(zhàn)的需要,也是鞏固黨的階級基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)并推動政黨現(xiàn)代化的重要內(nèi)容[15]。首先,研究者分別以黨和社會組織為中心、立足于合法性和效率的雙重動力邏輯,來討論社會組織黨建的必要性。既有研究認為社會組織黨建有效地提升了政黨影響力,促進了社會組織參與社會治理,有助于促進社會組織內(nèi)部治理與黨建協(xié)同發(fā)展[16]。通過“談黨建—做黨建—促黨建—融黨建”,實現(xiàn)了黨在社會組織中的治理嵌入以及社會組織對黨的“借道”整合,既融洽了社會組織與黨的關(guān)系,又顯著提升了社會組織治理績效[2]。其次,研究者梳理了社會組織黨建困境。部分社會組織對黨建采取漠視、排斥乃至抵制態(tài)度[17];黨建動力不足,重形式、輕內(nèi)容,造成“組織空轉(zhuǎn)”,導(dǎo)致黨建工作缺失或者黨建工作形式化[18];“九龍治水”使得社會組織黨建的管理主體缺失與缺位現(xiàn)象嚴重[19],面臨著有形覆蓋和有效覆蓋的雙重困境。最后,研究者探討了加強社會組織黨建的策略。基于支配、適應(yīng)和互惠等社會組織黨建存在的不足,有研究者認為協(xié)商是改變各黨建主體各自原有認識、消除分歧、達成共識的有效策略[20]。為進一步提升黨對社會組織的整合效果,有研究者強調(diào)必須同時采用觀念、機構(gòu)和行動整合[21]。有研究者認為社會組織黨建工作應(yīng)該按照“嵌入社會”“融入社會”和“服務(wù)社會”三個目標(biāo)梯次推進,“治理社會”正在成為新時代社會組織黨建的發(fā)展新趨向[22]。而基于“嵌入式”黨建模式實現(xiàn)了黨組織對社會組織的有形覆蓋但無法實現(xiàn)二者間有效融合,要通過制度建構(gòu)、策略轉(zhuǎn)向、結(jié)構(gòu)嵌合、業(yè)務(wù)嵌合和文化嵌合構(gòu)建“嵌合式”黨建模式[23]。

縱觀既有研究,社會組織黨建研究涵括了宏觀的政黨與社會關(guān)系、中觀的社會組織與黨組織雙向互動以及微觀的社會組織黨建機制,繪就了內(nèi)容豐富的社會組織黨建研究畫卷。但是,與海量增長的社會組織黨建研究文獻相比,如何以黨建激發(fā)社會組織活力的研究顯得非常單薄[24]。更重要的是,既有社會組織黨建主要立足于黨對新生社會力量和政治空間的政治整合,呈現(xiàn)的是黨通過制度、經(jīng)費和人員等多方面的政策保障來影響社會組織治理,使社會組織發(fā)展符合黨的政治方向和發(fā)展需求[25]。顯然,在政治統(tǒng)合式社會組織黨建已經(jīng)實現(xiàn)“應(yīng)建盡建”后,應(yīng)該適時將其研究重心從如何健全社會組織黨建轉(zhuǎn)向如何通過黨建引領(lǐng)激發(fā)社會組織活力。因此,如何通過黨建引領(lǐng)激發(fā)社會組織活力,應(yīng)該成為當(dāng)代中國社會組織黨建研究的新議程。

三、政治統(tǒng)合式社會組織黨建的興起及其成效

改革開放為總體性社會結(jié)構(gòu)的松動、社會自治空間的形成創(chuàng)造了可能,作為政府與企業(yè)之外的社會組織獲得了發(fā)展空間并得以迅速發(fā)展。20世紀90年代以來,市場化改革正當(dāng)性的被確認以及“強政府、大社會”改革目標(biāo)的確立,使社會組織發(fā)展空間得到進一步釋放。在“黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負責(zé)”下,社會組織充分發(fā)揮形式靈活、資源整合能力強、專業(yè)優(yōu)勢突出等作用,在科教文衛(wèi)體、生態(tài)環(huán)境、法律、宗教、社會服務(wù)、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展等諸多領(lǐng)域,廣泛動員各方社會力量,搭建公眾有序參與的公共平臺,提供公共物品和公共服務(wù),發(fā)揮了政府和企業(yè)沒有或難以充分發(fā)揮的作用。簡而言之,社會組織作為溝通國家與社會關(guān)系的橋梁與紐帶,助益于黨對國家與社會關(guān)系的調(diào)控,有助于實現(xiàn)黨、國家與社會關(guān)系的良性互動。

