推進干部能上能下的政治生態(tài)學思考

史成虎

（中共南京市委黨校 黨史黨建教研部，江蘇 南京 210046）

黨的二十大報告提出，“推動干部能上能下、能進能出，形成能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰的良好局面”［1］。這是改革開放以來在黨代會政治報告中第三次強調(diào)干部能上能下的問題，前兩次分別是在黨的十五大和十六大報告中提及，這說明中國共產(chǎn)黨對干部能上能下問題一以貫之地重視，也是我們黨一直想要著力解決的問題。客觀而言，干部能上能下在現(xiàn)代政治生活中應(yīng)該是一個非常普通和正常的政治現(xiàn)象與政治常識問題，其主要目的在于發(fā)揮干部系統(tǒng)吐故納新的功能，以維系政治生態(tài)系統(tǒng)的平衡，從而使其保持旺盛和持久的生命力。能上能下作為一種政策安排或者一種體制設(shè)計，它既承載著黨進行自我革命的許多期許，也是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，更是在新時代全面從嚴治黨背景下，進一步推進干部人事制度改革的關(guān)鍵。新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對解決干部能上能下問題有著清醒的認識。早在1962年，鄧小平就在《執(zhí)政黨的干部問題》中指出干部能上不能下的“副作用很大”。20世紀80年代，我們黨探索推行干部退休制度、實行干部任期制。中國特色社會主義進入新時代以來，在全面從嚴治黨背景下，我們黨在推進干部能上能下的工作上進行了更為積極的回應(yīng)并展開有益的探索。2015年7月，黨中央頒布《推進領(lǐng)導干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，2022年9月黨中央對該規(guī)定進行了修訂，并頒布《推進領(lǐng)導干部能上能下規(guī)定》，不僅聚焦推進干部能上能下中的突出問題，而且加大推進力度，強化責任擔當，還注重規(guī)定與問責條例等的銜接協(xié)調(diào)，為干部考核使用提供了基本遵循。但實事求是地說，推進干部能上能下、實現(xiàn)干部系統(tǒng)正常的新陳代謝還沒有完全得到解決，這不僅是一個棘手的實踐難題，而且是一個理論難題。目前學術(shù)界也鮮有人從學理上對涉及干部能上能下深層次問題進行充分探討?？傊?，推進干部能上能下是一個極為復雜的課題，其涉及如“不適宜擔任現(xiàn)職干部”［2］的標準問題、政治生態(tài)問題、價值導向問題、隊伍結(jié)構(gòu)問題等多重復雜因素。在諸多因素中，當前應(yīng)該給予足夠重視的是努力形成干部能上能下的健康政治生態(tài)環(huán)境。本文基于此認識，嘗試以政治生態(tài)學的原理和研究方法，為推進干部能上能下提供一個嶄新的研究視角。

政治生態(tài)學就是將生態(tài)學的相關(guān)理論、研究方法和基本觀點用于政治學的研究，它是“用生態(tài)學的觀點和方法研究政治現(xiàn)象及其與周圍環(huán)境的關(guān)系的學問。它關(guān)注的焦點是政治體系及其行為的環(huán)境影響，以及環(huán)境變化的政治影響”［3］。從根本上講，政治生態(tài)學是一種方法論，是在研究政治現(xiàn)象和規(guī)律時以生態(tài)學理論與方法為理論分析框架。在政治生態(tài)學的視角中，所有政治系統(tǒng)要獲得生機活力并保持健康發(fā)展態(tài)勢，必須在結(jié)構(gòu)和功能上具有開放性、平衡性、動態(tài)性，這既要求政治系統(tǒng)與其所處環(huán)境之間在彼此能量和信息的傳輸過程中保持平衡，而且在結(jié)構(gòu)上要求母系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間進行有效互動。依據(jù)該原理對干部能上能下進行考察就能發(fā)現(xiàn)，它與干部系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)、干部評價機制、社會環(huán)境、政治生態(tài)、選人用人機制等存在著千絲萬縷的關(guān)系，這些關(guān)系也是不斷推進干部能上能下工作不斷改進、發(fā)展的客觀性因素。

一、干部能上能下的政治生態(tài)意義

中國共產(chǎn)黨的干部隊伍是一個功能特定與屬性確定的龐大系統(tǒng)，它也像自然界和社會中其他系統(tǒng)一樣時刻處于不斷變化和發(fā)展之中，這是干部系統(tǒng)的新陳代謝。從運動方向看，這種運動包括兩種基本形式：縱向運動與橫向運動?？v向運動是干部個體在干部系統(tǒng)中以現(xiàn)職級為中心作垂直運動，即向上和向下運動。向下運動即干部“下”的問題，它包括干部的降職、免職、辭職、辭退和退休等，這是解決干部能上能下問題的關(guān)鍵，鄧小平曾說過：“唯一的出路是要能下……要說服我們的干部，造成一種能下的空氣?！保?］向上運動即干部的提拔問題。所謂橫向運動是指在干部系統(tǒng)中干部作平級調(diào)整。干部系統(tǒng)內(nèi)各種形式的運動相互影響、彼此制約，形成一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，這是黨實現(xiàn)選賢任能和推動優(yōu)秀人才有序更替進而夯實黨長期執(zhí)政根基的有效方式。

