職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施體系構(gòu)建研究
——以監(jiān)察調(diào)查與審查起訴強(qiáng)制措施銜接為視角

呂曉剛,符慧敏

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院,湖南 湘潭 411100)

監(jiān)察體制改革后,監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪案件必然與刑事訴訟程序產(chǎn)生對接,尤其是監(jiān)察委調(diào)查案件到檢察審查起訴階段如何對接,尤為重要[1]。而監(jiān)察調(diào)查程序與審查起訴程序相銜接必然需要兩者強(qiáng)制措施一一對應(yīng),由此實現(xiàn)兩者的無縫銜接。2018年修改的《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)針對被采取留置措施的被調(diào)查人,規(guī)定在移送審查起訴后,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行拘留,在法定期限內(nèi)決定適用強(qiáng)制措施的種類。這為職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查與審查起訴銜接過程中的被追訴對象人身自由控制措施對接提供了法律依據(jù)。然而由于監(jiān)察調(diào)查領(lǐng)域人身自由控制措施尚不健全,導(dǎo)致刑事強(qiáng)制措施與監(jiān)察調(diào)查人身自由控制措施之間在程序、種類上難以有效對應(yīng),且銜接程序細(xì)節(jié)性規(guī)范不足,影響監(jiān)察調(diào)查與審查起訴銜接期間被調(diào)查人在不同人身自由控制措施體系中的有序流轉(zhuǎn)。兩者在銜接時,既容易因銜接空白導(dǎo)致人身自由控制盲區(qū),也容易因銜接不暢,導(dǎo)致被追訴人的人身自由被侵犯。因此,需要對職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查與審查起訴銜接過程中被追訴人人身自由控制措施銜接進(jìn)行研究。當(dāng)前《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)中并未單獨規(guī)定監(jiān)察強(qiáng)制措施體系,而是將留置、限制出境等具有人身自由控制作用的措施一并規(guī)定在監(jiān)察調(diào)查措施體系中,這決定了監(jiān)察強(qiáng)制措施這一概念本身是否成立,以及留置、限制出境等措施與刑事強(qiáng)制措施之間的銜接關(guān)系如何進(jìn)行理論定性,立法銜接和實踐對接等都有待進(jìn)一步明確。

一 職務(wù)犯罪案件監(jiān)察強(qiáng)制措施概念證成

(一)職務(wù)犯罪案件銜接現(xiàn)實需求所引發(fā)的制度反思

監(jiān)察體制改革后,監(jiān)察機(jī)關(guān)集監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職能為一體,開啟了職務(wù)犯罪案件“調(diào)查—起訴”這一全新的追訴模式[2],打破了以往由檢察機(jī)關(guān)偵查職務(wù)犯罪案件的傳統(tǒng)辦案流程,由此也不可避免地存在案件辦理流程中監(jiān)察調(diào)查與審查起訴的銜接問題。根據(jù)未經(jīng)人民法院依法判決不得確定有罪原則,監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查完畢后,需要將職務(wù)犯罪案件移送給檢察機(jī)關(guān)審查起訴。職務(wù)犯罪案件刑事追訴的最終目標(biāo)是確定被追訴人的刑事責(zé)任,無論是追訴機(jī)關(guān)的追訴活動,還是審判機(jī)關(guān)的審理活動,以及被追訴方的辯護(hù)活動,都是圍繞被追訴人為中心展開的。雖然2018年修改的《刑事訴訟法》增設(shè)了刑事缺席審判程序,但是在絕大多數(shù)案件中,被追訴人在案依然是職務(wù)犯罪案件追訴程序得以推進(jìn)的根基所在。然而基于趨利避害的本性,為規(guī)避刑事責(zé)任追究可能帶來的人身自由、財產(chǎn),乃至生命權(quán)的剝奪與限制,部分被追訴人就會選擇實施逃匿或者毀滅、隱匿、偽造證據(jù)等干擾追訴程序正常進(jìn)行的行為,部分被追訴人還會在追訴過程中繼續(xù)犯罪,甚至?xí)嵤﹫髲?fù)被害人、證人、社會公眾等嚴(yán)重危害社會公共安全的行為。對此,為保證追訴程序順利進(jìn)行,維護(hù)社會公共安全,《刑事訴訟法》設(shè)置了強(qiáng)制措施體系,通過在訴訟過程中,控制或者剝奪犯罪嫌疑人、被告人的人身自由來保障訴訟程序的順利進(jìn)行。監(jiān)察體制改革后,監(jiān)察調(diào)查取代刑事偵查,成為職務(wù)犯罪案件刑事追訴程序的重要組成部分。雖然程序?qū)傩园l(fā)生變遷,但是在調(diào)查期間被調(diào)查人危及調(diào)查順利進(jìn)行的風(fēng)險并未因此消失,這意味著職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查期間,監(jiān)察調(diào)查機(jī)關(guān)也存在對被調(diào)查人采取人身自由控制措施的現(xiàn)實需求。