但是,社會組織快速發(fā)展也對黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政帶來了一定程度的沖擊和挑戰(zhàn)。這體現(xiàn)為社會組織擠占了黨的傳統(tǒng)發(fā)展空間,部分代替了黨的政黨功能,部分影響了黨的社會整合、社會性、政治性、行為方式和權(quán)威重塑[7]。尤其是對于那些日益壯大且游離于體制外的新生社會領(lǐng)域,如果黨“視而不見”就可能出現(xiàn)某種程度的“失控”[26]。因而,面對社會組織的不斷發(fā)展壯大,如何將社會組織統(tǒng)合到黨政體制內(nèi),就成為黨治國理政必須回應(yīng)的重大課題。

對此,中國共產(chǎn)黨摒棄了通過回歸改革開放之前以壓縮社會組織發(fā)展空間實現(xiàn)社會控制的傳統(tǒng),轉(zhuǎn)而選擇通過組織嵌入和政治吸納相結(jié)合的政治統(tǒng)合方式,力圖將社會組織塑造成為黨密切聯(lián)系群眾、全心全意為人民服務(wù)的重要紐帶。20世紀90年代以來,政治統(tǒng)合式社會組織黨建工作持續(xù)推進。

首先,不斷完善社會組織黨建的頂層設(shè)計。1994年,黨的十四屆四中全會指出:“各種新建立社會組織日益增多,需要從實際出發(fā)建立黨的組織,開展黨的活動”。進入新世紀以來,社會組織黨建工作進一步加強。黨的十六大提出要“加大在社會團體和社會中介組織中建立黨組織的工作力度”。黨的十六屆四中全會要求推進“新社會組織等基層黨建工作”。黨的十六屆六中全會提出“推進新社會組織黨建工作,擴大黨的工作覆蓋面”。黨的十七大明確指出“全面推進新社會組織等的基層黨組織建設(shè),優(yōu)化組織設(shè)置,擴大組織覆蓋,創(chuàng)新活動方式”。黨的十七屆四中全會強調(diào)要“加大在各類新社會組織中建立黨組織力度”。進入新時代以來,社會組織黨建進入常態(tài)化、制度化與法治化發(fā)展新階段。黨的十八大強調(diào)“要加大社會組織黨建工作力度,擴大黨組織和黨的工作覆蓋面”。黨的十九大強調(diào)把“社會組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革的堅強堡壘”。黨的十九屆三中全會強調(diào)要加快在社會組織中建立健全黨的組織機構(gòu)。黨的十九屆四中全會提出要“完善黨領(lǐng)導(dǎo)社會組織等制度,確保黨在各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”。至此,社會組織黨建的頂層設(shè)計日趨完善。

其次,各地不斷創(chuàng)新社會組織黨建。各地遵循中央關(guān)于加強社會組織黨建的頂層設(shè)計,積極探索社會組織黨建的新思路和新辦法。在社會組織黨建管理體制方面,形成了廣東等地“依托民政、集中管理、多頭推進”,北京等地“單設(shè)機構(gòu)、以條為主、樞紐管理”,大部分地區(qū)現(xiàn)行的“組織部門牽頭、業(yè)務(wù)主管單位負責(zé)、民政部門協(xié)助”,律師、會計師領(lǐng)域的“主管部門負責(zé)、行業(yè)協(xié)會協(xié)助、會員參與”四類比較有代表性的黨建管理模式[27]。在此基礎(chǔ)上,各地形成了“屬業(yè)化”“屬地化”和“部門化”三種社會組織黨建類型[28],建立了由規(guī)范運行、人才培養(yǎng)和支持保障組成的社會組織黨建工作機制[29]等。在黨和政府的“高位推動”下,各地積極探索社會組織黨建,創(chuàng)新成果遍地開花。

最后,突出強調(diào)黨對社會組織的政治引領(lǐng)、思想引領(lǐng)和組織引領(lǐng)。一是政治引領(lǐng)。強化黨在社會組織中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位,引導(dǎo)社會組織自覺當(dāng)好黨和政府的“智囊團”、全面深化改革的“助推器”、促進社會和諧的“粘合劑”,保證黨的路線方針政策在社會組織全面貫徹落實。二是思想引領(lǐng)。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引,發(fā)揮黨的思想理論引導(dǎo)和價值觀整合優(yōu)勢,激發(fā)社會組織承擔(dān)社會責(zé)任的積極性。三是組織引領(lǐng)。以“應(yīng)建必建”為原則,在管理體制、組建方式、隊伍建設(shè)、經(jīng)費保障、活動開展等多個方面不斷擴大社會組織黨組織有效覆蓋,為黨建活動高質(zhì)量開展奠定基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上,社會組織黨建成為增強黨的階級基礎(chǔ)、擴大黨的群眾基礎(chǔ)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要法門,既提高了黨在社會組織中的覆蓋率,又確保社會組織在黨的領(lǐng)導(dǎo)下健康發(fā)展。

