國際生物安全戰(zhàn)略探析及對我國生物安全治理的啟示

崔艷梅 劉海濤

中國醫(yī)學科學院北京協(xié)和醫(yī)學院醫(yī)學科技體系與核心基地建設(shè)辦公室，北京 100730

生物安全是指國家有效防范和應對危險生物因子及相關(guān)因素威脅，生物技術(shù)能夠穩(wěn)定健康發(fā)展，人民生命健康和生態(tài)系統(tǒng)相對處于沒有危險和不受威脅的狀態(tài)，生物領(lǐng)域具備維護國家安全和持續(xù)發(fā)展的能力[1]。重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫病等是常見的生物安全風險，近十幾年來，平均1～2 年就會暴發(fā)一次比較大的傳染性疾病，造成了巨大的生命和經(jīng)濟損失[2-4]。對生物技術(shù)的誤用和謬用、對戰(zhàn)略性生物資源的非法采集和攫取，高致病性病原微生物實驗室泄漏及生物恐怖襲擊等行為，都可能對民族安全、國家安全等造成潛在威脅，也對生物安全提出了巨大挑戰(zhàn)[5]。耐藥細菌感染已成為全球主要健康問題[6]，外來物種入侵也嚴重威脅著國家糧食安全和生態(tài)安全[7]。生物安全兼具隱蔽性、突發(fā)性、擴散性、溢出性和破壞性[8]，在全球化的今天，已經(jīng)引起各國際組織、國家、地區(qū)的高度重視。歐美國家紛紛出臺生物安全戰(zhàn)略，積極防范應對生物安全威脅，我國也高度重視生物安全問題，制訂并頒布施行《中華人民共和國生物安全法》，不斷提升生物安全風險防范和治理能力。

1 美英日俄等國家生物安全戰(zhàn)略布局情況

1.1 美國

發(fā)生在2001 年的“9·11”事件和炭疽桿菌突發(fā)公共衛(wèi)生事件，促使美國對國家安全政策進行了調(diào)整，逐步將生物安全納入國家安全體系[9]。美國國會在2002 年通過了《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖預防應對法》，首次以法案的形式，將對由生物恐怖主義襲擊引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預防應對上升到了國家層面。2004 年美國總統(tǒng)簽署《21 世紀生物防御》令，美國生物防御計劃框架初步確定，隨后又通過了《生物盾牌法案》等，美國生物安全治理體系開始逐步構(gòu)建。2009年美國政府頒布《應對生物威脅國家戰(zhàn)略》，列出了應對生物威脅的7 個目標，并首次將生物安全監(jiān)測提升到國家層面。隨后美國在2012 年出臺了《生物監(jiān)測國家戰(zhàn)略》，提出“建立高效整合的國家生物監(jiān)測體系，是國家安全建設(shè)的當務之急”，強調(diào)生物威脅的全譜性安全問題，將自然疫源、生物防御和實驗室生物安全整合看待，打破其原有界限，提升其整體應對能力[10]。

為增強其生物安全戰(zhàn)略防御能力，2018 年美國發(fā)布了《國家生物防御戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略源于美國生物安全高端智庫生物防御兩黨委員會的建議[11]，由美國國防、衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)等多個部門根據(jù)《2017 年國防授權(quán)法》起草并負責實施，是美國首個全面應對生物安全威脅的系統(tǒng)性戰(zhàn)略[12]。該戰(zhàn)略認為生物安全是目前美國面臨的最嚴重復雜的威脅之一，需要采取審慎的態(tài)度和措施來應對，提出建立一個跨所有相關(guān)部門的國家級機制即生物防御委員會來統(tǒng)籌生物安全風險控制和治理，建立風險分層管理機制。2021 年美國生物防御兩黨委員會發(fā)布《阿波羅生物防御計劃：戰(zhàn)勝生物威脅》報告，建議美國政府緊急實施“阿波羅生物防御計劃”，制訂《國家生物防御科技戰(zhàn)略》，重點開發(fā)15 項關(guān)鍵技術(shù)，每年投入100 億美元，力爭在2030 年前結(jié)束新型冠狀病毒感染大流行病威脅時代，消除美國應對生物攻擊的脆弱性[13]。15 項關(guān)鍵技術(shù)優(yōu)先事項涉及疫苗和藥物研發(fā)、病原體檢測、生物安全監(jiān)測預警及抑制病原體傳播等多個方面。