梳理《監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定可知,監(jiān)察調(diào)查措施體系中涉及被調(diào)查人人身自由控制的措施主要包括限制出境和留置兩項。由于職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查與審查起訴銜接過程中,需要進(jìn)行“人”“案”同轉(zhuǎn),這就意味著要實現(xiàn)被調(diào)查人在程序銜接過程中的有效控制,避免因程序銜接空窗期,導(dǎo)致被調(diào)查人脫管失控,就需要監(jiān)察調(diào)查人身自由控制措施與刑事訴訟強(qiáng)制措施之間進(jìn)行無縫對接。不同于刑事強(qiáng)制措施體系理論研究全面、立法規(guī)范完備以及實踐經(jīng)驗豐富,監(jiān)察調(diào)查領(lǐng)域內(nèi)的人身自由控制措施尚處于初創(chuàng)階段,理論儲備、立法規(guī)范和實踐經(jīng)驗均有所欠缺。為實現(xiàn)職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查與審查起訴銜接過程中,對被調(diào)查人、犯罪嫌疑人轉(zhuǎn)換過程中的人身自由控制規(guī)范有效,需要監(jiān)察調(diào)查人身自由控制措施體系與刑事強(qiáng)制措施體系之間理論關(guān)聯(lián)互洽,立法銜接緊密,實踐精準(zhǔn)對應(yīng)。當(dāng)前監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施這個概念本身是否存在是存疑的,雖然根據(jù)適用對象和適用效果,監(jiān)察權(quán)限內(nèi)存在限制出境和留置兩種以人身自由控制為內(nèi)容的監(jiān)察措施。由于限制出境與刑事強(qiáng)制措施之間缺乏對應(yīng)性,以及留置本身的性質(zhì)屬性又并不明確,導(dǎo)致監(jiān)察領(lǐng)域并未形成明確的監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施體系。對此,有必要根據(jù)《監(jiān)察法》中所規(guī)定的對留置和限制出境的實然立法和理論層面的應(yīng)然定位,探討監(jiān)察強(qiáng)制措施概念是否可以得以證成。

(二)監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施概念的證成

1.監(jiān)察留置在監(jiān)察強(qiáng)制措施體系中的證成

就留置措施而言,作為“兩規(guī)”“兩指”法治化升級的產(chǎn)物,其嚴(yán)厲的適用后果,自監(jiān)察體制改革之初就受到社會各界的廣泛關(guān)注。相較于訊問、搜查、扣押等監(jiān)察措施,無論是術(shù)語選擇,還是措施內(nèi)容,都與《刑事訴訟法》中對于偵查措施的規(guī)定高度同質(zhì),留置措施相較于適用效果類似的刑事強(qiáng)制措施①,無論是措施稱謂,還是措施內(nèi)容,都與刑事強(qiáng)制措施存在顯著差異,在監(jiān)察調(diào)查措施體系中具有鮮明的獨特性。之所以呈現(xiàn)這一差異是因為《監(jiān)察法》以改革前在紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)和行政監(jiān)察權(quán)運(yùn)行中行之有效的“兩規(guī)”為基礎(chǔ),對之加以法治化的改造而進(jìn)行的立法建構(gòu)。而并未將作為刑事訴訟程序重要組成內(nèi)容的強(qiáng)制措施行為體系的基本價值加以充分考慮,其結(jié)果是僅配置了留置一項強(qiáng)制措施。這一立法配置,造成了監(jiān)察調(diào)查在理論與實踐層面的雙重困境[3]。不僅導(dǎo)致在理論層面上留置措施的性質(zhì)屬性界定面臨挑戰(zhàn),更重要的是,雖然職務(wù)犯罪案件被調(diào)查人的人身危險性相對較弱,但是其潛逃或者偽造、毀滅、隱匿證據(jù)的能力更強(qiáng)。相較于刑事強(qiáng)制措施的類型多樣,強(qiáng)制力度梯級配置,留置措施種類單一,且效力極端,在羈押與不干預(yù)之間毫無過渡,顯然難以滿足職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查的現(xiàn)實需求。由于《監(jiān)察法》直接將留置規(guī)定在監(jiān)察調(diào)查措施體系當(dāng)中,且留置適用條件設(shè)置具有鮮明的調(diào)查取證導(dǎo)向,加之其制度沿革的特殊性,都使得留置措施與刑事強(qiáng)制措施之間的對應(yīng)性并不顯著。由于留置作為監(jiān)察調(diào)查措施中人身自由控制類措施的核心內(nèi)容,其性質(zhì)屬性界定結(jié)果對于監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施這一概念是否成立具有決定性作用,為此需要從制度沿革和措施內(nèi)容兩個方面分別予以探討。

(1)就制度沿革而言,用留置取代“兩規(guī)”措施,明確了留置與“兩規(guī)”之間的承繼關(guān)系。因此留置措施與“兩規(guī)”之間存在取代關(guān)系,其在權(quán)力內(nèi)容上必然具有重合性[4]。一方面留置措施所發(fā)揮的實踐效果應(yīng)當(dāng)涵蓋“兩規(guī)”措施原有的措施效果,能夠在一定時間內(nèi)將被調(diào)查人控制在一定的空間內(nèi);另一方面留置措施是對“兩規(guī)”措施的法治化升級,通過正式納入立法的方式解決“兩規(guī)”措施法律依據(jù)缺失的形式合法性危機(jī),與此同時通過對適用實體要件和程序規(guī)范的明確,解決“兩規(guī)”措施實施細(xì)則不明的合理性缺陷。雖然就法律淵源而言,“兩規(guī)”措施并不屬于刑事強(qiáng)制措施范疇,但是當(dāng)時的反腐敗查處采取的是“兩規(guī)”與刑事強(qiáng)制措施前續(xù)后繼的辦法[5],因此“兩規(guī)”與刑事強(qiáng)制措施之間存在不可分割的密切聯(lián)系。在監(jiān)察體制改革整合反腐敗資源的背景下,留置措施所適用的監(jiān)察調(diào)查階段同時包含了此前職務(wù)犯罪查辦的紀(jì)委調(diào)查與檢察偵查兩個階段,因此檢察偵查過程中包含的拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、拘留、逮捕等措施同樣應(yīng)當(dāng)作為承繼對象,被整合進(jìn)入監(jiān)察調(diào)查程序當(dāng)中。遺憾的是,監(jiān)察調(diào)查中僅規(guī)定了留置措施,雖然當(dāng)前對于留置與刑事強(qiáng)制措施之間的具體對應(yīng)關(guān)系存在分歧,但是留置與刑事強(qiáng)制措施之間的承繼對應(yīng)關(guān)系是毋庸置疑的。