政治統(tǒng)合式社會組織黨建既鞏固了黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位,也發(fā)揮了社會組織的治理效能,為促進國家治理現(xiàn)代化構(gòu)筑了必要的協(xié)同治理框架。

一方面,鞏固了黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的社會基礎(chǔ)。改革開放以來,社會組織蓬勃發(fā)展,呈現(xiàn)出發(fā)展快、種類多、領(lǐng)域廣等特征。截至2022年9月,已登記的社會組織總量突破90萬家[30]。數(shù)量眾多的社會組織,在作為民生需求“掃描儀”、公眾訴求“傳感器”、化解沖突的“安全閥”等方面發(fā)揮著不可或缺的重要作用。因此,擴大社會組織黨建覆蓋面意義深遠。中共中央組織部每年發(fā)布的黨內(nèi)統(tǒng)計公報顯示:全國社會組織建立黨組織的覆蓋率已經(jīng)從2012年的35.1%增長為2017年的61.7%,社會組織黨組織從2013年的11.5萬個增長為2021年的17.1萬個,實現(xiàn)應(yīng)建盡建。社會組織黨建全覆蓋“搭建了黨和離散于體制外的社會民眾的組織化聯(lián)系通道”[31],能夠有效地把社會組織及其從業(yè)人員緊密團結(jié)凝聚在黨的周圍,從而增強黨在社會領(lǐng)域的影響力和凝聚力,鞏固了黨的階級基礎(chǔ)、群眾基礎(chǔ)和執(zhí)政基礎(chǔ)。

另一方面,促進了社會組織健康發(fā)展。首先,緩解了社會組織的合法性困境。在既有制度環(huán)境下,雙重管理體制、政府責(zé)任邊界外溢、行業(yè)不正當(dāng)競爭、政府對社會組織籌募資格的限制等使得許多社會組織面臨政治合法性困境[32]。而公眾與社會組織的疏離在相當(dāng)程度上弱化了公眾對社會組織的認可與支持,從而使其還面臨社會合法性困境。在既有的依托政府平臺、參與政府購買服務(wù)、公益創(chuàng)投項目以及民政部門對社會組織的資格認證、等級評定和項目委托等基礎(chǔ)上,黨建能夠賦予社會組織更高權(quán)威性,增強社會組織的政治合法性。與此同時,借助于社會組織黨建,增進了公眾與社會組織間的聯(lián)系與溝通,使多元利益訴求得到順暢表達,利益關(guān)系得到有效協(xié)調(diào),形成社會各階層各盡其能、各得其所、和諧相處的態(tài)勢,提高了社會組織的社會合法性。其次,為社會組織健康發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境。通過建構(gòu)黨領(lǐng)導(dǎo)社會,覆蓋和滲透社會的組織網(wǎng)絡(luò)體系,搭建黨與外部社會環(huán)境的資源交換與交流互動的中介機制,黨建有助于引領(lǐng)社會組織正確的發(fā)展方向并對其進行有效的監(jiān)督管理。不僅如此,社會組織黨建通過發(fā)揮黨員的先鋒模范作用,為社會組織健康發(fā)展提供人才支持,及時發(fā)現(xiàn)存在的問題、化解矛盾,引導(dǎo)和監(jiān)督社會組織遵守法律法規(guī),為社會組織有序運行、健康發(fā)展提供可靠保證。最后,提升了社會組織的資源動員能力。社會組織黨建密切了其與地方黨委政府之間的關(guān)系,從而通過黨建鏈接,撬動社會組織發(fā)展所需要的人、財、物等各方面資源,不斷增強社會組織資源拓展能力。在黨的政治統(tǒng)合之下,黨通過給予社會組織領(lǐng)導(dǎo)人以政治身份,從而增強其政治資本、擴展其社會網(wǎng)絡(luò),有助于提升社會組織的資源動員能力[24]。

四、政治統(tǒng)合式社會組織黨建面臨的挑戰(zhàn)

