為公園城市建設(shè)提供規(guī)劃保障

董建華

作為公園城市的倡導(dǎo)者，四川省成都市將建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)確立為發(fā)展目標(biāo)。當(dāng)前，成都正在著力構(gòu)建公園城市規(guī)劃建設(shè)體系，加快推動(dòng)公園城市規(guī)劃建設(shè)。在控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”）方面，成都以公園城市建設(shè)為引領(lǐng)，積極貫徹落實(shí)城市發(fā)展戰(zhàn)略，不斷深化完善控規(guī)編制審查機(jī)制，形成了規(guī)范有序、高效運(yùn)行的管理體系。

形成“三位一體”控規(guī)管理體系

經(jīng)過(guò)多年的探索與實(shí)踐，成都市形成了以“四個(gè)一”為系統(tǒng)支撐的“三位一體”控規(guī)管理體系?！八膫€(gè)一”，即建立一套管理制度、構(gòu)建一套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、搭建一個(gè)平臺(tái)，形成“一張圖”。在此基礎(chǔ)上，形成“控規(guī)圖則+ 技術(shù)規(guī)定+ 城市設(shè)計(jì)”的“三位一體”管理體系，實(shí)現(xiàn)剛性管控與彈性引導(dǎo)的有機(jī)結(jié)合。

其中，控規(guī)圖則和技術(shù)規(guī)定是規(guī)劃管理的依據(jù)，重點(diǎn)對(duì)規(guī)劃用地性質(zhì)、公共服務(wù)設(shè)施、市政路網(wǎng)及綠地等進(jìn)行管控。技術(shù)規(guī)定根據(jù)總體規(guī)劃的管控引導(dǎo)要求，將建設(shè)用地劃分為核心區(qū)、一般地區(qū)和特別地區(qū)，并劃定形態(tài)分區(qū)圖，明確各形態(tài)分區(qū)內(nèi)各類用地的容積率、建筑密度等規(guī)劃控制指標(biāo)，充分體現(xiàn)規(guī)劃管理的公平和高效。

城市設(shè)計(jì)則是提高規(guī)劃管理水平的重要抓手。成都市持續(xù)強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)在控規(guī)管理中的引導(dǎo)作用，主要是通過(guò)制定一系列充分體現(xiàn)公園城市建設(shè)理念的專項(xiàng)規(guī)劃，如未來(lái)公園社區(qū)規(guī)劃導(dǎo)則、鄰里人家規(guī)劃導(dǎo)則、公園城市街道一體化規(guī)劃導(dǎo)則等，將城市設(shè)計(jì)內(nèi)容分為控制性和引導(dǎo)性兩類?？刂菩詢?nèi)容按程序納入控規(guī)圖則管理，引導(dǎo)性內(nèi)容則用于指導(dǎo)規(guī)劃審批，推動(dòng)公園城市建設(shè)理念在控規(guī)單元得以有效傳導(dǎo)落實(shí)。

建立分級(jí)分類控規(guī)審查機(jī)制

成都市下轄23 個(gè)區(qū)（市、縣），分為中心城區(qū)、東部城區(qū)和郊區(qū)新城。該市實(shí)行分級(jí)審批負(fù)責(zé)制，中心城區(qū)控規(guī)由市政府審批，東部城區(qū)和郊區(qū)新城控規(guī)由屬地政府（或管委會(huì)）審批，并建立了與之相匹配的分類編審機(jī)制，提高了控規(guī)編審效率。

根據(jù)調(diào)整的內(nèi)容和深度，成都市將控規(guī)調(diào)整細(xì)分為修正、優(yōu)化和修改三類。其中，控規(guī)修正是對(duì)控規(guī)編制中存在的技術(shù)錯(cuò)誤及誤差進(jìn)行修正；控規(guī)優(yōu)化是為更加合理配置公共服務(wù)設(shè)施和公共空間，對(duì)局部規(guī)劃用地布局、規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)等控制性要求進(jìn)行調(diào)整，如通過(guò)減少住宅、商業(yè)、商務(wù)、娛樂(lè)等開發(fā)用地，增加公共服務(wù)設(shè)施和公共空間等；控規(guī)修改則是除以上兩種情形外，對(duì)規(guī)劃區(qū)域功能、結(jié)構(gòu)布局、規(guī)劃用地性質(zhì)及其他重要規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行的調(diào)整。

在編審流程方面，控規(guī)修正、優(yōu)化由成都市各區(qū)（市、縣）規(guī)劃和自然資源主管部門負(fù)責(zé)審定并公告后納入控規(guī)管理；中心城區(qū)控規(guī)修改方案經(jīng)區(qū)規(guī)委會(huì)審議通過(guò)，由成都市規(guī)劃和自然資源局審查后，報(bào)市政府批準(zhǔn)。東部城區(qū)、郊區(qū)新城的控規(guī)修改方案經(jīng)區(qū)（市、縣）規(guī)委會(huì)審議后，報(bào)屬地政府（或管委會(huì)）審批。

塑造特色鮮明的城市空間形態(tài)

在公園城市建設(shè)的目標(biāo)下，成都市不斷創(chuàng)新控規(guī)管理的方法和舉措。

成都市明確在控規(guī)編制中應(yīng)優(yōu)先保障公共服務(wù)設(shè)施和公共空間，提出城市新區(qū)在國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的常住人口規(guī)模基礎(chǔ)上，上浮20% 的人口比例配置公服設(shè)施，著力構(gòu)建布局合理、功能齊全、適度超前的公共服務(wù)設(shè)施體系。舊城區(qū)域則通過(guò)城市更新、資源整合、設(shè)施共享等綜合手段進(jìn)行查缺補(bǔ)漏，同時(shí)，控規(guī)調(diào)整涉及增加居住人口規(guī)?；蜷_發(fā)用地建筑規(guī)模的，應(yīng)當(dāng)劃出不小于建設(shè)用地總調(diào)整面積的20% 用于公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