（一）干部能上能下具有生態(tài)平衡的功能

在政治生態(tài)學視域中，保持生態(tài)平衡是內(nèi)在要求和根本法則。從新中國政治文明的發(fā)展趨勢看，黨的干部系統(tǒng)在選人用人上保持必要的開放性，不僅是國家政治生活的前提性問題，更是影響黨內(nèi)政治生態(tài)整體狀況的關(guān)鍵所在。古今中外的大量事實無不表明，能否保持政治系統(tǒng)的生態(tài)平衡，既讓政治系統(tǒng)的“大門”對“能者”時刻敞開，也為“庸者”預(yù)留退出通道，這是政治系統(tǒng)能否保持活力的非常關(guān)鍵的因素。“生態(tài)平衡是政治系統(tǒng)生態(tài)特征的重要表征，表現(xiàn)為政治系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)上的有機關(guān)聯(lián)和互動，政治系統(tǒng)與外部環(huán)境在信息和能量的輸入與輸出上處于均衡的狀態(tài)?！保?］從宏觀層面上看，生態(tài)平衡可被視為系統(tǒng)與環(huán)境之間以及系統(tǒng)內(nèi)部諸要素之間在一定時空中相互協(xié)調(diào)、彼此適應(yīng)的穩(wěn)定狀態(tài)；從微觀層面上看，政治生態(tài)系統(tǒng)在受到外界干擾而沒有超過一定限度時，系統(tǒng)本身可以進行自我調(diào)節(jié)、增強自身活力并吐故納新主動適應(yīng)外界變化，進而實現(xiàn)新的平衡。政治生態(tài)的進化與發(fā)展所遵循的一般規(guī)律是在失衡與平衡的動態(tài)運行中實現(xiàn)。但是無論是微觀視角還是宏觀層面，一旦失去既有平衡，生態(tài)系統(tǒng)就可能會發(fā)生兩個方面的連鎖式反應(yīng)：一方面，發(fā)生系統(tǒng)功能失調(diào)可能引發(fā)生態(tài)危機，如果局面得不到控制會進一步引發(fā)生態(tài)系統(tǒng)的退化乃至崩潰；另一方面，通過系統(tǒng)自身的自我調(diào)節(jié)、自我優(yōu)化進而升級到更高層次的系統(tǒng)，實現(xiàn)更高級別的平衡。

柏拉圖在《理想國》中說：“當一個國家最像一個人的時候，它是管理得最好的國家……管理得最好的國家最像各部分痛癢相關(guān)的一個有機體?！保?］這就是說，無論是一個國家還是一個人，它們作為一個系統(tǒng)不論大小都會遇到同樣的問題，只有保持系統(tǒng)內(nèi)各個要素和各個環(huán)節(jié)彼此銜接、協(xié)同配合，才能實現(xiàn)系統(tǒng)的平衡狀態(tài)，才能發(fā)揮系統(tǒng)功能的最大化，如果系統(tǒng)的某個環(huán)節(jié)或某些要素出現(xiàn)問題，那么整個系統(tǒng)的運行就會受到影響導致系統(tǒng)的整體功能下降，或者失去某些功能，嚴重的甚至導致系統(tǒng)癱瘓。當系統(tǒng)中某些要素出現(xiàn)“失調(diào)”引起各要素之間的能量傳遞和信息傳輸出現(xiàn)失靈，系統(tǒng)運行就可能出現(xiàn)故障，嚴重的會使系統(tǒng)陷入“死鎖”①死鎖（Deadlock），這里指的是進程死鎖，是個計算機技術(shù)名詞。它是操作系統(tǒng)或軟件運行的一種狀態(tài)：在多任務(wù)系統(tǒng)下，當一個或多個進程等待系統(tǒng)資源，而資源又被進程本身或其他進程占用時，就形成了死鎖。這一原理在社會系統(tǒng)中也可以借鑒。狀態(tài)。在政治生態(tài)學的視域中，干部系統(tǒng)也與自然界中其他系統(tǒng)一樣，是一個質(zhì)和量相協(xié)調(diào)的有機體。作為干部生態(tài)系統(tǒng)存在的物質(zhì)前提，干部是其最重要的構(gòu)成單位和最主要的政治角色，同時也是整個政治生態(tài)系統(tǒng)的核心要素。干部個體的素質(zhì)很大程度上對干部生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能發(fā)揮著決定性影響，雖然少數(shù)“不適宜擔任現(xiàn)職”的干部對整個干部系統(tǒng)運行影響不大，但如果不及時采取措施來消除他們的負面影響，就會形成疊加效應(yīng)，最后可能會出現(xiàn)系統(tǒng)崩潰。這就是說，生態(tài)平衡對系統(tǒng)內(nèi)各個構(gòu)成元素的質(zhì)量要求決定了干部的素質(zhì)與干部系統(tǒng)整體功能的發(fā)揮是直接相關(guān)的，有效推進干部能上能下就成為維持與發(fā)展干部系統(tǒng)生態(tài)平衡的必然選擇。

推進干部能上能下會隨著干部系統(tǒng)“外生態(tài)”的變化而出現(xiàn)不同的路向選擇，在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨肩負著領(lǐng)導中國人民推翻“三座大山”的歷史使命，因此，“指導偉大的革命，要有偉大的黨，要有許多最好的干部”［7］，黨的干部整體素養(yǎng)的高低，決定黨的戰(zhàn)斗力大小，最大限度地發(fā)揮領(lǐng)導干部隊伍的作用、發(fā)動群眾以及服務(wù)群眾，是我們黨獲得民眾支持的基本路徑，盡量提高干部的革命素養(yǎng)和領(lǐng)導能力是我們黨發(fā)展壯大的一個主要手段。對于個人來說，這一時期，成為黨的干部，意味著要承擔更大的革命責任，冒更大的革命風險，意味著要作出更大的犧牲。大浪淘沙的高標準干部要求使得成為黨的干部門檻大大提高，同時也使得干部生態(tài)系統(tǒng)的新陳代謝速度加快，干部能上能下的途徑往往也是多元的，或被動，或主動，或自然脫離。在干部“下”方面，表現(xiàn)為一些干部經(jīng)受不住生死考驗或信仰異化而自行退黨，有的因生老病死或者被反革命者屠殺而自然脫離干部隊伍；在干部“上”方面，有些干部德才兼?zhèn)?，表現(xiàn)為革命信念堅定、領(lǐng)導能力很強，在革命實踐中經(jīng)過嚴格考驗，并經(jīng)過一定的民主程序，將他們選拔到合適的崗位實現(xiàn)人盡其才。這一時期我們黨的干部生態(tài)結(jié)構(gòu)雖然表現(xiàn)為一種高效和精練的狀態(tài)，但干部生態(tài)系統(tǒng)自我選擇的功能定位有時卻不是干部是否能上能下。