(一)社會組織的公共性缺失

在社會治理實踐中,公共性缺失主要體現(xiàn)在社會組織以行政化或市場化等方式偏離了自身公共性的發(fā)展規(guī)律[33]。

1.行政化遮蔽了公共性?；谏鐣M織與政府之間非對稱的依附性邏輯,許多社會組織缺乏應(yīng)有的“相對自主性”。由于歷史原因和路徑依賴,一些社會組織依附于政府而存在著“官辦、官管、官運作”的行政化傾向。這種“依附性自主”,在相當(dāng)程度上限制了社會組織公共性的再生產(chǎn)。如群團組織脫離群眾,行業(yè)協(xié)會商會組織缺乏基于市場行業(yè)管理和服務(wù)的“自主性權(quán)威”。而在政府購買服務(wù)的項目制運作中,許多社會組織關(guān)注的焦點是如何獲得項目而非為目標(biāo)對象提供更好的服務(wù),只注重項目委托人意志而對服務(wù)對象的真實需求缺少必要的關(guān)注。社會組織服務(wù)的行政化,使得承接服務(wù)項目的社會組織根據(jù)行政邏輯運行,從而遮蔽了社會組織的公共性,難以發(fā)揮社會組織提供服務(wù)的治理優(yōu)勢[34]。換言之,社會組織行政化使得許多社會組織在承接服務(wù)項目中呈現(xiàn)公共服務(wù)“內(nèi)卷化”趨勢,堅持工具主義發(fā)展策略、具有獲取資源的沖動而缺乏回應(yīng)公眾訴求的動力[35],從而削弱了社會組織作為公共服務(wù)承接載體的公共性。由此,社會組織淪為“行政之手”的“延伸”,無助于彌補和矯正“政府失靈”。

2.部分社會組織存在“逐利”傾向。一些社會組織在實踐中并未恪守追求公益性這一根本屬性,特別是一些經(jīng)濟領(lǐng)域的社會組織,在利益驅(qū)使下背離了服務(wù)社會的使命,甚至走上“逐利”之路。如2019年上半年,原國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室就收到20余件反映社會組織打著扶貧旗號牟利的舉報[36],而本來屬于公益性事業(yè)的民辦教育日益淪為“資本操控者逐利教育的手段”。許多官辦色彩濃厚、服務(wù)意識淡薄、獨占大量政策紅利的行業(yè)協(xié)會、認證機構(gòu)、監(jiān)測檢測機構(gòu),卷入到套取國家科研經(jīng)費、專項補貼等諸多腐敗案件之中[37]。一些草根民間組織缺乏使命感,甚至打著非營利旗號為個人牟利;缺乏理想與抱負,缺乏對行業(yè)的引領(lǐng)、對社會責(zé)任的擔(dān)當(dāng),甚至成為一些非公募基金會或者企業(yè)避稅的工具;缺乏合作精神,社會認同水平和合作能力不足等等。由此,社會組織的“公共性”就會被“市場性”遮蔽,無法彌補和矯正“市場失靈”。

(二)社會組織專業(yè)化能力不足

社會組織是以彌補“市場失靈”和克服“政府失靈”的公共服務(wù)職能為契機而獲得自主發(fā)展空間的,其專業(yè)化能力主要體現(xiàn)為政策倡導(dǎo)和公共服務(wù)兩大功能[38]。一方面,作為溝通國家與社會之間聯(lián)系的制度化橋梁與紐帶,社會組織通過有組織、有目的地進行社會動員,整合和影響組織成員的價值觀及利益表達方式,維護自身合法權(quán)益;同時,社會組織也為公眾利益表達提供多種渠道的合法表達方式和制度化渠道。另一方面,社會組織可利用自身機制、資源、人才等專業(yè)化優(yōu)勢,彌補政府在公共服務(wù)提供上的不足以及市場在公共服務(wù)提供上的失靈,以滿足民眾對于公共服務(wù)的多樣化需求。當(dāng)前,一些地方為了完成社會組織黨建的定量任務(wù),單純注重社會組織建黨覆蓋率,重“建黨”輕“黨建引領(lǐng)”,沒有通過社會組織黨建來激發(fā)社會組織在政策倡導(dǎo)和公共服務(wù)中的活力,不能有效滿足社會需求。于是,社會組織“籌資方式創(chuàng)新不足”“缺少外部資源”“缺少專職人員”背后的實質(zhì)問題是存在由于專業(yè)能力不足這一制約社會組織健康發(fā)展的頑疾。

