“城中村”改造困境與路徑探析

袁楊欽 梁江麗

摘要：作為我國城市化進(jìn)程中的特殊現(xiàn)象，“城中村”問題獲得包括政府、學(xué)術(shù)界以及公眾在內(nèi)的廣泛關(guān)注，目前對“城中村”改造實踐的探索雖然已經(jīng)取得了一定的成果，但是“城中村”改造依然面臨著很多利益博弈的問題。本文立足于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，在已有研究的基礎(chǔ)上，分析我國城中村改造過程中的困境，試圖找到目前我國“城中村”改造的出路。

關(guān)鍵詞：城中村；困境；出路

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程也在不斷推進(jìn)。由于城市規(guī)模擴大的需要，許多舊城區(qū)附近村鎮(zhèn)被征用為新的市區(qū)進(jìn)而形成“城中村”。盡管就地理位置而言，這些城市中的“村莊” 已經(jīng)屬于城市類別，但其管理體系、人口組成和居民的生活方式仍保留了較早的獨特農(nóng)村管理方法，缺少城市社區(qū)的生活特征。當(dāng)前，“城中村” 普遍面臨著諸如密集的居民樓、劣質(zhì)的住房、復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)、不良的公共安全以及配套設(shè)施不完善等問題。隨著城市及其周邊配套設(shè)施的不斷完善，政府越來越重視城市的總體發(fā)展。為了促進(jìn)城市空間更高效的利用，保障國民的生活質(zhì)量，“城中村” 問題的解決迫在眉睫。本文將針對我國“城中村” 改造的現(xiàn)狀以及存在的普遍問題，提出相關(guān)對策，為我國的“城中村” 改造實踐提供相應(yīng)的理論支撐。

一、“城中村”改造的理論綜述

（一）“城中村”的特點

所謂“城中村”，是指在城鎮(zhèn)化的過程中，因政府征用農(nóng)村的土地而使農(nóng)民失去耕種的基礎(chǔ)，脫離原先的生活軌跡但又無法融入城市管理體制，因此不得不再次聚集為村落。簡而言之，“城中村” 是指由于城市化而失去了土地、身份“被城市化” 的農(nóng)民仍以村莊為單位聚集形成的居民區(qū)。[1]

“城中村” 最為明顯的特點是沒有高效和總體的管理與規(guī)劃，其表現(xiàn)為治安與衛(wèi)生差、基礎(chǔ)設(shè)施落后、違章建筑多等?！俺侵写濉?不僅與正常的城市管理和建設(shè)相脫節(jié)，而且漸漸和城市的正常發(fā)展背道而馳，兼具了農(nóng)村與城市的雙重特點，也是我國城市化進(jìn)程中的必然產(chǎn)物。[2]

（二）“城中村”改造的理論基礎(chǔ)

1.新公共服務(wù)理論

20世紀(jì)70年代，以“三E” 為核心價值的新公共管理理論風(fēng)靡。我國政府試圖以此理論為基礎(chǔ)進(jìn)行改革。但該理論存在著不可忽視的弊端，它無視了公民對公平的公共管理的訴求，因此在道德層面不具備可行性。美國行政學(xué)家羅伯特·登哈特夫婦通過深入研究，提出了新公共服務(wù)理論。[3]

新公共服務(wù)理論是道德層面上對新公共管理理論的完善。[4]新公共服務(wù)理論指出保障公民權(quán)利是政府工作的重中之重。它認(rèn)為，人應(yīng)該是具有公民美德的一切公民。新公共服務(wù)強調(diào)公民的社會身份，注重在公共管理中公民的顧客角色。這一觀點是對新公共管理理論大大的發(fā)展，摒棄了新公共管理理論中“僅將服務(wù)當(dāng)作服務(wù)，將對象當(dāng)作顧客” 的傾向。

2.新型城鎮(zhèn)化理論

新型城鎮(zhèn)化理論不同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化理論。[5]新型城鎮(zhèn)化理論對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化“忽視人類主體地位” 的缺點進(jìn)行了改進(jìn)，主張“以人為核心”。同時，新型城鎮(zhèn)化也注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、資源集約利用。新型城鎮(zhèn)化理論基于農(nóng)民訴求與城市現(xiàn)狀，追求農(nóng)村的綜合發(fā)展、城鎮(zhèn)與城市協(xié)調(diào)發(fā)展。為了響應(yīng)國家共同富裕的號召，新型城鎮(zhèn)化注重公平，力求推動鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施同步建設(shè)。同步提高村民與城市居民生活的質(zhì)量。[6]為了彌補傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)空間布局不合理以及人口無節(jié)制擴張的缺點，新型城鎮(zhèn)化更加強調(diào)產(chǎn)業(yè)融合協(xié)調(diào)發(fā)展。為了跟隨經(jīng)濟(jì)建設(shè)和時代發(fā)展的步伐，2013年我國正式確立了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略部署，重視人類的主體地位和可持續(xù)發(fā)展。

