煤窯溝大型灌區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革探討

□文/尹成志

煤窯溝大型灌區(qū)灌溉面積30.24 萬畝，有效灌溉面積30.24 萬畝，在實(shí)施灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造前，灌溉保證率不足75%；田間工程配套不完善，渠系水利用系數(shù)僅為0.55。該大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目實(shí)施前，全市主要采用的是傳統(tǒng)的國(guó)營(yíng)水管單位加鄉(xiāng)、村分級(jí)管理的水管體制。通過項(xiàng)目的改進(jìn)與實(shí)施，灌區(qū)管理體制逐漸向“供水到戶”等模式轉(zhuǎn)變，運(yùn)行機(jī)制也持續(xù)優(yōu)化。截至目前，煤窯溝大型灌區(qū)除原種場(chǎng)外，44 個(gè)行政村、約10 萬人口全部實(shí)行了“供水到戶”運(yùn)行機(jī)制，控溉面積達(dá)29.9 萬畝。通過采用這種科學(xué)合理的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，灌區(qū)管理取得了較大實(shí)效，也在灌區(qū)生產(chǎn)效益提升方面發(fā)揮出巨大作用。

一、灌區(qū)管理體制及運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)狀

當(dāng)前，隨著煤窯溝大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工作的不斷深入，水利管理體制和運(yùn)行機(jī)制也隨之發(fā)生著變化。目前的灌區(qū)改造項(xiàng)目，都已全面實(shí)行“三制”，通過一期工程的實(shí)踐，管理經(jīng)驗(yàn)更加成熟，為今后灌區(qū)改造工作打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，做好了迎接更大考驗(yàn)的準(zhǔn)備。在各基層站、所大力推進(jìn)水管單位人事、工資、勞動(dòng)制度改革，通過實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗、工效掛鉤、辦公經(jīng)費(fèi)包干等辦法，有效地提高了基層站、所加強(qiáng)內(nèi)部管理、核算的積極性，推動(dòng)了管理水平的提高。在改革進(jìn)程中，歷史上形成的用水比例禁錮思想，逐漸被打破，水商品意識(shí)逐步增強(qiáng)［1］，“供水到戶”的觀念逐漸被灌區(qū)農(nóng)戶所認(rèn)可，參與用水管理的熱情也愈加強(qiáng)烈。

（一）為維護(hù)灌區(qū)生產(chǎn)秩序提供了保證。自灌區(qū)“供水到戶”試點(diǎn)工作開展以來，農(nóng)作物得到適時(shí)灌溉，即使在干旱年景，灌區(qū)也未發(fā)生較大旱情，更未發(fā)生搶水爭(zhēng)水事件。此外，推行“供水證、供水卡”制度及農(nóng)戶畝次水量、水費(fèi)公開［2］制度，水量、水價(jià)、水費(fèi)完全公開，農(nóng)戶生產(chǎn)積極性不斷提升。

（二）農(nóng)戶生產(chǎn)負(fù)擔(dān)切實(shí)減輕?！肮┧綉簟睂?shí)施以來，測(cè)水點(diǎn)由干渠末端下延至支渠末端，支渠滲漏的水量損失由水管部門承擔(dān)，相應(yīng)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；測(cè)水點(diǎn)下延后，水管部門每年所承擔(dān)的水量滲漏損失約216萬立方米，農(nóng)民負(fù)擔(dān)直接減輕10.8 萬元。此外，水費(fèi)明顯降低，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以前畝次水費(fèi)為12～15元（含過去由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的搭車收費(fèi)、加價(jià)收費(fèi)、滲漏損失和村級(jí)管水員工資等），“供水到戶”實(shí)施后畝次水費(fèi)降至8～10元。

（三）水商品及節(jié)約用水意識(shí)明顯增強(qiáng)。2020年以來，在保證現(xiàn)有灌溉面積定時(shí)定量灌溉的基礎(chǔ)上，畝均灌溉定額至少減少30 立方米，節(jié)水、增水960 萬立方米，改善灌溉面積10.6 畝。過去普遍存在的拖欠水費(fèi)的現(xiàn)象明顯改善。水費(fèi)征收率達(dá)到95%以上，征收率明顯提升。

（四）黨群干群關(guān)系更加密切?！肮┧綉簟睂?shí)施以來，使供水、用水、水費(fèi)征收等工作逐步納入規(guī)范化、制度化管理軌道，也從源頭上遏制了搭車收費(fèi)、加價(jià)收費(fèi)等不良現(xiàn)象［3］以及鄉(xiāng)村部分水管人員放“關(guān)系水”“人情水”的問題，捍衛(wèi)了水管職工和鄉(xiāng)村配水員在農(nóng)民群眾心目中人民公仆的形象，也使黨群關(guān)系和干群關(guān)系持續(xù)增進(jìn)。