1.缺乏政策倡導(dǎo)能力。近年來在環(huán)境保護等議題中,雖然不乏部分社會組織有效的政策倡導(dǎo),但在當(dāng)前社會組織參與政策過程明顯被政府主導(dǎo)的前提下,社會組織政策倡導(dǎo)功能明顯受限。首先,群團組織機關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化使其群眾性不同程度被削弱,越來越難以適應(yīng)中國社會的日益多元化,而且因過度強調(diào)“政治服從”在相當(dāng)程度上弱化了其政策倡導(dǎo)功能,呈現(xiàn)出“體制嵌入式功能失衡”[39]。其次,由于路徑依賴,許多行業(yè)協(xié)會商會因由行政部門改制而來或由政府主辦,缺乏必需的自主性、自治性與自律性,從而弱化了其作為市場治理機制和行業(yè)利益聚合機制的作用。再次,在“政府購買服務(wù)”的項目制框架下,部分NGO也無法有效回應(yīng)社會訴求,部分為底層群體提供服務(wù)的NGO甚至無法在真正意義上代表民意,政策倡導(dǎo)能力非常脆弱。

2.缺乏專業(yè)化公共服務(wù)能力。首先,參與購買服務(wù)的專業(yè)化能力不足。由于一些社會組織在核心產(chǎn)品、核心團隊、組織文化等處于普遍缺位狀態(tài),缺乏明確理念與強烈使命,既無法吸納凝聚和利用組織內(nèi)外資源做好公共服務(wù)供給,又缺乏應(yīng)有的專業(yè)化公共服務(wù)供給能力[40]。社會組織專業(yè)化能力弱造成其在承接項目時難以滿足政府和公眾要求,即使拿到項目也容易導(dǎo)致服務(wù)走過場,項目實施往往表現(xiàn)出專業(yè)化程度不高、服務(wù)水平低下的弱權(quán)狀態(tài)。如在應(yīng)對新冠疫情中,社區(qū)社會組織的專業(yè)化服務(wù)能力不足,社會工作通過社會組織與社區(qū)聯(lián)動能力弱,往往導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)不精準。在抗疫過程中,社會組織的專業(yè)化人才和能力短板依然明顯、參與防疫的程度依然有限[41]。其次,缺乏承接政府職能轉(zhuǎn)移的專業(yè)化能力。基于放管服改革中“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項交由社會組織承擔(dān)”的精神,社會組織應(yīng)該成為政府職能轉(zhuǎn)移的主要承接者。但是,由于專業(yè)化人力資源不足、協(xié)調(diào)社會資源的能力較弱、內(nèi)部管理不善等,使得許多社會組織缺乏應(yīng)有的承接能力。最終,許多地方政府購買服務(wù)和轉(zhuǎn)移職能的規(guī)劃只能“墻上掛掛”。

(三)社會治理現(xiàn)代化任重道遠

1.難以發(fā)揮協(xié)調(diào)國家與社會關(guān)系的治理效能。群團組織“官僚化”使其日益“脫離群眾”,許多行業(yè)協(xié)會商會“缺乏服務(wù)會員的意識”,眾多NGO在有關(guān)民生議題中的“缺席”等反映出由于社會組織與公眾的溝通渠道不順暢,對民眾的“回應(yīng)度”有限,影響力較弱。政府購買服務(wù)的“項目制”化和“服務(wù)市場化”,往往使得更關(guān)注自身生存和經(jīng)濟收益的社會組織從“回應(yīng)公眾訴求轉(zhuǎn)向服從政府需要”。于是,在社會治理實踐中,呈現(xiàn)出大多數(shù)社會組織“很少與普通百姓產(chǎn)生關(guān)聯(lián)、無法深入社區(qū)而‘隱身’于民眾的生活”[42]。因此,理論預(yù)期中作為社會治理主體的社會組織“懸浮于社會之上”,甚至異化為“被治理對象”。這導(dǎo)致社會組織的政策倡導(dǎo)功能陷入“條件有限、過程艱難、作用有限、效果不佳”的困境[43]。而在缺少社會組織有效參與的組織化、理性化、常態(tài)化的協(xié)商對話機制情況下,導(dǎo)致國家對民眾訴求的承認和民眾對公共政策及制度變革的認同不能有效地對接耦合,往往出現(xiàn)官方和民間相互割裂的“兩個輿論場”。“懸浮于社會之上”使得政治統(tǒng)合式社會組織黨建在實現(xiàn)“應(yīng)建盡建和全覆蓋”的同時,未能使社會組織真正成為凝聚公眾利益表達和實現(xiàn)公眾組織化有序參與的制度化平臺,預(yù)期的社會治理效能無法落地。