2022 年美國總統(tǒng)簽署第15 號國家安全備忘錄（NSM-15），并啟動《國家生物防御戰(zhàn)略》和《應對生物威脅、加強大流行防范和實現(xiàn)全球衛(wèi)生安全的實施計劃》[14]，這是美國應對流行病和生物威脅的最新全面戰(zhàn)略，也是2018 年《國家生物防御戰(zhàn)略》的升級版。該戰(zhàn)略計劃提出將籌措880 億美元資金，在未來5 至10 年通過資助傳染性疾病研究項目等措施，提升美國有效防范和應對生物威脅的整體能力，要求聯(lián)邦政府各機構(gòu)將生物防御及戰(zhàn)略落實作為科技優(yōu)先事項，并明確了擬達到的時間目標，即在事件發(fā)生后12 h 內(nèi)開展病原體檢測，100 d 內(nèi)開發(fā)疫苗，180 d 內(nèi)開發(fā)新療法等。美國作為世界上唯一的超級大國，政治、經(jīng)濟、科技、國家安全、軍事等多方面因素疊加，促使美國生物安全戰(zhàn)略體系逐步完備，風險防范和治理能力凸顯。

1.2 英國

英國早在1969 年即發(fā)起了《禁止細菌（生物）及毒素的發(fā)展、生產(chǎn)及儲存以及銷毀這類武器的公約》（簡稱《生物武器公約》）的倡議[15]，截至2022 年共有184 個締約國。這是第一份禁止生物武器和防止生物武器擴散的國際性公約，堪稱全球生物安全治理的基石。

英國的生物科技產(chǎn)業(yè)全球領(lǐng)先，尤其是以劍橋、牛津、帝國理工大學等為代表的生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)群世界聞名。進入21 世紀后，因為生物技術(shù)謬用、誤用引起的生物事件多發(fā)，促使英國政府高度關(guān)注生物安全問題。2010 年英國政府出臺了《英國打擊化學、生物、放射和核恐怖主義戰(zhàn)略》，并于2014 年發(fā)布了《英國植物生物戰(zhàn)略》，同年頒布了《全球衛(wèi)生戰(zhàn)略2014—2019》，明確了未來5 年的國家安全戰(zhàn)略，提出應從全球范圍看待單一國家安全，并且認為未來10 年，新發(fā)傳染病、生物武器襲擊、微生物耐藥等生物安全問題將成為英國面臨的最大風險之一[16]。2019 年英國發(fā)布了新的五年戰(zhàn)略，即《全球衛(wèi)生戰(zhàn)略2020—2025》，將有效應對重大公共衛(wèi)生事件、減少微生物耐藥等列入十大優(yōu)先事項[17]。

2018 年英國發(fā)布《英國生物安全戰(zhàn)略》，正式將生物安全上升為國家戰(zhàn)略，在系統(tǒng)總結(jié)英國應對生物風險既往工作基礎(chǔ)上，提出將來識別、預防、發(fā)現(xiàn)和有效應對生物安全風險的“四大支柱”，以及政府應對生物威脅的基礎(chǔ)是科學及其能力和正視生物技術(shù)的兩面性的“兩大認知”。戰(zhàn)略提出成立一個新的跨部門合作的治理委員會，負責相關(guān)生物風險管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進，并由國家安全部部長直接向國家安全委員會匯報[18]。2019 年英國國家安全委員會發(fā)起主題為“生物安全和公共衛(wèi)生：為傳染病和生物武器威脅做好準備”的調(diào)研活動，評估政府在生物安全和公共衛(wèi)生方面的工作情況，協(xié)調(diào)政府處理生物安全風險的多個項目[19]。在生物安全戰(zhàn)略的大框架下，英國政府持續(xù)完善生物安全政策，比如英國脫歐后，從2021 年起實施新的轉(zhuǎn)基因生物安全監(jiān)管政策，加強轉(zhuǎn)基因種子進口、環(huán)境釋放監(jiān)管等。

1.3 日本

日本對生物安全的關(guān)注相對其他國家都比較早，已經(jīng)形成了相對完備的戰(zhàn)略和法律體系。早在19 世紀末日本就頒布了《傳染病預防法》，而后又陸續(xù)出臺《檢疫法》《新型流感等對策特別措施法》，在1998 年將三者合并為《傳染病預防和傳染病患者醫(yī)療相關(guān)法律》，并多次進行修訂，逐步將重癥急性呼吸綜合征、新型流感和新型冠狀病毒感染等納入管控范圍，建立以內(nèi)閣官房為中心的協(xié)調(diào)機制，調(diào)動科技、人事、經(jīng)濟、環(huán)境、外交、衛(wèi)生等相關(guān)部門聯(lián)合開展工作[20]。日本對生物技術(shù)帶來的生物威脅也十分重視，以法律的形式對轉(zhuǎn)基因生物安全、生物武器等進行了約定，并出臺了《生物技術(shù)指南》和《實驗室生物安全指南》等政策文件。此外，日本還成立了專門的生物安全學會，為日本的生物安全研究發(fā)展提供學術(shù)支撐。