中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨的“生態(tài)位”發(fā)生改變，從一個領(lǐng)導人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨轉(zhuǎn)變成為在全國執(zhí)政并長期執(zhí)政的黨，黨的干部系統(tǒng)的“外生態(tài)”也發(fā)生了巨大變化，由于國家政治、經(jīng)濟、文化和社會建設(shè)百廢待興，大批人員進入干部隊伍，加入黨的干部隊伍的動機和目的就顯得多元與復雜。因為國家建設(shè)的需要，進入干部系統(tǒng)為黨作出更大貢獻成為社會民眾和黨組織對干部的一致要求。同時，與革命年代面臨白色恐怖的巨大威脅相比，不可否認這一時期黨的干部生態(tài)系統(tǒng)自我凈化動力是相對不足的，缺乏對一些不合格干部甚至腐化變質(zhì)干部自動清除的強大內(nèi)生動力，而這些干部個體選擇自動退出的概率極低，因為“干部隊伍是很崇高的，通常是與革命聯(lián)系在一起的，隨意離開干部隊伍有脫離革命之嫌，會被認為政治上不堅定”［8］。馬克思指出：“環(huán)境的改變和人的活動和自我改變的一致，只能被看作是并合理地理解為革命的實踐?！保?］處于全國執(zhí)政地位的中國共產(chǎn)黨應(yīng)該隨著執(zhí)政環(huán)境的變化，及時采取相應(yīng)的措施加強干部隊伍建設(shè)，科學高效地推進干部能上能下。全國執(zhí)政70多年來，我們黨在推進這一工作上取得了有目共睹的成就，但因為執(zhí)政環(huán)境處于急劇變化之中，推進干部能上能下工作還不能完全適應(yīng)不斷發(fā)展的形勢的需要。尤其是在干部能下方面，在一定歷史階段中很多時候干部“下”只是由于自然退休或者違反黨紀國法，“能上不能下”使得干部隊伍的整體素質(zhì)有所降低、干部系統(tǒng)整體功能有所下降。在常態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中，所有的要素和環(huán)節(jié)都不是多余的，否則因為結(jié)構(gòu)松散和功能虛化，生態(tài)系統(tǒng)就會進入“死鎖”狀態(tài)，導致自身平衡被打破，也會出現(xiàn)干部系統(tǒng)的“內(nèi)生態(tài)”與“外生態(tài)”互動受阻而功能失調(diào)，自身的優(yōu)化升級受到很大影響。因此，順暢、多元的干部能上能下方式的選擇成為干部生態(tài)系統(tǒng)平衡的保證。

中國特色社會主義進入新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央加強干部隊伍建設(shè)，大力整治干部隊伍，以貫徹落實中央八項規(guī)定精神和反對“四風”為抓手，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，嚴肅黨內(nèi)政治生活，以雷霆手段強力反腐，采取各種方式讓干部隊伍中那些政治理想淡化、政治價值觀扭曲、政治品格庸俗、自我革命精神消退、不作為亂作為、形式主義和官僚主義嚴重、腐化變質(zhì)的干部“下”去，并頒布制定和貫徹落實“好干部”標準，讓“信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔當、清正廉潔”［10］的好干部能夠順利地“上”來。經(jīng)過10多年的努力，從整體上看，當前我們黨的干部系統(tǒng)總體上是健康的，但具體到系統(tǒng)內(nèi)部的某些環(huán)節(jié)，干部能上能下還存在著不少“梗阻”，如果不對其進行有效治理，有可能會對整個系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)造成不良影響，因此，為了“建設(shè)堪當民族復興重任的高素質(zhì)干部隊伍”［11］，還需在推進干部能上能下上持續(xù)發(fā)力，讓黨的干部生態(tài)系統(tǒng)充分發(fā)揮其功能。

（二）干部能上能下具有生態(tài)凈化的作用

干部手中的權(quán)力來自人民賦予，但由于現(xiàn)階段還沒有完全解決好權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力科學運行問題，因而難免會衍生出腐敗問題，它時刻侵蝕著黨的肌體。“腐敗是危害黨的生命力和戰(zhàn)斗力的最大毒瘤”［12］，因此“堅決反對腐敗，防止黨在長期執(zhí)政條件下腐化變質(zhì)，是我們必須抓好的重大政治任務(wù)”［13］。在政治生態(tài)學視野下，權(quán)力腐敗是政治生態(tài)系統(tǒng)中某些環(huán)節(jié)或要素出現(xiàn)了功能失調(diào)，從而對整個系統(tǒng)的有序運行產(chǎn)生嚴重影響。干部出現(xiàn)權(quán)力腐敗正是從思想領(lǐng)域失守開始的，這種失守表現(xiàn)為黨性弱化、理想信念淡化、思想出軌、特權(quán)思想萌生等。而干部隊伍中的少數(shù)人沒能把好思想關(guān)，他們道德失守進而導致行為失范，最后引發(fā)一系列消極后果，稀釋著干部組織系統(tǒng)的正能量，如果不及時清除這些病灶就可能進一步發(fā)生裂變，發(fā)展成為難以治愈的“毒瘤”，給黨的肌體造成無可挽回的損失。