2.地方與基層治理依然面臨著“難以承受”的治理負荷。由于社會組織的專業(yè)化服務(wù)能力不足,導(dǎo)致在熱鬧非凡的政府購買服務(wù)“劇目”中,社會組織大多以“提供專業(yè)化公共服務(wù)”為“名”而行“承擔(dān)政府行政性任務(wù)”之“實”。而“能力-績效”激勵、“曲線養(yǎng)人”激勵在催生地方政府持續(xù)購買公共服務(wù)的同時,既未真正推動地方政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變[44],又無法真正推進社會組織能力提升。在“放管服”改革中,由于許多社會組織缺乏承接政府轉(zhuǎn)移的資質(zhì)能力,使得地方政府難以找到可以承接其職能轉(zhuǎn)移的主體。在安徽省22 356個社會組織中,僅有不到28%通過定向委托、項目資助等方式承接了政府轉(zhuǎn)移事項[45]。浙江部分商會協(xié)會存在著“不敢接”“接不了”“不管用”等思想顧慮,對于承接政府職能有心無力[46]。于是,作為政府職能轉(zhuǎn)變重要載體的社會組織,自然也難以充分發(fā)揮矯正市場失靈、彌補政府不足的“拾遺補缺”功能。最終,由于缺乏真正為黨和政府“分憂解難”的社會組織,地方和基層政府依然面臨著“從早上雞叫忙到半夜鬼叫”的治理負荷。

五、走向激發(fā)活力的社會組織黨建

(一)以黨建引領(lǐng)夯實社會組織的公共性

社會組織被視為“基于價值的組織”在于其非政府性和非營利性特征所賦予的公共性,一方面社會組織通過政策倡導(dǎo)功能為公共政策合法性奠基,另一方面社會組織通過提供公共服務(wù)功能實現(xiàn)公共利益。因此,社會組織有效發(fā)揮政策倡導(dǎo)和供給公共服務(wù)功能的前提和基礎(chǔ)在于其公共性。只有堅守公共性,社會組織才能實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展,不斷彰顯在現(xiàn)代社會治理體系中的功能。

1.確保社會組織的政治方向。中國共產(chǎn)黨作為中國人民和中華民族的先鋒隊,在中國革命、建設(shè)與改革進程中始終發(fā)揮著引領(lǐng)方向的作用。社會組織要有效發(fā)揮黨和政府決策的“智囊團”、全面深化改革的“助推器”、促進社會和諧的“粘合劑”等重要作用,必須在黨建引領(lǐng)下堅持正確的政治方向。一方面,黨建引領(lǐng)有利于監(jiān)督社會組織依法執(zhí)業(yè)、誠信從業(yè),把牢政治方向、防微杜漸,避免誤入歧途。另一方面,社會組織黨建有利于更好地確保社會組織正確貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策,監(jiān)督社會組織運行,防止社會組織的“趨利化沖動”。因此,作為社會組織的命脈和魂魄,黨建是社會組織發(fā)展的“紅色引擎”和“方向盤”。這就要求把黨建工作融入社會組織運行過程,不斷增強社會組織黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力,始終引領(lǐng)社會組織發(fā)展的正確政治方向。

2.確保社會組織的價值導(dǎo)向。全心全意為人民服務(wù)是黨堅持不渝的宗旨和原則,“為中國人民謀幸福,為中華民族謀復(fù)興”則是中國共產(chǎn)黨的初心和使命。社會組織作為區(qū)別于政府管理和市場機制的第三種力量,以利他精神和志愿精神為指導(dǎo),通過賦權(quán)助人自助,這就決定了社會組織要以實現(xiàn)社會公共利益為核心使命和目標(biāo)取向。因此,實現(xiàn)公共利益成為黨和社會組織共同價值導(dǎo)向的最大公約數(shù)。只有堅持黨建引領(lǐng),才能不斷把政治活力轉(zhuǎn)化為發(fā)展動力,既使社會組織能健康持續(xù)地發(fā)展,又能凝聚起更為強大的正能量,真正做到為黨和政府分憂解愁。因此,要充分發(fā)揮社會組織黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用,保證社會組織有清晰的使命和很強的公信力,堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會組織依法自治相統(tǒng)一,用共同愿景凝神聚力、以實際行動溫暖人心,助力于實現(xiàn)人民對美好生活的向往,在社會治理創(chuàng)新實踐中為民謀利、為民辦事、為民解憂。