2019 年日本以《綜合創(chuàng)新戰(zhàn)略2020》附件的形式發(fā)布《生物戰(zhàn)略2019—面向國際共鳴的生物社區(qū)的形成》，提出“到2030 年建成世界最先進的生物經(jīng)濟社會”，將生物安全防控作為基本要素，重點關(guān)注發(fā)展現(xiàn)狀與全球治理、病原體管理、合成生物學與基因工程、兩用生物技術(shù)等領(lǐng)域，推進生物安全風險管控和治理[21]。后續(xù)2020—2022 年連續(xù)3 年發(fā)布的年度《綜合創(chuàng)新戰(zhàn)略》中，均強調(diào)要關(guān)注應對以新型冠狀病毒感染疫情為代表的公共衛(wèi)生風險的技術(shù)創(chuàng)新[22]。

1.4 俄羅斯

2003 年俄羅斯首次將生物安全法令化，并通過了《確保俄羅斯聯(lián)邦直到2010 年及以后的化學和生物安全領(lǐng)域的國家政策框架》。2005 年俄羅斯對衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、應急等相關(guān)部門關(guān)于生物安全領(lǐng)域的權(quán)利和職能進行了界定，2006 年出臺了《俄羅斯聯(lián)邦國家化學和生物安全體系目標計劃》，俄羅斯的國家生物安全體系得以初步建立。此后在2008—2015 年連續(xù)出臺了3 個《俄羅斯聯(lián)邦國家化學和生物安全規(guī)劃》，國家生物安全戰(zhàn)略逐步趨于完善[23]。

在此基礎(chǔ)上，2019 年俄羅斯出臺了《俄羅斯聯(lián)邦確保至2025 年及以后的化學和生物安全領(lǐng)域的國家政策》及實施計劃，為生物安全法治化奠定了框架基礎(chǔ)，同時明確了一段時期內(nèi)俄羅斯生物安全國家政策的目標、重點任務和優(yōu)先方向等，并提出了確保實施的工作機制及明確的工作完成時間節(jié)點和責任部門。2020 年俄羅斯正式頒布《俄羅斯生物安全法》，該法為確保俄羅斯生物安全奠定了法律基礎(chǔ)，規(guī)定了一系列旨在保護民眾和周圍環(huán)境免受危險生物因素影響、防范生物威脅（危險），以及構(gòu)建和發(fā)展國家生物風險監(jiān)測體系的配套措施等[24]。2021 年俄羅斯出臺《俄羅斯聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》，進一步提出發(fā)展生物風險監(jiān)測預警體系，以防范生物威脅并對其作出反應[25]，在新的國際形勢下，生物安全正逐步成為俄羅斯重點關(guān)注的領(lǐng)域之一。

2 我國生物安全治理現(xiàn)狀及建議

2.1 我國生物安全形勢日益嚴峻復雜

作為全球人口最多、經(jīng)濟體量第二的發(fā)展中大國，我國面臨著嚴峻的生物威脅和風險挑戰(zhàn)，生物安全治理體系和治理能力亟待加強。隨著人口大規(guī)模的流動和國際貿(mào)易往來的恢復，我國面臨新發(fā)突發(fā)傳染病和外來物種入侵的風險將持續(xù)加大。當前，生物技術(shù)快速演進，并不斷向應用領(lǐng)域滲透，在生物技術(shù)逐漸成為經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的支撐引領(lǐng)的同時，生物技術(shù)的兩面性將更加凸顯，生物技術(shù)謬用和誤用的潛在風險將進一步加劇，且隱蔽性更強。大國博弈加劇，人為生物襲擊與自然疫源性疫情將難以區(qū)分，防御難度增大，且一些關(guān)鍵技術(shù)又“受制于人”，對戰(zhàn)略生物資源的發(fā)現(xiàn)和保護也將面臨巨大的挑戰(zhàn)。生物安全涉及領(lǐng)域廣，行業(yè)管理部門多，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大。因此加大對生物安全的風險防控和治理將成為我國一段時期內(nèi)的重點和難點。

2.2 我國生物安全風險防控和治理體系初具規(guī)模

我國生物安全體系建設(shè)也經(jīng)歷了一個由分領(lǐng)域治理到一體化國家戰(zhàn)略的過程。我國先后頒布實施《野生動物保護法》（1988 年）、《傳染病防治法》（1989年）、《病原微生物實驗室安全管理條例》（2004 年）、《生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理辦法》（2017 年）、《中華人民共和國人類遺傳資源管理條例》（2019 年）等，不斷從法律法規(guī)體系對生物安全相關(guān)內(nèi)容進行約束，生物安全逐步納入國家安全體系。2020 年10 月，《中華人民共和國生物安全法》正式通過全國人大常委會會議審議，并于2021 年4 月15 日正式施行，我國生物安全正式進入依法治理的新階段。