一個健康的政治生態(tài)系統(tǒng)有兩個功能必不可少：生態(tài)修復和生態(tài)凈化。也就是說，通過生態(tài)凈化和生態(tài)修復功能，政治生態(tài)系統(tǒng)可以順利進行自我調(diào)節(jié)和自我組織從而適應(yīng)變化了的“內(nèi)生態(tài)”和“外生態(tài)”，朝著良性有序的方向進化。對于黨的干部系統(tǒng)來說，這種自我修復和自我凈化能力不僅來自黨自覺的歷史擔當，同時也有賴于科學有效地推進干部能上能下，使那些“不適宜擔任現(xiàn)職”的干部難以滯留在現(xiàn)職上，使“有強烈的革命事業(yè)心和政治責任感，有實踐經(jīng)驗，有勝任領(lǐng)導工作的組織能力、文化水平和專業(yè)知識”［14］的干部順暢地“上”，使那些不作為、亂作為，黨性淡化、能力不強，群眾意見比較大的干部能夠順利地“下”。《黨政干部選拔任用條例》（2019年修訂）規(guī)定：“黨政領(lǐng)導干部在年度考核中被確定為不稱職的，因工作能力較弱、受到組織處理或者其他原因不適宜擔任現(xiàn)職務(wù)層次的，應(yīng)當降職使用?！保?5］《推進領(lǐng)導干部能上能下規(guī)定》也規(guī)定：政治能力不過硬、理想信念動搖、擔當和斗爭精神不強、政績觀存在偏差、違背黨的民主集中制原則、組織觀念淡薄、事業(yè)心和責任感不強、領(lǐng)導能力不足、違規(guī)決策或者決策論證不充分不慎重、作風不嚴不實、品行不端等不適宜擔任現(xiàn)職的領(lǐng)導職務(wù)需要作出調(diào)整［16］。這樣做才能保持干部隊伍旺盛的生命力和強大的戰(zhàn)斗力，僅僅是單一、被動的能上能下機制是難以保證的，因此構(gòu)建多元、主動的能上能下管道就成為干部生態(tài)系統(tǒng)自我修復和凈化的必然要求。

（三）干部能上能下具有生態(tài)效能的意義

干部系統(tǒng)作為一個結(jié)構(gòu)和功能、量和質(zhì)相統(tǒng)一的有機體，與干部整體素質(zhì)、效能緊密相關(guān)，關(guān)于干部素養(yǎng)與效能的關(guān)系，從古至今都是政治領(lǐng)域討論的重要課題。在中國古代，雖然沒有“干部”這個詞，但對政府官員也有類似的表達，墨子就講過：“尚賢者，政之本也”（《墨子·尚賢》）。針對政府官員“但行文書，不責事實；但求無罪，不問成功。前后相推，上下相蔽”［17］的現(xiàn)象，一些尚有憂國之心的政治家們就建議“并省官員”，以降低其帶來的行政風險，提高政府的辦事效率?！渡袝は逃幸坏隆分姓f，“官不必備，惟其人”，“若得其善者，雖少亦足矣；其不善者，縱多亦奚為”。唐朝的宰相房玄齡也指出，“量才授職，務(wù)省官員”，“官不得其才，比于畫地作餅，不可食也”，“千羊之皮，不如一狐之腋”（《貞觀政要·擇官第七》）。這些都在強調(diào)官不在多而在于用人得當，即只要用人得當，政府的行政效能就會提高。新中國成立后，我國干部系統(tǒng)呈現(xiàn)超大規(guī)模的趨勢，當然這與我國特殊的計劃經(jīng)濟運行模式有著直接關(guān)系，“大政府，小社會”決定了政府機構(gòu)規(guī)模較大，黨政干部數(shù)量較多。改革開放后，我國根據(jù)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求堅持不懈地推進行政體制改革，并不斷取得新突破和重大進展，如以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，推進簡政放權(quán)、機構(gòu)改革、完善制度機制、提高行政效能，但由于配套的機制還不夠完善，干部系統(tǒng)整體的效能仍相對較低，在一定范圍內(nèi)還存在諸如人浮于事、相互推諉、行為散漫等問題。干部系統(tǒng)中出現(xiàn)的這種狀況是歷史與現(xiàn)實合力的結(jié)果，但在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟這一“外在生態(tài)”的必然趨勢下，在順應(yīng)“大社會，小政府”的時代呼喚下，干部生態(tài)系統(tǒng)必然要作出改進以與之相適應(yīng)。面對現(xiàn)實中干部規(guī)模大帶來的病癥，需要在推動常態(tài)的、高效的干部能上能下工作上特別是“下”的方面取得重大突破。推進干部能上能下，以制度化的路徑讓能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰，可以大幅提升干部隊伍的整體素質(zhì)以及執(zhí)政效能，對提高我們黨的執(zhí)政水平有巨大影響。

二、推進干部能上能下的政治生態(tài)難題

推進干部能上能下作為干部生態(tài)系統(tǒng)維持正常運行必不可少的工作，其重要性不言而喻?！锻七M領(lǐng)導干部能上能下規(guī)定》第二條對干部能上能下提出了許多原則要求，例如，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，將新時代好干部標準落到實處，堅持“實事求是、公道正派”等共產(chǎn)黨人價值觀，促使領(lǐng)導干部自覺踐行“三嚴三實”要求，推動形成能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰的用人導向和從政環(huán)境［18］。但是，長期以來推進干部能上能下卻受到多方困擾和多重壓力，已有的措施存在較多不足，所以在實踐中所發(fā)揮的作用有限。