二、灌區(qū)管理體制及運(yùn)行機(jī)制存在的問題

（一）供水工程管理方面。在各種原因的制約下，煤窯溝灌區(qū)供水工程管理仍存在不少問題，主要表現(xiàn)在管理責(zé)任不明確、管理機(jī)制僵化、制度不健全、水價(jià)不合理、水費(fèi)計(jì)收難、工程運(yùn)行管理和維修經(jīng)費(fèi)欠缺等方面。此類問題直接加劇了灌區(qū)水利工程運(yùn)維管理難度及經(jīng)濟(jì)效益的順利發(fā)揮，甚至造成部分工程過早報(bào)廢，給灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來嚴(yán)重打擊。為此，加強(qiáng)灌區(qū)供水工程管理，助推水管體制改革，確保工程正常運(yùn)行和效益持續(xù)發(fā)揮，是當(dāng)前灌區(qū)水管工作所面臨的緊迫任務(wù)。

（二）人員管理方面。當(dāng)前，該灌區(qū)從事管理工作的人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)欠缺，總體管理水平低下，日常管理期間將更多的時(shí)間和精力放在蓄水工程管理方面，忽略了田間灌溉管理和渠系工程管理的重要性，引發(fā)嚴(yán)重的渠道淤積，十分不利于農(nóng)田水利工程順利運(yùn)行及灌區(qū)效益的全面發(fā)揮。

三、灌區(qū)管理體制及運(yùn)行機(jī)制改革思路

（一）成立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)。以農(nóng)戶為主體，灌區(qū)支渠為單位構(gòu)建自主管理的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)組織，便于農(nóng)戶了解灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水客觀實(shí)際，進(jìn)而自發(fā)地核實(shí)水費(fèi)收取、用水費(fèi)用等數(shù)據(jù)。該協(xié)會(huì)屬于非營(yíng)利組織［4］，凡是灌區(qū)用水主體均能自愿加入并監(jiān)督管理流程和組織運(yùn)行，保證灌區(qū)農(nóng)業(yè)良性發(fā)展。如果根據(jù)農(nóng)業(yè)灌區(qū)核算的成本水價(jià)很難被農(nóng)戶所接受，甚至影響到農(nóng)戶生產(chǎn)積極性，則必須在核定水價(jià)的基礎(chǔ)上確定虧損額，對(duì)于農(nóng)業(yè)用水中未能按照成本收費(fèi)的虧損額部分由國(guó)家予以補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額可根據(jù)實(shí)際灌溉面積確定，以保證農(nóng)戶能接受相應(yīng)的改革。

（二）加強(qiáng)水價(jià)管理。為簡(jiǎn)化分析，假設(shè)煤窯溝灌區(qū)用水需求僅與水價(jià)有關(guān)，可描繪出用水需求與水價(jià)的關(guān)系，見圖1。由圖可知，隨著水需求量的增大，水價(jià)變化可劃分成三個(gè)階段：在第Ⅰ階段，初始水價(jià)過低，無法引起灌區(qū)農(nóng)戶對(duì)水價(jià)經(jīng)濟(jì)的關(guān)注，水價(jià)自然起不到調(diào)節(jié)用水需求的作用，必然引發(fā)市場(chǎng)失靈及水資源低效率利用。在第Ⅱ階段，用水需求對(duì)水價(jià)變化非常敏感，隨著水價(jià)的增長(zhǎng)，用水需求明顯減小，也就是說完全可以通過提高水價(jià)，減少不合理用水，提高水資源利用效率。第Ⅲ階段水價(jià)基本失去了市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能。

圖1 水需求量Q與水價(jià)P的關(guān)系曲線

煤窯溝灌區(qū)“供水到戶”實(shí)施時(shí)間較短，可以說灌區(qū)當(dāng)前水價(jià)基本處于第Ⅰ階段末期、第Ⅱ階段初期，為此，灌區(qū)管理者應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)區(qū)域水價(jià)改革，助推灌區(qū)水價(jià)調(diào)節(jié)作用的快速發(fā)揮。

（三）強(qiáng)化人員管理。為提升灌區(qū)管理人員綜合素質(zhì)，必須對(duì)管理人員及技術(shù)人員展開定期培訓(xùn)，使管理人員迅速成長(zhǎng)為管理型和技術(shù)型人才，同時(shí)也允許技術(shù)人員參與管理；不斷創(chuàng)新管理人員隊(duì)伍培訓(xùn)模式，持續(xù)提高整個(gè)灌區(qū)工作效率，為灌區(qū)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的提升保駕護(hù)航。

四、結(jié)論

結(jié)合本文分析，大型灌區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制在保證灌區(qū)穩(wěn)定、高效運(yùn)行方面發(fā)揮著重要作用，煤窯溝灌區(qū)在積極推行“供水到戶”改革的過程中，成效顯著，但仍存在諸多問題。采用本文所提出的成立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、加強(qiáng)水價(jià)管理、強(qiáng)化人員管理等改進(jìn)措施后，灌區(qū)管理水平、管理人員綜合素質(zhì)及水價(jià)等均得到顯著改善，基本使灌區(qū)走上了良性運(yùn)行的發(fā)展道路。