(2)就措施內(nèi)容而言,《監(jiān)察法》對于留置的內(nèi)容界定為對符合適用條件的被調(diào)查人“將其留置在特定場所”,并且這一狀態(tài)可以持續(xù)“不得超過三個月。在特殊情況下,可以延長一次,延長時間不得超過三個月。”雖然《監(jiān)察法》所確定的“特定場所”,在調(diào)查實踐中存在多種形態(tài),包括監(jiān)察機(jī)關(guān)專門的辦案點,也可能是看守所內(nèi)的特定監(jiān)區(qū),但是就適用效果而言,都是將被留置人在一定期限內(nèi)完全剝奪人身自由,以保障監(jiān)察調(diào)查的順利進(jìn)行。與之相同的是,刑事強(qiáng)制措施雖然在具體適用條件和場所等方面與留置存在一定差異,但是留置具有剝奪被調(diào)查人人身自由的屬性,與刑事訴訟中“拘留”“逮捕”的性質(zhì)相似[6]。盡管留置措施的制度屬性和規(guī)范內(nèi)容,都與刑事強(qiáng)制措施存在一定差異,但是在追訴職務(wù)犯罪這一特定的語境下,留置措施的內(nèi)在價值目標(biāo)和外在功能作用,都與刑事強(qiáng)制措施具有高度的相似性。為了兼容監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟不同的程序?qū)傩?結(jié)合留置措施與刑事強(qiáng)制措施的相似性,可以將留置措施界定為一種監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施,由此也證明了監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施這一概念的正當(dāng)性?？偠灾?留置就是監(jiān)察機(jī)關(guān)為保障調(diào)查活動的順利進(jìn)行,依法限制或剝奪被調(diào)查人人身自由的監(jiān)察強(qiáng)制措施[7]。

2.限制出境在監(jiān)察強(qiáng)制措施體系中的證成

就限制出境措施而言,《監(jiān)察法》第30條規(guī)定,“監(jiān)察機(jī)關(guān)為防止被調(diào)查人及相關(guān)人員逃匿境外,經(jīng)省級以上監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn),可以對被調(diào)查人及相關(guān)人員采取限制出境措施,由公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)行?！备鶕?jù)這一規(guī)定,限制出境措施的適用目標(biāo)被明確限定為防止被調(diào)查人和相關(guān)人員潛逃境外,其適用效果是將被限制出境人的人身自由范圍限定在國境之內(nèi),在此范圍內(nèi)不限制其人身自由。這一措施的設(shè)置主要是根據(jù)此前大量職務(wù)犯罪行為人潛逃境外,逃避追訴的歷史經(jīng)驗,針對職務(wù)犯罪被追訴人較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會資源,專門作出的應(yīng)對舉措。雖然就人身自由限制嚴(yán)格程度而言,限制出境相較于刑事強(qiáng)制措施更為寬松,但是就內(nèi)在規(guī)律而言,限制出境的強(qiáng)制性要高于《刑事訴訟法》中常規(guī)偵查措施[8],同刑事強(qiáng)制措施之間仍存在高度的相似性。一方面,不同于留置措施適用目標(biāo)的復(fù)雜性,《監(jiān)察法》將限制出境的適用目標(biāo)明確限定為防止?jié)撎泳惩?這與刑事強(qiáng)制措施所秉持的防止犯罪嫌疑人、被告人逃匿的目標(biāo)設(shè)定是完全一致的。另一方面,限制出境措施對于被調(diào)查人的人身自由控制遵循了必要性原則,最大限度減輕對被采取措施對象人身自由的限制程度,平衡犯罪追訴與權(quán)利保障,與刑事強(qiáng)制措施具有高度的一致性。雖然限制出境措施進(jìn)入審查起訴后,沒有直接對應(yīng)的強(qiáng)制措施,但是現(xiàn)行的刑事強(qiáng)制措施可以達(dá)到限制出境的效果[9]。就學(xué)理層面而言,限制出境措施也應(yīng)當(dāng)被界定為一種強(qiáng)制措施,根據(jù)其所處程序空間,這一措施也屬于監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施的范疇。