其一，從我國干部系統(tǒng)所處的文化生態(tài)位來看，傳統(tǒng)的“官本位”文化會干擾干部能上能下工作的正常開展，導致已有工作機制作用的發(fā)揮受影響?！肮俦疚弧蔽幕侵浮耙粋€國家和社會判斷一個人是否成功及價值大小通常以是否為‘官’以及官職大小為標準。它的一個重要特征，就是把原本屬于公共組織的權(quán)力顛倒為個人權(quán)力，并將其運用到個人的一切活動領(lǐng)域”［19］。在這種不良文化氛圍的浸潤下，政治系統(tǒng)內(nèi)外的人常常以追求官位作為自己重要的夢想甚至是人生唯一理想，以“官位”大小來衡量人的社會地位和存在價值，他們以“上”為榮，以“下”為恥。中國共產(chǎn)黨成立后，在險惡的革命環(huán)境中不斷改造這種不良政治文化，逐步積淀積極健康的黨內(nèi)政治文化。這一時期，黨努力以馬克思主義先進理論培養(yǎng)和改造我們的干部隊伍，以實際行動來彰顯這個黨與舊官僚的區(qū)別。例如，中國共產(chǎn)黨成立后，黨的最高負責人稱“書記”就是向外界表明，中國共產(chǎn)黨是一個為廣大人民群眾謀利益的政黨，共產(chǎn)黨人絕不做官當老爺，絕不欺壓老百姓，因此用“書記”這個古代最小的官（書記官）來稱呼黨的各級領(lǐng)導人。黨的一大黨綱也強調(diào)：黨員如果不是由于法律的迫使和沒有得到黨的特別允許，不能擔任政府的委員或國會議員［20］。新中國成立后，雖然“官本位”文化存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)已經(jīng)被根除，但其思想依然殘存在部分干部意識之中。黨在全國執(zhí)政，意味著黨內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了巨大變化，在承平時期成為黨的干部，既沒有了那么多的生死考驗，又有著較高的社會地位和穩(wěn)定的收入，這種情況下傳統(tǒng)的“官本位”思想在一些干部意識中有所復蘇。江澤民曾就“官本位”文化的危害直言不諱地指出：“‘官本位’意識的要害，就是對黨和國家的事業(yè)不負責，對民族和人民的利益不負責，只對自己或親屬或小團體負責。其危害極大?！保?1］長久以來，干部系統(tǒng)“內(nèi)生態(tài)”背景和“外生態(tài)”環(huán)境普遍充斥一種社會心理：干部升遷降職被賦予了某種道德化的評判，干部的“下”往往與道德問題、作風問題甚至違法犯罪聯(lián)系在一起。因此，這種能上不能下的“官本位”文化傳統(tǒng)，再加上推進干部能上能下工作沒能及時根據(jù)時代發(fā)展適時作出調(diào)整，先進的制度供給也沒能及時跟上，都給推進干部能上能下工作帶來了一定的困難。面對新時代新的歷史使命，中國共產(chǎn)黨需要從文化上做到破舊立新，給干部能上能下營造先進的文化環(huán)境。首先要“破”，黨的十八屆三中全會提出：“破除‘官本位’觀念，推進干部能上能下、能進能出?！保?2］其次要“立”，黨的十八屆六中全會提出：“要注重加強黨內(nèi)政治文化建設(shè)，倡導和弘揚忠誠老實、光明坦蕩、公道正派、實事求是、艱苦奮斗、清正廉潔等價值觀?！保?3］這樣，通過破立并舉、雙管齊下才能最大限度地消除“官本位”文化的消極影響。

其二，從干部生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)實看，權(quán)力誘惑不但是干部難“下”的直接原因，也是一些“不適宜擔任現(xiàn)職”的干部長期滯留在職位上的重要根源。雖然共產(chǎn)黨“沒有同任何整個無產(chǎn)階級的利益不同的利益”［24］，但是個體干部不同于整體性的政黨，從干部群體的價值歸向上看，干部是人民的公仆，必須全心全意為人民服務(wù)，他們應(yīng)該“不要自私自利，不要個人英雄主義和風頭主義，不要懶惰和消極性，不要自高自大的宗派主義”［25］，然而干部價值整體目標的超越性并不能使干部個體擺脫作為人的屬性雙重性——自然屬性和社會屬性，雖然進入干部系統(tǒng)意味著對個人行為與利益的約束要比黨員更嚴、標準更高，但也不能剝奪個體干部合法追求自身利益的權(quán)利。中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨，執(zhí)政關(guān)鍵取決于黨的干部，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家也必須有“一支政治過硬、適應(yīng)新時代要求、具備領(lǐng)導現(xiàn)代化建設(shè)能力的干部隊伍”［26］。從整體上看，干部比黨員擁有更高的馬克思主義理論水平和執(zhí)政能力以及在方針政策的制定上存在著較大的優(yōu)勢，全社會普遍重視和尊重領(lǐng)導干部，因此干部身份更容易獲得更多的社會資源，這對干部的“下”起著極大的反向推力。一方面，在沒有革命戰(zhàn)爭年代嚴峻的生死考驗的條件下，進入干部系統(tǒng)個體的真實目的變得不再那么純粹和統(tǒng)一，有的為黨的崇高目標所吸引，有的帶著功利的目的，有的投機心理明顯，有的多種目的并存。這種復雜性多樣化的動機對中國共產(chǎn)黨作為無產(chǎn)階級先鋒隊組織的干部系統(tǒng)所內(nèi)含的先進性和純潔性造成沖擊，進而在系統(tǒng)內(nèi)可能形成與黨的信仰和宗旨相抵觸的異質(zhì)力量，導致推進干部能上能下工作的創(chuàng)新時機受到延誤。另一方面，因為缺乏革命年代惡劣政治環(huán)境中的自然淘汰機制，以“為共產(chǎn)主義事業(yè)而奮斗終身”的入黨初衷和為革命事業(yè)甘愿犧牲生命的衡量標準，在黨全國執(zhí)政背景下尤其是市場經(jīng)濟條件下很難加以把握，在愈加復雜的執(zhí)政條件下，制定“好干部”的客觀標準也存在著一定的難度，這都為推進干部能上能下工作增加了困難。

其三，從干部生態(tài)內(nèi)部結(jié)構(gòu)分析，這種層級制的結(jié)構(gòu)模式對系統(tǒng)內(nèi)各個部門膨脹的沖動存在著抵制乏力的狀況，使得推進干部能上能下工作面臨動力不足的難題。我們黨的干部生態(tài)結(jié)構(gòu)橫向上體現(xiàn)著相互獨立而又分工明確的特征，縱向上又有著上下級部門聯(lián)系緊密、彼此制約的關(guān)系特點。這樣每一職級的干部系統(tǒng)與上下級的干部系統(tǒng)都形成領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，盡管如此，每一職級系統(tǒng)、每一個部門都有著自我發(fā)展的需要，每個系統(tǒng)部門內(nèi)部各個構(gòu)成元素之間都形成了彼此影響的利害關(guān)系。因此，干部生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)存在的缺陷常常超越排除“不適宜擔任現(xiàn)職”干部的初衷，造成排除這些干部的動力在組織層面陷入先天性不足，進而形成“上多下少”或者“能上不能下”局面，這導致我國現(xiàn)有推進干部能上能下工作機制難以充分發(fā)揮應(yīng)有的功能。