根據(jù)生物安全法[1]，我國生物安全風險防控和治理的主要活動為“六防兩保”，涉及重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情，生物技術(shù)，實驗室生物安全管理，人類遺傳資源與生物資源，外來物種入侵與生物多樣性，微生物耐藥，生物恐怖襲擊與生物武器威脅等。同時還規(guī)定了罰則，為依法處置生物安全違法行為提供了依據(jù)。生物安全法明確了國家生物安全工作的決策機構(gòu)，以及跨部門分工合作的工作協(xié)調(diào)機制和主要職能，并設(shè)立專門的辦公室負責日常工作。隨著生物安全法的出臺和普法宣傳，人民群眾對生物安全的認識逐步深入，全民國家生物安全意識逐步加強。生物安全風險防控和治理體系逐步趨于完善。

2.3 對加強我國生物安全風險防控和治理體系建設(shè)的思考

近年來，隨著國家生物安全工作協(xié)調(diào)機制的建立和生物安全法的出臺，我國生物安全風險防控和治理體系建設(shè)取得了較大的進步。但是，面對嚴峻復雜的國際環(huán)境，加之生物安全本身的復雜性和特殊性，我國生物安全治理體系和治理能力還有待進一步提高[26]。

2.3.1 深化國家生物安全戰(zhàn)略統(tǒng)籌 歐美國家經(jīng)過多年的升級發(fā)展，基本形成了分工合作、協(xié)同推進的生物安全風險防范和治理體系，而我國仍存在部門分散、形成合力不足的問題。各領(lǐng)域生物安全工作主要依靠相應行業(yè)部門，難免造成功能重疊和資源浪費。建議以國家生物安全工作協(xié)調(diào)機制為統(tǒng)籌，加強對衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、科技、外交、軍事等各分散力量的協(xié)調(diào)，全國一盤棋，推動生物安全治理體系與能力建設(shè)向縱橫縱深發(fā)展，真正形成國家部署、機制協(xié)調(diào)、協(xié)同推進的生物安全治理之路，并加強對生物安全重大戰(zhàn)略實施的監(jiān)督評估。

2.3.2 強化生物安全科技支撐 生物安全已經(jīng)成為“十四五”時期全球科技發(fā)展的戰(zhàn)略焦點之一[27]，相比于歐美國家，我國對生物安全的科技投入明顯不足。一段時間以來，我國對生物安全相關(guān)研發(fā)較為集中的部署主要在重大傳染病防治國家重大專項（實施期為2008—2020 年）和“生物安全關(guān)鍵技術(shù)”重點專項（2016 年至今），2021、2022 年重點專項預算經(jīng)費僅約為數(shù)億元，經(jīng)費投入不足以支撐當前迫切的研發(fā)需求。建議加大對生物安全科技支撐的投入和保障，加強病原學等基礎(chǔ)研究、疫苗和藥物研發(fā)等應用研究，以及流行病學、預防醫(yī)學和康復醫(yī)學的研究和實踐，加強高等級生物安全實驗室布局、嚴格生物戰(zhàn)略資源管理，促進大數(shù)據(jù)、5G、區(qū)塊鏈和人工智能等技術(shù)的應用，全面提高生物安全風險防控和治理體系的科技支撐。

2.3.3 加強生物安全科普宣傳 生物安全法施行以來，國家和地方均加強了對人民群眾進行普法宣傳的力度[28]。由于我國人口數(shù)量多、居住范圍廣、受教育程度不一等原因，廣大人民群眾對生物安全的理解還不夠深入，存在諸如在一些特殊資源的保護和使用上生物安全意識薄弱、生物安全基本知識不清等問題。建議通過線上線下多種形式開展生物安全宣傳普及工作，確保宣傳知識的正確性和可及性，提高民眾的生物安全意識和基本素養(yǎng)，依靠群眾，引領(lǐng)群眾，共同筑牢生物安全屏障。

3 小結(jié)

生物安全作為國家安全的重要組成部分，歐美國家已統(tǒng)籌發(fā)展多年，尤其是近幾年來，頻頻出臺新的生物安全國家戰(zhàn)略，不斷強化其防范和治理能力。我國幅員遼闊，戰(zhàn)略生物資源豐富，在國際形勢嚴峻復雜的當今，應進一步提升國家戰(zhàn)略統(tǒng)籌，強化協(xié)同治理，充分考慮生物安全的特殊性，注重政策與技術(shù)的雙重驅(qū)動，著力提升民眾生物安全意識，營造防范化解風險的良好氛圍，進一步建立健全生物安全風險防控和治理體系。