3.監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施概念的解讀

根據(jù)《監(jiān)察法》中關(guān)于留置和限制出境的規(guī)范內(nèi)容,結(jié)合刑事強(qiáng)制措施的法理基礎(chǔ),監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施可以被界定為監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察調(diào)查期間,針對符合法定適用條件的被調(diào)查人和相關(guān)人員,在一定期限內(nèi)控制其人身自由,以保障監(jiān)察調(diào)查順利進(jìn)行的強(qiáng)制性措施。根據(jù)這一界定,首先,監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施的適用主體是監(jiān)察機(jī)關(guān),其他機(jī)關(guān)無權(quán)使用,但為保證措施適用的強(qiáng)制性,監(jiān)察機(jī)關(guān)可以商請公安機(jī)關(guān)在執(zhí)行過程中提供協(xié)助。其次,監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施的適用對象是被調(diào)查人和相關(guān)人員,這一點與刑事強(qiáng)制措施存在一定差異。這主要是因為職務(wù)犯罪案件的證明對于言詞類證據(jù)依賴度較高,為避免因行賄人等關(guān)聯(lián)主體逃匿,影響案件追訴,可以在調(diào)查期間對其采取必要的強(qiáng)制性措施。再次,監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施的適用必須嚴(yán)格依法進(jìn)行,無論是適用實體條件,還是適用程序規(guī)范,都必須嚴(yán)格遵循《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)范。最后,監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施的適用目標(biāo)限定為保障監(jiān)察調(diào)查的順利進(jìn)行,對被調(diào)查人和相關(guān)人員的人身自由控制,僅為防止其實施逃匿、自傷自殘,隱匿毀滅偽造證據(jù),干擾證人作證,打擊報復(fù)被害人、證人,繼續(xù)實施新的犯罪等行為,不得將監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施作為懲罰性措施使用,應(yīng)當(dāng)堅守未經(jīng)人民法院依法判決不得確定有罪原則,不得將監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施作為追究責(zé)任和強(qiáng)制取證的手段。

《監(jiān)察法》既有的監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施包含留置和限制出境兩類。其中前者屬于羈押性的人身自由剝奪措施,而后者則屬于非羈押的人身自由控制措施。當(dāng)前,相較于刑事強(qiáng)制措施,監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施無論是種類數(shù)量,還是對人身自由控制強(qiáng)度的梯級配置,都存在明顯不足?；谛淌路缸镒吩V規(guī)律的一致性,監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查過程中對于強(qiáng)制措施的適用需求,與刑事偵查中對于刑事強(qiáng)制措施的需求并無本質(zhì)差異。因此如何實現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施滿足職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查現(xiàn)實需求,豐富監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施體系,科學(xué)配置監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施種類,將成為后續(xù)監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施研究的核心命題。

二 監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施與刑事強(qiáng)制措施銜接所面臨的困境及其原因探究

監(jiān)察權(quán)作為“第四權(quán)力”,其權(quán)力地位和屬性都發(fā)生了根本性的變化,其留置等調(diào)查強(qiáng)制措施都帶有特殊屬性[10],監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施的措施種類和適用規(guī)范都與刑事強(qiáng)制措施存在顯著差異。加之基于立法在規(guī)則、概念體系建構(gòu)以及程序銜接方面所存在的供給不足,衍生出監(jiān)察強(qiáng)制措施體系缺失以及留置措施屬性定位偏差等問題[3],這決定了職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查與審查起訴強(qiáng)制措施銜接面臨的挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻。因此監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施體系的構(gòu)建,必然要對其實踐中面臨的挑戰(zhàn)以及背后隱藏的原因進(jìn)行探討。

(一)困境梳理:監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施與刑事強(qiáng)制措施銜接不暢

1.體例不一致導(dǎo)致銜接制度平臺缺失

雖然前文在學(xué)理層面論證了職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施的獨立性,然而就現(xiàn)行立法層面而言,不同于《刑事訴訟法》中將不同種類強(qiáng)制措施集中統(tǒng)一立法,設(shè)置相對獨立的強(qiáng)制措施體系?！侗O(jiān)察法》采取的是將留置與限制出境規(guī)范于監(jiān)察權(quán)限體系當(dāng)中,同訊問、搜查等監(jiān)察調(diào)查措施進(jìn)行混合規(guī)范。這一立法體例,不僅限制了監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施的體系配置,導(dǎo)致強(qiáng)制到案手段缺失、強(qiáng)制候?qū)彽谋壤允д{(diào)、人文關(guān)懷不足等實踐困境[3],更會因混同調(diào)查取證措施與調(diào)查強(qiáng)制措施影響監(jiān)察調(diào)查措施的有效規(guī)制。由于強(qiáng)制措施的適用是在尚未定罪的前提下剝奪和限制被追訴人的人身自由,具有較高的侵權(quán)風(fēng)險,因而加強(qiáng)對強(qiáng)制措施適用的規(guī)范已成為刑事訴訟普遍規(guī)律。為實現(xiàn)這一目標(biāo),大部分國家均采取將強(qiáng)制措施與偵查措施分立,構(gòu)建相對獨立的強(qiáng)制措施立法體系。通過強(qiáng)制措施體系的獨立化構(gòu)建,將其與強(qiáng)調(diào)犯罪追訴的偵查取證措施相分離,能夠在對強(qiáng)制措施行為進(jìn)行有效規(guī)范的同時,亦不影響其他非侵權(quán)性或弱侵權(quán)性偵查行為的取證效果[3]。然而《監(jiān)察法》并未采取獨立強(qiáng)制措施的立法體例,這就導(dǎo)致監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施與刑事強(qiáng)制措施的基本立法體系存在直接沖突。這一沖突表面是立法體例布局的形式?jīng)_突,其內(nèi)在實質(zhì)反映的是《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》對于強(qiáng)制措施的目標(biāo)定位存在分歧。這導(dǎo)致職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查與審查起訴強(qiáng)制措施銜接在基本立法布局層面面臨直接沖突。只有全面理順監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施與刑事強(qiáng)制措施的立法基本體例方能實現(xiàn)強(qiáng)制措施銜接的規(guī)范有序。