其四，從干部系統(tǒng)的“外生態(tài)”環(huán)境看，還沒有形成干部能上能下的社會氛圍。干部生態(tài)系統(tǒng)是政黨系統(tǒng)的子系統(tǒng)，也是核心系統(tǒng)，政黨系統(tǒng)也是政治生態(tài)的子系統(tǒng)，而政治生態(tài)系統(tǒng)又屬于社會生態(tài)系統(tǒng)的子系統(tǒng)，干部系統(tǒng)的“內(nèi)生態(tài)”與“外生態(tài)”是共生共存的有機體系，必須適時對“內(nèi)生態(tài)”進行策略性調(diào)整才能與“外生態(tài)”的變化相適應(yīng)。同時，作為構(gòu)成干部生態(tài)基本要素的干部既是政治人，同時也是社會人，因此，“外生態(tài)”時刻對干部系統(tǒng)內(nèi)政治生態(tài)產(chǎn)生著影響。這里有兩個認識誤區(qū)：一是把干部的“下”與違紀違法、作風敗壞等同起來，當然在“下”的干部中有這種情況存在，但如果在認識上形成這種偏見，就涉及干部的人格尊嚴和公民權(quán)利的問題。對“好干部”的標準要求與法律不能等同，一名“不適宜擔任現(xiàn)職”的干部與一名不合格公民不能等同起來，一名干部如果任職能力不夠，應(yīng)當按照一定的程序，將他調(diào)整到合適的崗位上去，這就是《中國共產(chǎn)黨章程》中規(guī)定的“黨的各級領(lǐng)導干部，無論是由民主選舉產(chǎn)生的，或是由領(lǐng)導機關(guān)任命的，他們的職務(wù)都不是終身的，都可以變動或解除”［27］的精神所在。二是把干部級別與其享有的社會地位和權(quán)利完全等同起來?，F(xiàn)階段干部的級別越高，待遇越好，社會地位也就越高，但是隨著干部級別的提升，責任就越重，壓力就越大，這一點往往為很多民眾所忽視。干部在職位上享有與其履行職責相對等的權(quán)利（排除特權(quán)）是法律所允許的，其權(quán)利與義務(wù)互為前提。當一個干部所擁有的素質(zhì)難以勝任所在的崗位時，應(yīng)該主動“下”，把職位讓給合適的人，這種思想覺悟，是作為共產(chǎn)黨干部應(yīng)有的素質(zhì)之一。組織上也有義務(wù)從政治可持續(xù)發(fā)展的全局對“不適宜擔任現(xiàn)職”的干部進行調(diào)整，這是干部生態(tài)系統(tǒng)的功能要求。因此，社會上對于干部的這兩種認識誤區(qū)對推進干部能上能下造成了巨大壓力。

三、推進干部能上能下的建議

一個健康的干部生態(tài)系統(tǒng)必須做到“能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰”，這樣才能保證系統(tǒng)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。推進干部能上能下不僅僅是純粹黨的建設(shè)問題，也不是單純的全面從嚴治黨問題，如果能在實踐上破解干部能上能下難題，對推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化以及提高黨的執(zhí)政能力，乃至對推動中國政治文明的發(fā)展都有著巨大的意義。但目前需要解決的難題在相當程度上卻折射出干部生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)不盡合理以及功能有些失調(diào)，怎樣從路徑上有效破解干部能上不能下的難題，以使干部生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)整功能得以充分發(fā)揮，下面嘗試從四個方面進行分析。

（一）能上能下的主動與被動相統(tǒng)一

主動“下”是指一些“不適宜擔任現(xiàn)職”的干部主動提出并自愿進入現(xiàn)職以下的職位上工作或者離開干部系統(tǒng)，組織部門協(xié)助其辦理手續(xù)。長期以來，這種“下”的方式不是主流，而主動“上”的干部卻極多，“上”的方式也五花八門，其中存在的一些違反組織程序的“上”，通過官場潛規(guī)則的“上”，賣官鬻爵的“上”，等等，都是干部能上能下機制功能失調(diào)的一種現(xiàn)實表現(xiàn)。被動“下”主要是指一些“不適宜擔任現(xiàn)職”的干部不愿主動“下”，就由組織依照一定程序勸其“下”或請其“下”。當然這里主動和被動“下”的干部并不包括違法犯罪被“留置”而脫離干部系統(tǒng)的干部，雖然這兩種“下”的方式一直是新中國成立后干部“下”的兩種主要方式，但是隨著干部系統(tǒng)的日益龐大和干部內(nèi)外生態(tài)的日益復雜，已經(jīng)難以滿足實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。

隨著我國社會環(huán)境和政治生態(tài)愈加寬容，有些干部或出于履行干部職責的要求和黨員義務(wù)考慮，或出于組織體系內(nèi)的生存壓力，當履職崗位成為自己不能承受之重而變成一種負擔時，“下”的意愿就可能萌生。但一段時間以來，我國干部選拔任用相關(guān)規(guī)定比較含糊，使干部主動“下”缺乏保護性和便捷性渠道，導致一些干部在選擇面前顧慮重重，甚至有一些人望而卻步，這就需要解決“下”的干部的后顧之憂。怎樣在體制創(chuàng)新上做到使那些“不適宜擔任現(xiàn)職”的干部主動“下”顯得意義重大。干部主動“下”最大的好處是可以提高行政效率、降低管理成本以及使組織體系關(guān)系相對和諧，但是目前從一些部門的摸索實踐看，絕大多數(shù)都以被動“下”為主，在主動“下”的體制設(shè)計方面還沒有得到應(yīng)有重視而少有突破。同時，實現(xiàn)干部能上能下的主動與被動的統(tǒng)一，需要在群眾公認上下足功夫。干部既能上也能下固然需要黨委領(lǐng)導班子發(fā)揮主體責任，作出正確抉擇，更需要對群眾的意見要求作出積極回應(yīng)，高度重視群眾的話語權(quán)。實踐證明，讓群眾評價高的干部順利地“上”來，讓那些群眾意見大、評價低的干部順利地“下”去，才能進一步鞏固干部制度改革的成果。