(二)以黨建引領(lǐng)提升社會組織的專業(yè)化能力

1.提升社會組織的政策倡導(dǎo)能力。社會組織的政策倡導(dǎo)是指其直接或間接影響政府決策和相關(guān)法律,進而保障與促進社會公眾權(quán)益的行為。顯然,社會組織政策倡導(dǎo)包括通過社會動員整合公眾分散化的利益訴求和將整合后的公眾利益訴求傳遞給黨和政府。社會組織政策倡導(dǎo)能力既包括動員社會和整合公眾訴求的能力,也包括代表公眾影響公共政策過程的能力。密切聯(lián)系群眾作為中國共產(chǎn)黨最大的政治優(yōu)勢,要求黨始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為自己工作的出發(fā)點和落腳點,也因此而建立了同人民的血肉聯(lián)系和魚水關(guān)系。因此,社會組織黨建應(yīng)該著力于發(fā)揮黨密切聯(lián)系群眾的政治優(yōu)勢,激活社會組織在整合社會個體及其利益訴求中的潛在優(yōu)勢,使社會組織深度“嵌入社會”,大力推動社會組織資源、管理、服務(wù)下沉到基層,在促進民意理性表達的基礎(chǔ)上凝聚民心、匯聚民意。而中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨,其核心功能定位于“統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方”。黨建為社會組織進入公共政策過程提供了制度化渠道,享有更多話語權(quán)。因此,應(yīng)該通過社會組織黨建,切實增強社會組織與政府之間的信息溝通頻率與互信互助,擴展社會組織參與公共政策的空間。

2.提升社會組織的公共服務(wù)能力。既有研究顯示:社會認可、人力資本、管理能力和項目開發(fā)能力都是顯著影響社會組織成長的關(guān)鍵因素[47]。而因缺乏專業(yè)人力資源和財力資源等導(dǎo)致的專業(yè)能力不足,已經(jīng)成為制約社會組織發(fā)展的頑疾。因此,社會組織黨建不僅要以黨建引領(lǐng)社會組織規(guī)避發(fā)展風(fēng)險,而且要以黨建引領(lǐng)提升其專業(yè)化服務(wù)能力。社會組織黨建使黨的組織覆蓋得到了建制性增長,黨社互動為國家權(quán)力滲透社會、資源動員及機制整合提供了樞紐性平臺,社會組織因此而獲得合法性、生存資源及活動空間[3]。首先,要以黨建引領(lǐng)提升社會組織的公信力。黨建是社會組織發(fā)展的靈魂塑造,加強社會組織黨建工作,在建立完善組織隊伍的前提下,統(tǒng)一思想,提高認識,建立規(guī)范的制度流程,確保社會組織在黨的領(lǐng)導(dǎo)下更好地服務(wù)大眾,是提升社會組織公信力和凝聚力的關(guān)鍵所在。其次,要以黨建引領(lǐng)提升社會組織的資源拓展能力。社會組織黨建不僅使其更容易得到黨和政府的信任,還有利于社會組織鏈接、撬動黨政體系內(nèi)外的資金、場地等多元化資源,并且將信任、榮譽等無形資源轉(zhuǎn)化為有形資源,從而提升社會組織資源拓展能力[48]。黨組織要增強為社會組織發(fā)展解危解困的主動意識,為社會組織在人才、資金和資源等關(guān)乎其可持續(xù)性發(fā)展方面提供幫助。在此基礎(chǔ)上,要通過加強社會組織黨建增強其政治資本,擴展其社會網(wǎng)絡(luò),全面提升社會組織的資源拓展能力。再次,要以黨建引領(lǐng)提升社會組織的運營能力。既有研究證明:社會組織黨建提升了社會組織內(nèi)部管理、戰(zhàn)略制定、資源動員和政策倡導(dǎo)等方面的能力[3]。因此,社會組織黨建要強化黨組織的“領(lǐng)航”功能和黨員的先鋒模范作用,提高社會組織成員的執(zhí)行力;要發(fā)揮黨密切聯(lián)系群眾的政治優(yōu)勢,解決社會組織與公眾之間信息不對稱、溝通不暢等導(dǎo)致的服務(wù)項目“供需不匹配”問題;要通過黨建引領(lǐng),激活社會組織引導(dǎo)行業(yè)、融入基層、服務(wù)民眾的專業(yè)優(yōu)勢,充分釋放社會組織資源豐富、信息靈通、人才濟濟的潛力,不斷提升社會治理水平。

(三)以黨建引領(lǐng)擴展社會組織的行動空間

1.優(yōu)化社會組織的制度環(huán)境。面對新時代中國特色社會主義的新使命,要更好地發(fā)揮社會組織在新征程中的重要作用,必須把高質(zhì)量發(fā)展作為社會組織改革發(fā)展的指引,以黨建引領(lǐng)優(yōu)化社會組織的制度環(huán)境?，F(xiàn)代社會組織發(fā)揮理想的治理和服務(wù)功能需嵌入一種整體性治理框架,得到諸如基層民主、公共資源配置、政府運行機制優(yōu)化等多領(lǐng)域改革的配套和支持[49]。一是深化社會組織管理體制,促進社會組織健康發(fā)展;二是健全社會組織監(jiān)管機制,加強非營利、去行政化和內(nèi)部治理監(jiān)管;三是構(gòu)建多元、開放、融合的創(chuàng)新支持體系,利用社會組織資源多元供給方式,著力提升社會組織可持續(xù)發(fā)展能力;四是構(gòu)建廣泛、專業(yè)、優(yōu)質(zhì)的作用發(fā)揮體系,支持社會組織發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢,充分發(fā)揮社會組織在社會治理中的作用。