2.數(shù)量差異影響銜接精準(zhǔn)度

目前《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》分別確定的監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施與刑事強(qiáng)制措施在措施數(shù)量上存在顯著差異,其中《監(jiān)察法》僅規(guī)定了留置和限制出境兩種措施,而《刑事訴訟法》則規(guī)定拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留、逮捕等五種強(qiáng)制措施。二者數(shù)量上的差異,反映的是對人身自由控制程序區(qū)分精準(zhǔn)度的差異,相較而言《刑事訴訟法》對于人身自由的控制區(qū)分顯然更為精確和復(fù)雜,導(dǎo)致在職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查與審查起訴銜接過程中,監(jiān)察強(qiáng)制措施之間難以精準(zhǔn)進(jìn)行同類措施對接。這不僅影響有效控制被追訴人,也會對被追訴人權(quán)利保障帶來不利影響。強(qiáng)制措施的種類分化代表的是對被追訴人人身自由控制精確度的提升,反映的是最大限度避免對被追訴人人身自由過度限制的立法理念。當(dāng)前監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施種類數(shù)量稀少的立法現(xiàn)狀,不僅對監(jiān)察調(diào)查環(huán)節(jié)強(qiáng)制措施適用帶來挑戰(zhàn),在監(jiān)察調(diào)查與審查起訴銜接過程中,也會因兩種不同強(qiáng)制措施種類數(shù)量的差異影響具體措施間的有效對接,對于監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪追訴實踐帶來困難。

3.適用對象差異帶來合法性挑戰(zhàn)

監(jiān)察案件查辦的特殊性產(chǎn)生了極具特色的“限制出境”措施,并貫穿辦案程序的始終,從而與多數(shù)強(qiáng)制性措施只能在立案后運(yùn)用存在顯著區(qū)別,這是由反腐敗工作的實際形式?jīng)Q定的[11]。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定,限制出境作為人身自由控制措施,不僅可以適用于被調(diào)查人,還可以適用于“相關(guān)人員”。對于“相關(guān)人員”的范圍《監(jiān)察法》和《監(jiān)察法實施條例》都未予以明確規(guī)范,根據(jù)監(jiān)察實踐,主要包含職務(wù)犯罪案件的證人、未被立案調(diào)查的行賄人等與案件調(diào)查存在關(guān)聯(lián)的主體。與之相對的是,在刑事訴訟領(lǐng)域內(nèi),強(qiáng)制措施只能適用于犯罪嫌疑人、被告人,唯一的例外是,對單位犯罪的單位代表人可以適用拘傳。適用對象的差異導(dǎo)致職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查與審查起訴強(qiáng)制措施銜接過程中面臨適用對象不統(tǒng)一的問題,尤其是對于被采取限制出境措施的“相關(guān)人員”,進(jìn)入審查起訴階段后,對其適用強(qiáng)制措施則面臨合法性不足的困境。對于這一難題,一方面就監(jiān)察調(diào)查現(xiàn)實需要而言,作為一種高度依賴言詞類證據(jù)的犯罪證明,職務(wù)犯罪案件的調(diào)查追訴亟需相關(guān)人員提供證人證言,避免其出境后難以獲取固定證據(jù),有必要對相關(guān)人員人身自由進(jìn)行適度的限制。另一方面,對于強(qiáng)制措施的適用對象進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制,避免與未經(jīng)人民法院依法判決不得確定有罪原則相沖突,對犯罪嫌疑人、被告人之外的主體適用強(qiáng)制措施,既無法理支撐,也無合法空間,會帶來巨大的實踐風(fēng)險。

4.內(nèi)容錯位引發(fā)雙重困境

以僅有的留置和限制出境兩種監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施為例,留置措施對應(yīng)的刑事強(qiáng)制措施存在逮捕、指定居所監(jiān)視居住等不同觀點。雖然當(dāng)前主流觀點將留置與逮捕相對應(yīng),但細(xì)究其適用條件和程序,都與逮捕存在顯著差異;限制出境更是根本沒有直接對應(yīng)的刑事強(qiáng)制措施。措施內(nèi)容的不匹配導(dǎo)致監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施與刑事強(qiáng)制措施的銜接面臨措施類型對接的選擇困難和具體案件適用條件判定困難的雙重困境。一方面,由于銜接前后強(qiáng)制措施內(nèi)容立法規(guī)范不一致,導(dǎo)致無法在銜接過程中,將既有的監(jiān)察強(qiáng)制措施與刑事強(qiáng)制措施之間進(jìn)行直接對應(yīng)。另一方面,即使是確定對應(yīng)措施后,在個案層面也面臨著因具體適用條件不一致所導(dǎo)致的銜接前后具體強(qiáng)制措施適用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的困境。