（二）能上高標準與能下低要求相結(jié)合

一方面，必須對干部能“上”制定高標準，以及在選任干部時執(zhí)行嚴格的民主程序。干部生態(tài)系統(tǒng)的整體性要求必然使干部的能下與能上直接相關(guān)，如果“上”的標準低、程序簡單，再高效的能上能下工作也無法使整個干部生態(tài)系統(tǒng)達到理想狀態(tài)，“黨的干部是黨和國家事業(yè)的中堅力量”［28］，這決定了干部個體精英品質(zhì)的高標準。應(yīng)當承認，一段時間以來，一些人對“好干部”的標準認識較為模糊，有些部門在選人用人上客觀因素少于主觀因素，群眾認同少于上級意志，對年輕干部的提拔常常作為一種硬性的指標或任務(wù)來完成，有時在考察和任用程序上形式主義多于實質(zhì)內(nèi)容。只有制定科學的制度體系，嚴把“上”的質(zhì)量關(guān)，在“能上”方面注重健全和完善“好干部”的發(fā)現(xiàn)甄別機制、培養(yǎng)教育機制、選拔任用機制、管理監(jiān)督機制、容錯糾錯機制，才能最大限度地保證“上”來的干部人崗相適、德才配位。

另一方面，需要降低干部“下”的標準，形成“上高”和“下低”的趨勢，使“不適宜擔任現(xiàn)職”的干部能夠順暢地“下”。一個成熟的干部系統(tǒng)應(yīng)該是開放的，對任何一個各方面都很突出并有意愿進入干部系統(tǒng)的人敞開大門，同時對那些難以適應(yīng)崗位要求的人要毫不惋惜地加以拒絕。從政治生態(tài)學的視角分析，任何一個失去基本功能的系統(tǒng)元素都失去了生態(tài)價值的作用。因此，干部能上能下從制度設(shè)計上要讓“不適宜擔任現(xiàn)職”的干部能夠做到及時高效地“下”，只要符合《推進領(lǐng)導干部能上能下規(guī)定》所列舉的15種“不適宜擔任現(xiàn)職”情形，就必須態(tài)度堅決、行動迅速、該“下”則“下”，沒有回旋的余地。如果讓那些此地“下”、彼地“上”的現(xiàn)象成為常態(tài)，就會造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，這種“逆淘汰”效應(yīng)引發(fā)的后果就可能讓一些人認為亂作為可以安然如故，不作為可以毫發(fā)無損。長此以往，將會造成能干事的人不想干事，不能干事的人亂干事或者不干事卻無須付出相應(yīng)代價，最后對整個政治系統(tǒng)的人才甄選與健康政治生態(tài)的形成都會帶來消極影響。同時，無論是被動“下”還是主動“下”，都應(yīng)當以寬容的態(tài)度和人性化處理從程序上給予合理解決，使“下”的干部不會承擔過多成本，讓他“下”而能服，對其名譽和正當權(quán)利給予必要保護。需要指出的是，實現(xiàn)“不適宜擔任現(xiàn)職”的干部順利地“下”還需要在“下”的渠道上多動腦筋?！锻七M領(lǐng)導干部能上能下規(guī)定》要求“暢通干部下的渠道”［29］，并提出“下”的方式包括平職調(diào)整、轉(zhuǎn)任公務(wù)員、免職、降職、提前退休等通道，各級黨委和組織部門必須負起主體責任，根據(jù)不同情況依據(jù)相關(guān)規(guī)定對“下”的通道進一步作出具有可操作性的細化和多樣化。

（三）內(nèi)剛和外柔相補充

所謂“內(nèi)剛”，不是壓縮干部的權(quán)利，而是按照干部管理的各種規(guī)定、條例在組織內(nèi)部對干部進行管理，對工作程序?qū)嵤﹪栏褚?guī)范，防止“帶病上崗”和“帶病提拔”現(xiàn)象的出現(xiàn)。這就需要“健全和落實推進領(lǐng)導干部能上能下工作責任制”［30］，黨委或黨組書記要履行主體責任和第一責任人的責任，以實際行動踐行“好干部”的標準。內(nèi)剛也不是搞權(quán)力集中，而是以民主的方式來規(guī)制權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，防止權(quán)力濫用和以權(quán)尋租，形成風清氣正的政治生態(tài)。內(nèi)剛也不是人人自危，而是使干部敢于擔當、敢于負責，做到權(quán)責對等、人崗相適等，實現(xiàn)“動態(tài)更新，把相形見絀的調(diào)整出去，同時注意補充新的優(yōu)秀人選，始終保持一池活水”［31］。即是說，內(nèi)剛是在尊重干部主體地位和人格尊嚴的基礎(chǔ)上，把他們的各種權(quán)利和需要承擔的責任加以明確與外化，而不是一味地拔高干部標準，只有這樣才能對碌碌無為和有晉升意愿的干部形成壓力，使形式主義和官僚主義作風無藏身之地，特別是對那些通過不正當手段“上”來的干部和一些平庸的干部形成一種擠壓態(tài)勢，這既可以使一些心生貪欲的干部懸崖勒馬、及時收手，也可以使一些人崗不適的干部對現(xiàn)職失去興趣而不再留戀，促使其主動尋求流動的機會，從而找到更適合自己的崗位。