以此為基礎(chǔ)，成都市構(gòu)建了“街道（15 分鐘）”“社區(qū)（5 —10分鐘）”兩個(gè)層級(jí)，以及基礎(chǔ)保障“818”、特色提升“6 + N”兩種類型的公共服務(wù)設(shè)施體系。其中，基礎(chǔ)保障類由社區(qū)管理、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療養(yǎng)老、文化活動(dòng)、體育運(yùn)動(dòng)、綠化空間等8 大類18 項(xiàng)設(shè)施組成。特色提升類主要針對(duì)城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村等不同類型社區(qū)及實(shí)際需求，在兜底保障基礎(chǔ)上差異化配置公服設(shè)施，如社區(qū)托育園所、境外人員管理服務(wù)站等，推動(dòng)公共服務(wù)多樣化供給。在空間布局上，成都鼓勵(lì)采用社區(qū)綜合體建設(shè)模式，將可疊建類公共服務(wù)設(shè)施集中設(shè)置，并盡量臨公園綠地、中小學(xué)、幼兒園周邊布局，為市民提供高效便捷的社區(qū)生活服務(wù)。

為推動(dòng)資源高效利用，成都市加強(qiáng)城市建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度統(tǒng)籌管理，強(qiáng)化片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活配套建設(shè)以及生態(tài)場(chǎng)景營(yíng)造，提出了容積率分類管控、轉(zhuǎn)移平衡和獎(jiǎng)勵(lì)3 類措施。其中，容積率分類管控，是針對(duì)城市核心區(qū)、環(huán)城生態(tài)區(qū)、住宅用地、產(chǎn)業(yè)用地等不同區(qū)域、不同性質(zhì)用地提出差異化的容積率管控策略；容積率轉(zhuǎn)移平衡，則是在片區(qū)綜合開發(fā)過(guò)程中，通過(guò)城市設(shè)計(jì)研究，在確保片區(qū)經(jīng)營(yíng)性用地開發(fā)建設(shè)總量不突破的前提下，允許容積率指標(biāo)在片區(qū)內(nèi)相同用地性質(zhì)的未出讓地塊間進(jìn)行平衡轉(zhuǎn)移，優(yōu)先向軌道交通站點(diǎn)核心區(qū)及城市功能核心轉(zhuǎn)移，從而塑造特色鮮明、疏密有致、高低錯(cuò)落、大開大合的城市空間形態(tài)；至于容積率獎(jiǎng)勵(lì)措施，則是對(duì)于符合要求的建筑架空層及連廊、地下空間及軌道交通上蓋物業(yè)、規(guī)劃保留的歷史建筑及工業(yè)遺產(chǎn)等不計(jì)容積率，有利于促進(jìn)城市有機(jī)更新，加強(qiáng)歷史文化及歷史風(fēng)貌片區(qū)保護(hù)。

針對(duì)城市重要片區(qū)、重點(diǎn)項(xiàng)目，成都市開展了一體化城市設(shè)計(jì)，按照“五統(tǒng)一”原則（統(tǒng)一策劃、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一拆遷、統(tǒng)一上市、統(tǒng)一分配），把片區(qū)作為有機(jī)生命體，協(xié)調(diào)片區(qū)內(nèi)不同主體的利益訴求，建立協(xié)作共建、成本分?jǐn)?、利益共享機(jī)制；統(tǒng)籌片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)涵養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施、生活宜居和公共服務(wù)等各項(xiàng)要素，按照立體開發(fā)、功能混合、公交導(dǎo)向、職住平衡開發(fā)理念，推動(dòng)片區(qū)綜合開發(fā)，促進(jìn)城市空間資源更加高效合理配置。

強(qiáng)化規(guī)劃銜接、傳導(dǎo)和剛性管控

當(dāng)前，成都市正在加快構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系，并以此為契機(jī)深化控規(guī)管理改革。為保障各類規(guī)劃精準(zhǔn)落地，該市不斷加強(qiáng)控規(guī)與國(guó)土空間總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的銜接。在控規(guī)編制調(diào)整中有效落實(shí)國(guó)土空間總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃有關(guān)內(nèi)容，推進(jìn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化規(guī)劃傳導(dǎo)和剛性管控。在此基礎(chǔ)上，成都科學(xué)統(tǒng)籌空間資源要素，提高土地資源的綜合利用效率。同時(shí)，結(jié)合區(qū)域發(fā)展目標(biāo)、人口規(guī)模特征、產(chǎn)業(yè)類型和建設(shè)條件，優(yōu)化用地布局，支持區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保障公共服務(wù)設(shè)施和公共空間，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

同時(shí)，成都市還不斷提高控規(guī)的實(shí)效性和科學(xué)性。新編控規(guī)時(shí)提倡產(chǎn)業(yè)用地以一級(jí)類為主，土地供給階段根據(jù)市場(chǎng)需求即時(shí)細(xì)化至二、三級(jí)類，或在符合控規(guī)前提下對(duì)部分規(guī)劃管控要求進(jìn)行深化落實(shí)，無(wú)須調(diào)整規(guī)劃，直接納入“一張圖”管理，以更加高效服務(wù)片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更加精準(zhǔn)適配片區(qū)空間資源。

（摘編自《中國(guó)自然資源報(bào)》2023 年2 月16日3 版）