監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施與刑事強(qiáng)制措施作為監(jiān)察調(diào)查與審查起訴強(qiáng)制措施銜接的制度基礎(chǔ),職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施體系配置失衡,其單薄的調(diào)查強(qiáng)制措施無法滿足銜接的需求,導(dǎo)致當(dāng)前職務(wù)犯罪追訴實踐中強(qiáng)制措施的銜接面臨多重挑戰(zhàn)。

(二)逐本溯源:職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查措施體系配置失衡

1.被調(diào)查人人身自由控制機(jī)制乏力

調(diào)查保障措施單薄導(dǎo)致被調(diào)查人人身自由控制機(jī)制乏力,難以有效發(fā)揮保障調(diào)查順利進(jìn)行的功能。調(diào)查保障措施以控制被調(diào)查人人身自由為主要內(nèi)容,并不直接指向案件事實調(diào)查,不具有收集、固定證據(jù)的功能,其功能發(fā)揮情況直接影響到職務(wù)犯罪調(diào)查取證活動的順利展開。通過對被調(diào)查人人身自由的適度有效控制,可以最大限度避免出現(xiàn)毀滅、偽造證據(jù)和逃匿、自傷自殺等影響調(diào)查順利進(jìn)行的情形,保障調(diào)查取證的效率性。當(dāng)前職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查措施體系中,人身自由控制措施僅有通緝、限制出境和留置三種,其中尤以限制出境和留置最具有代表性。然而二者對被調(diào)查人人身自由的控制力度差異懸殊,前者僅限制出境行為,對被調(diào)查人在境內(nèi)的人身自由不具有任何限制性。而后者在長時間完全剝奪被調(diào)查人的人身自由,雖然控制力極強(qiáng),但適用的實體條件和程序規(guī)范都要求極為嚴(yán)苛。這就導(dǎo)致在職務(wù)犯罪調(diào)查實踐中,對被調(diào)查人的人身控制限制極端化的困境,或者放任自流,或者完全剝奪。尤其在權(quán)利保障理念要求下,對于留置措施的適用受到嚴(yán)格限制,使得大部分被調(diào)查人的人身自由都不會受到實質(zhì)性控制,在調(diào)查期間出現(xiàn)干擾調(diào)查順利進(jìn)行行為的可能性大大升高。這不僅會影響到調(diào)查期間的證據(jù)收集、固定,還會影響到后續(xù)刑事追訴的順利進(jìn)行。

2.被調(diào)查人權(quán)益保障面臨風(fēng)險

保障措施單薄導(dǎo)致被調(diào)查人合法權(quán)益保障面臨風(fēng)險。正如前文所言,由于在限制出境與留置之間缺乏過渡性人身自由控制措施,在職務(wù)犯罪調(diào)查過程中,當(dāng)被調(diào)查人存在一定影響調(diào)查順利進(jìn)行的危險性,又不滿足留置措施適用條件的,監(jiān)察機(jī)關(guān)只能在放任自流和拔高適用留置之間進(jìn)行選擇。此時,為了保證辦案效果,往往不得不強(qiáng)行適用留置措施,這顯然會對被調(diào)查人的人身自由帶來嚴(yán)重的侵權(quán)風(fēng)險。過渡性人身自由限制措施的缺失,使得監(jiān)察權(quán)行使與被調(diào)查人權(quán)利保障之間缺乏必要的緩沖區(qū)間,加劇了二者之間的對立沖突,不利于監(jiān)察法治水平的提升。

3.違背比例原則

比例原則是公權(quán)力運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則,尤其是采取涉及公民人身自由等基本權(quán)利的強(qiáng)制性措施時更應(yīng)如此。令人遺憾的是,監(jiān)察體制中統(tǒng)一規(guī)定了完全相同的監(jiān)察留置適用規(guī)則,比例原則未被遵循[12]。相較于調(diào)查取證措施的種類眾多、體系完備,保障措施不僅種類有限,而且體系不夠健全,存在明顯的立法空白。這使得職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查措施體系呈現(xiàn)失衡狀態(tài),發(fā)達(dá)的取證措施與滯后的保障措施之間形成鮮明反差。早在改革前就有學(xué)者提出相關(guān)的規(guī)范性文件應(yīng)明確偵查手段的比例原則,要求監(jiān)察委員會在采取強(qiáng)制性的偵查手段或強(qiáng)制措施時,應(yīng)與職務(wù)犯罪罪行的嚴(yán)重程度、犯罪嫌疑人妨礙偵查的可能性、人身危險性和案件情況的緊急性相適應(yīng)[13]。但略顯遺憾的是當(dāng)前《監(jiān)察法》所確立的監(jiān)察措施中,能夠發(fā)揮人身自由控制功能的措施僅有通緝、限制出境和留置三種具體措施,而這些措施中,通緝與限制出境的人身自由控制力度非常薄弱,無法有效覆蓋剝奪人身自由與人身自由不受限之間的空白。并且,當(dāng)前《監(jiān)察法》對于留置措施無差別適用于所有職務(wù)犯罪案件,乃至覆蓋到嚴(yán)重職務(wù)違法行為,導(dǎo)致這一措施面臨適用范圍過于寬泛的質(zhì)疑。職務(wù)犯罪的類型和具體案情不一樣,對強(qiáng)制措施的需求也不一樣[14],《監(jiān)察法》中不僅沒有形成獨立的調(diào)查強(qiáng)制措施體系,并且沒有明確設(shè)置各種調(diào)查措施使用的階段區(qū)分,有違比例原則[15]。因此職務(wù)犯罪調(diào)查措施體系配置的失衡,最直接的影響就是比例原則的缺失。