所謂“外柔”，就是通過多方合力營造一種包容性的寬松氛圍，降低干部能上能下特別是“下”的外部壓力，即加強干部能上能下的“外生態(tài)”建設(shè)?！叭魏我幌到y(tǒng)都離不開外部環(huán)境的支持和制約，脫離外界的、絕對封閉的系統(tǒng)是不存在的?！保?2］干部隊伍是一個與外界環(huán)境相互聯(lián)系、彼此制約的有機體，如果外部環(huán)境對干部生態(tài)系統(tǒng)的功能沒有作出必要回應(yīng)，那么這種功能就難以產(chǎn)生理想效果。因此，在構(gòu)建科學和人性化的干部能上能下機制的基礎(chǔ)上，還要加強“外生態(tài)”建設(shè)，尤其是需要得到人民群眾的理解和支持，這是形成干部能上能下氛圍非常重要的一環(huán)，《推進領(lǐng)導干部能上能下規(guī)定》也要求“積極營造推進領(lǐng)導干部能上能下的制度環(huán)境和輿論氛圍”［33］。要通過多種輿論宣傳工具引導廣大人民群眾轉(zhuǎn)變“官”念，打破等級觀念和特權(quán)思維，轉(zhuǎn)變“官本位”思想，扭轉(zhuǎn)對“上”來和“下”去干部的看法，尊重“下”的干部的權(quán)利和人格尊嚴，對他們不作道德性評價，把“下”的干部與道德敗壞、違法犯罪相剝離，防止形成一種污名化的社會氛圍。這樣才能把“下”的干部與組織之間的張力緩和下來，避免由于矛盾激化而出現(xiàn)系統(tǒng)功能受到消極影響?！跋隆钡母刹揩@得群眾和系統(tǒng)內(nèi)其他同志的理解以及新的工作單位的接納，這不僅是對“下”的干部人格的尊重，而且有助于推動形成對“下”的干部的包容與尊重的社會氛圍，進而可以大大減輕推動干部“下”的外部壓力。

（四）以制度化設(shè)計替代非常態(tài)性傳統(tǒng)

政治生態(tài)總是處于時刻變化之中，在動態(tài)中保持相對平衡是政治生態(tài)學的內(nèi)在規(guī)律，也是基本法則，政治系統(tǒng)中干部能上能下是政治生態(tài)保持健康和充滿活力的必然要求。對中國共產(chǎn)黨而言，提拔優(yōu)秀干部和處置“不適宜擔任現(xiàn)職”的干部應(yīng)該是理所當然的工作，但常常被一些不和諧聲音困擾，對推動干部生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性發(fā)展造成阻礙。在中國共產(chǎn)黨的干部發(fā)展歷史上，整風運動既是推動黨的建設(shè)的重大舉措，也是干部生態(tài)調(diào)整的重要途徑，在具體運作過程中對于黨員干部的實質(zhì)性利益盡量不予觸碰，主要是從主觀思想上來尋求解決問題的方法。在整風運動期間，盡管干部生態(tài)得以保持穩(wěn)定，黨員干部的思想覺悟也得到較大提高，但是對政治生態(tài)的改善也是有其限度的，并且整風運動中的很多臨時性措施難以代替法律和制度的剛性支撐，很難做到可持續(xù)性、常態(tài)化發(fā)展。

就目前來看，各個地區(qū)和部門對推進干部能上能下的實踐還處于摸索階段，一些與之配套的程序與秩序還沒有完全建立起來。當前，推進干部能上能下，必須在制度體系建設(shè)上給予高度重視。眾所周知，從依規(guī)治黨和依法治國的要求看，個別領(lǐng)導干部的主觀意志不能成為決定干部“上”或“下”的主流，而是依據(jù)一套科學規(guī)則和程序，是多種因素“合力”的結(jié)果。其中，制度化設(shè)計在黨的人事安排和權(quán)力交接中發(fā)揮著愈加重要的作用，其著力點是干部人事制度改革的有效開展和有序推進。因此，應(yīng)增強干部群體政治建設(shè)的針對性與具體化，建立健全各種激勵機制（包括物質(zhì)和精神激勵、職業(yè)發(fā)展和能力提升激勵等），設(shè)計一套結(jié)構(gòu)科學、獎懲分明、責權(quán)明晰、貫徹到位等的制度體系，樹立“能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰”的“選人用人正確導向”［34］，這種導向一旦真正建立起來就是對干部的最大激勵，正如習近平總書記所說：“對干部最大的激勵是正確用人導向?！保?5］在選人用人機制上必須樹立和堅守科學的標準，“堅持把政治標準放在首位，做深做實干部政治素質(zhì)考察，突出把好政治關(guān)、廉潔關(guān)”［36］，并將“選拔—培養(yǎng)—替換—凈化”的干部轉(zhuǎn)化機制嵌入其中，在堅持“人崗相適、人事相宜”的用人原則下，破除“年齡困擾”，擺脫“政績困頓”，化解“關(guān)系桎梏”，樹立干部“上”得理所當然和“下”得天經(jīng)地義的新導向。鑒于干部能“下”是推進干部能上能下的關(guān)鍵，所以在如何“下”的方面必須慎重，程序必須嚴密而完整，要構(gòu)建一整套系統(tǒng)化、科學化、規(guī)范化、操作性強的“下”的體制機制。要與不同地區(qū)、不同崗位的具體條件、要求與情形結(jié)合起來形成“下”的方式，只有形成程序思維、樹立程序意識、堅持按程序辦事，才能實現(xiàn)程序正義，進而贏得民意。在此基礎(chǔ)上，將推進干部“下”的工作與干部交流制度、輪崗制度、聘任制度等有關(guān)干部管理制度有機統(tǒng)一起來，以規(guī)范有效的程序推進干部能上能下。

在實現(xiàn)制度化與常態(tài)化的過程中，既要防止生硬的降職和“火箭式”的提拔，以免激化矛盾，又要防止受領(lǐng)導個人意志支配和地方部門保護主義影響，對一些干部作出輕率降職或者帶病提拔，出現(xiàn)侵犯干部個人權(quán)利的現(xiàn)象?？傊?，如何依據(jù)干部管理的各種規(guī)章制度，“完善干部考核評價體系”［37］，在充分發(fā)揚民主的基礎(chǔ)上制定公平、統(tǒng)一與科學的評價體系，把公正的程序規(guī)則運用到對干部的管理和評價中，是目前緊迫而又必須科學規(guī)劃的任務(wù)。

讓干部能夠順暢流動是執(zhí)政黨執(zhí)政結(jié)構(gòu)自我完善和執(zhí)政能力自我提升的必要條件，我們黨要推進實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須解決干部素養(yǎng)與階段性重大任務(wù)關(guān)系的政治生態(tài)難題，高效地推動干部能上能下，并以先進理論為指導在實踐上實現(xiàn)重大突破。