2.激發(fā)社會組織在促進公眾組織化有序參與中的效能。對于群團組織而言,黨建引領(lǐng)應(yīng)該著力于發(fā)揮群團組織“縱向到底橫向到邊”的組織網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢,促使其治理重心下移,嵌入基層和各自所聯(lián)系的“群眾”,既暢通其“上傳下達”的基本功能以回應(yīng)人民日益增長的參與訴求,又不斷拓寬合法權(quán)益受損的公眾合法化、制度化維權(quán)渠道,增強群團組織對公眾的吸引力和凝聚力。對于行業(yè)協(xié)會商會而言,黨建引領(lǐng)應(yīng)該著力于擴展這類互益性社會組織在“服務(wù)企業(yè)和規(guī)范市場秩序,加強行業(yè)自律,制定行業(yè)標(biāo)準,維護會員權(quán)益,化解貿(mào)易糾紛”等多方面發(fā)揮彌補“市場失靈”功能,從而在政府與市場之間發(fā)揮“傳送帶”“分流器”和“上掛下聯(lián)”的作用。對于NGO而言,黨和政府既應(yīng)該鼓勵NGO實現(xiàn)成員結(jié)構(gòu)多元化以匯聚多元化利益訴求,又要為NGO公共政策倡導(dǎo)功能的生長提供積極支持,向NGO開放政策過程并提供參與的制度化渠道。

3.激發(fā)社會組織的協(xié)商民主效能。在法治框架下,產(chǎn)生于社會、扎根于基層的社會組織助力于公眾訴求組織化有序表達,促進政府和民眾理性協(xié)商對話,以協(xié)商方式而非對抗形式化解社會矛盾,因而成為多層次社會主義協(xié)商民主的重要組成部分。因此,應(yīng)該在黨建引領(lǐng)下激發(fā)社會組織的協(xié)商民主效能。一是為基層民眾的有序表達提供組織化渠道,規(guī)避和化解社會分化加劇、張力加大過程中出現(xiàn)的各種群體性事件;二是促進政府和公眾之間的有效溝通,實現(xiàn)公共權(quán)力和社會對話協(xié)商的有效結(jié)合;三是內(nèi)聚和規(guī)范公眾參與行為,捍衛(wèi)民主價值,實現(xiàn)自我教育、自我管理和自我服務(wù)。

六、結(jié)語

作為在變革社會中的一種調(diào)適性回應(yīng),社會組織黨建無疑是鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政地位并促進社會組織健康發(fā)展的必然選擇。但是,社會組織黨建不是回歸“總體性社會”的“控制社會”傳統(tǒng),而是要激發(fā)社會活力以實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化。因此,必須在繼續(xù)完善社會組織中的黨組織建設(shè)基礎(chǔ)上適時從聚焦于社會組織中的黨組織建設(shè)轉(zhuǎn)向激發(fā)社會組織活力。為此,要因應(yīng)新時代新征程發(fā)展中的新要求,以黨建引領(lǐng)夯實社會組織的公共性,提升社會組織的專業(yè)化能力,擴展社會組織的運作空間。

社會治理現(xiàn)代化就是要通過體制、機制的不斷創(chuàng)新,最大限度增強社會發(fā)展活力,激發(fā)全社會的創(chuàng)造力。黨建引領(lǐng)社會組織發(fā)展不是黨包攬和干預(yù)社會組織的全部事務(wù),而是在引領(lǐng)社會組織正確發(fā)展方向并規(guī)避發(fā)展風(fēng)險的基礎(chǔ)上保障社會組織依法自治、充分發(fā)揮其對黨和政府的專業(yè)化“拾遺補缺”功能。毋庸置疑,社會組織黨建的“政治性”與激發(fā)社會組織活力的“專業(yè)性”之間、黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與社會組織依法自治之間存在一定的張力。但回望中國共產(chǎn)黨百年輝煌歷程,黨在革命、建設(shè)和改革中最豐富也最成功的經(jīng)驗就在于組織、動員社會并不斷激發(fā)社會活力。因此,在激發(fā)社會組織活力,致力于社會治理創(chuàng)新的新時代新征程中,黨建引領(lǐng)社會組織必定能繼續(xù)譜寫更加輝煌的篇章。