三 銜接視域下監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施體系建構(gòu)的具體路徑

“每一社會均須有保護(hù)本身不受犯罪分子危害的手段。社會必須有權(quán)逮捕、搜查、監(jiān)禁那些不法分子。只要這種權(quán)力運(yùn)用適當(dāng),這些手段都是自由的保衛(wèi)者。但是這種權(quán)力也可能被濫用。而假如它被人濫用,那么任何暴政都要甘拜下風(fēng)?！盵16]當(dāng)前《監(jiān)察法》中存在的監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施無法形成對限制人身自由由弱到強(qiáng)的梯形模式,采取單一的模式很可能就會打破懲罰犯罪與保障人權(quán)的平衡,另外職務(wù)犯罪案件在審查起訴后無法與體系化的刑事強(qiáng)制措施一一銜接。除此之外,目前所具備的監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施具有一定的缺陷,因此有必要在構(gòu)建多元化的監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施體系的背景下,對其進(jìn)行完善。

(一)既有職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施的重塑

根據(jù)上文所述,目前監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施體系中有留置和限制出境。監(jiān)察留置從“兩規(guī)”發(fā)展而來,是反腐敗法治化的巨大進(jìn)步,但是法治化的過程是漸進(jìn)性的,不能一蹴而就,因此留置的法治化需要遵循漸進(jìn)式改革之路[17]。留置措施作為一種以剝奪人身自由為內(nèi)容的調(diào)查保障措施,其適用必須兼顧懲罰職務(wù)違法犯罪與保障被調(diào)查人合法權(quán)益兩方面。因此,留置措施的適用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格進(jìn)行規(guī)范業(yè)已成為共識,但是當(dāng)前《監(jiān)察法》對于留置措施無差別適用于所有職務(wù)犯罪案件,乃至覆蓋到嚴(yán)重職務(wù)違法行為,導(dǎo)致這一措施面臨適用范圍過于寬泛的質(zhì)疑。職務(wù)犯罪的類型和具體案情不一樣,對強(qiáng)制措施的需求也不一樣[14]。因此要明確地限定留置措施的適用范圍。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對留置的要件進(jìn)行體系化的階段性規(guī)范,對留置進(jìn)行二元化區(qū)分,即將其區(qū)分為重罪留置與普通留置[18]。還有的學(xué)者認(rèn)為可以選擇在不改變監(jiān)察規(guī)定的前提下對留置的適用范圍進(jìn)行限定,比如在實體適用標(biāo)準(zhǔn)上排除對職務(wù)違法的被調(diào)查人適用留置、設(shè)定梯形性期限;在程序標(biāo)準(zhǔn)上采取“調(diào)查—審查”的程序分離、“審查—羈押”的程序分離、對留置的正當(dāng)性和必要性進(jìn)行審查[19]。除此之外還應(yīng)當(dāng)從保護(hù)被調(diào)查人的角度,對留置進(jìn)行完善,比如統(tǒng)一留置的場所、配置其律師介入權(quán)、加強(qiáng)留置的外部審查力度等切實保障被調(diào)查人的合法權(quán)利。

其次,限制出境是監(jiān)察調(diào)查特有的強(qiáng)制措施,其適用對象包括“相關(guān)人員”,由此便產(chǎn)生在審查起訴后,面臨合法性不足的困境。為平衡這一沖突,存在兩種解決路徑,一是調(diào)整監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施和刑事強(qiáng)制措施,要么否定被追訴人之外主體適用監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施的空間,要么在刑事強(qiáng)制措施體系中引入適宜犯罪嫌疑人、被告人之外主體適用的強(qiáng)制措施。二是以案件移送審查起訴為時間節(jié)點,在尊重《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上,限定對于被追訴人之外主體的強(qiáng)制措施在進(jìn)入審查起訴后一律應(yīng)當(dāng)予以解除,以此兼顧監(jiān)察調(diào)查現(xiàn)實需要與刑事訴訟程序法定。對于上述兩種方案,后者可以作為過渡性措施予以實施,但是在后續(xù)監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施的整體構(gòu)建與完善過程中,基于追訴犯罪與權(quán)利保障平衡的價值導(dǎo)向,應(yīng)當(dāng)對監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施的適用范圍予以嚴(yán)格限制,限定為被調(diào)查人,以此實現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查與審查起訴強(qiáng)制措施銜接的適用對象范圍統(tǒng)一。

(二)多元化職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施體系的具體建構(gòu)

1.設(shè)立監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制到案措施

檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段,為了確保案件的正常審理,可采取拘傳措施將被追訴人強(qiáng)制到案,其與取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、拘留、逮捕并列,相較于其他強(qiáng)制措施,拘傳的強(qiáng)制力是最弱的一種,只是短暫的限制被追訴人的人身自由。由于現(xiàn)在職務(wù)犯罪案件的調(diào)查是由監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行,監(jiān)察程序與刑事程序是兩個獨立的程序,先由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查完畢后,再將案件移送給檢察機(jī)關(guān)審查起訴。因此監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中也具有要求沒有被羈押的被追訴人及時到案接受訊問的需求。另一方面監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴時,需要采取類似于拘傳的強(qiáng)制訊問措施與拘傳相銜接。除此之外,監(jiān)察機(jī)關(guān)可能會采取留置措施將被調(diào)查人強(qiáng)制到案,如此就會違背立法的意圖,同時也不利于對人權(quán)的保障,因此應(yīng)當(dāng)設(shè)立類似與拘傳的監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制到案的措施。

2.引入監(jiān)察調(diào)查非羈押性強(qiáng)制措施

在職務(wù)犯罪案件中,監(jiān)察委采取留置手段的被調(diào)查人,在審查起訴后,需要檢察機(jī)關(guān)采取先行拘留措施進(jìn)行過渡,人民檢察院在拘留后十日內(nèi)再作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定,由此可見,采取留置的被調(diào)查人,審查起訴后不一定會被采取羈押性強(qiáng)制措施。而目前監(jiān)察法中僅具備較強(qiáng)羈押力度的留置措施,沒有規(guī)定其他羈押替代性強(qiáng)制措施。因此,可供監(jiān)察機(jī)關(guān)選擇的空間較為狹窄,只能采取留置或者不采取強(qiáng)制措施,由此就可能無法滿足辦案的需要,并且在實踐中為了保障案件調(diào)查的順利進(jìn)行,還有可能存在將留置進(jìn)行擴(kuò)張適用的情形。監(jiān)察調(diào)查實踐中不乏存在無法適用留置措施,但是需要限制被調(diào)查人人身自由的案件,因此需要引入取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等非羈押性強(qiáng)制措施滿足監(jiān)察調(diào)查的需求。同時也可以在審查起訴后,直接與刑事強(qiáng)制措施互相一一銜接,無需再進(jìn)行先行拘留,同時可以增加檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)實施強(qiáng)制措施的外部監(jiān)督來判斷是否存在適用不當(dāng)?shù)那樾巍?/p>

3.構(gòu)建梯度式監(jiān)察調(diào)查羈押性強(qiáng)制措施

監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施體系中,存在比逮捕力度還要強(qiáng)的留置措施,但是就目前而言,也就僅存在這一個羈押性的強(qiáng)制措施,相較于刑事強(qiáng)制措施的拘留、逮捕,還是具有單一性的。刑事偵查階段針對羈押的力度大小對羈押性的強(qiáng)制措施進(jìn)行了分層化設(shè)計,監(jiān)察調(diào)查階段僅規(guī)定留置,留置這一項強(qiáng)制措施無法適用于所有的情形,其適用的范圍是有限的。有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察法中對留置的規(guī)定,除了罪責(zé)程度要件外,基本等同于逮捕[19]。在與審查起訴銜接時,留置與逮捕的銜接往往是討論的重點,但是《監(jiān)察法》以及《監(jiān)察法實施條例》并未對社會危險性的程度進(jìn)行劃分,僅僅只是規(guī)定“仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查”可以采取留置措施。因此可以對留置措施進(jìn)行區(qū)分,將其分為一般留置和特殊留置,將需要限制被調(diào)查人人身自由且情況比較緊急的情況采取一般留置,其可參照刑事拘留進(jìn)行相關(guān)程序設(shè)計;將一般留置尚不足以防止發(fā)生《監(jiān)察法》第22條②規(guī)定的社會危險性且需要限制被調(diào)查人人身自由的情況,則可以采取特殊留置,其可參照刑事逮捕進(jìn)行設(shè)置。如此設(shè)計不僅可以滿足監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施與刑事審查起訴的銜接,還可以使留置更有針對性地適用。

4.健全監(jiān)察強(qiáng)制措施的約束機(jī)制

監(jiān)察強(qiáng)制措施的約束機(jī)制的具體構(gòu)建思路可以采取內(nèi)外結(jié)合的方式,即監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督以及檢察機(jī)關(guān)外部對其進(jìn)行審查。監(jiān)察機(jī)關(guān)實施調(diào)查強(qiáng)制措施時,由于其具有高度的封閉性,因此可以依靠上級監(jiān)察機(jī)關(guān)對此進(jìn)行監(jiān)督、糾錯,當(dāng)移送審查起訴后,由檢察機(jī)關(guān)對其實施的監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施進(jìn)行審查,如若合理,則直接采取相對應(yīng)的刑事強(qiáng)制措施,如若不合理,則根據(jù)其案件具體情況進(jìn)行修改,并將情況反饋給監(jiān)察機(jī)關(guān)。

注釋：

①雖然留置的制度模板存在逮捕和監(jiān)視居住兩種不同觀點,但是究其本質(zhì)而言,留置在職務(wù)犯罪案件監(jiān)察調(diào)查中發(fā)揮著不可替代的強(qiáng)制性功能。參見郭華于:《監(jiān)察委員會留置措施的立法思考與建議》,載《法治研究》2017年第6期。

②第22條,被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪,監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù),仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查,并有下列情形之一的,經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批,可以將其留置在特定場所:

(一)涉及案情重大、復(fù)雜的;

(二)可能逃跑、自殺的;

(三)可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的;

(四)可能有其他妨礙調(diào)查行為的。

對涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員,監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置措施。

留置場所的設(shè)置、管理和監(jiān)督依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。