二、“城中村”改造的必要性

（一）城市現(xiàn)代化的必要條件

城市社會學(xué)家帕克認(rèn)為城市的發(fā)展是重中之重，必須保護(hù)城市中的各種資源。在發(fā)展過程中，“城中村” 可以逐漸成為城市的一部分，甚至成為周圍城市的中心，是推動城市發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。相比之下，“城中村” 混亂的管理、落后的基礎(chǔ)設(shè)施以及環(huán)境衛(wèi)生問題正在影響著城市的面貌。只有改造“城中村”，擴大城市空間和提高城市質(zhì)量，才能改善城市的整體狀況。所以，制定統(tǒng)一的城市城鎮(zhèn)化管理標(biāo)準(zhǔn)，并采取積極有效措施提高居民的生活質(zhì)量是有必要的。

（二）“城中村”村民的需要

一方面，房屋價值差距是該城鎮(zhèn)迫切需要創(chuàng)新的主要原因；[7]另一方面，“城中村” 臟亂差的衛(wèi)生環(huán)境與周圍城市的人文氛圍相矛盾，生活在這種環(huán)境中的村民對比感強烈，他們迫切需要改善生活條件，實現(xiàn)生活和諧。

（三）城市可持續(xù)發(fā)展的需要

城市中的大多數(shù)城鎮(zhèn)都位于城市的心臟地帶，這給城市管理和總體規(guī)劃帶來許多難題。作為城市的一部分，“城中村” 不僅治安和衛(wèi)生狀況差，嚴(yán)重影響了城市形象，且空間規(guī)劃同樣不合理，降低了城市整體的空間利用率，嚴(yán)重阻礙了城市更好地發(fā)展。因此，“城中村” 的發(fā)展必須列入城市的總體規(guī)劃，相關(guān)政府也必須重視“城中村” 與城市的融合與整體管理。

三、“城中村”改造現(xiàn)狀及問題

（一）國內(nèi)“城中村”改造回顧

20世紀(jì)90年代后，我國城市化建設(shè)逐步展開。在這期間，我國經(jīng)濟(jì)也呈現(xiàn)出不斷向前發(fā)展的向好趨勢。[8]但因城市化進(jìn)程的推進(jìn)以及城市空間的不合理利用，我國可供使用的土地資源不斷減少。所以，在政府城市化建設(shè)時，“城中村” 的改造是不可或缺的一部分。在此過程中，東南沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)，特別是經(jīng)濟(jì)特區(qū)及周邊地區(qū)，發(fā)揮了先鋒作用。珠三角試點工作始于廣州、珠海和深圳，幾乎所有“城中村” 的重建工作都始于2000年，此后，全國各地都開始研究“城中村” 轉(zhuǎn)型的方式和策略。如何改造“城中村” 是一個復(fù)雜的命題，總結(jié)并吸取國內(nèi)“城中村” 的改造經(jīng)驗教訓(xùn)是非常必要的。

（二）“城中村”改造的問題分析

1.“城中村” 改造過程中的問題

第一，缺少整體規(guī)劃與土地資源利用效率低下問題。村民的住宅由于利益的驅(qū)使會盡可能占用公共空間，這與城市規(guī)劃要求嚴(yán)重不符，形成了“握手樓”“一線天” 等現(xiàn)象，珠三角地區(qū)尤其典型?！俺侵写濉?的土地使用權(quán)歸村集體所有，有著優(yōu)越的區(qū)位條件和相對低廉的地價，造成了“城中村” 中活躍的不規(guī)范的房地產(chǎn)市場，導(dǎo)致本因城市規(guī)劃而升值的部分國有土地資產(chǎn)流失。

第二，改造推進(jìn)困難。由于城市化的推進(jìn)，不少地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中一味追求政績與效益，不斷將“城中村” 納入規(guī)劃，但受到宏觀調(diào)控或經(jīng)濟(jì)狀況的影響，不少“城中村” 改造區(qū)爛尾，由此引發(fā)了一系列社會矛盾。[9]例如，村民無家可歸、生活質(zhì)量降低、社會福利保障不健全。

第三，改造資金籌措困難。“城中村” 改造資金需求量巨大，為了解決原村民的社保、醫(yī)保等問題，每個村落需要啟動資金至少幾百萬，農(nóng)業(yè)人口較多的村落則高達(dá)幾千萬。龐大的資金需求是限制“城中村” 改造的主要問題。[10]

2.“城中村” 改造后出現(xiàn)的新問題

第一，村民變市民，角色轉(zhuǎn)換難。在“城中村” 改造的進(jìn)程中，村民變市民，其中存在著一些難以調(diào)和的矛盾問題。一方面，他們的處境尷尬，許多人難以在短時間內(nèi)完成從村民到市民的觀念轉(zhuǎn)變。另一方面，農(nóng)民的生活方式與市民存在較大差異，導(dǎo)致“城中村” 的村民在逐步轉(zhuǎn)向市民的過程中存在著各種問題。

第二，外來務(wù)工人員安置難。城市外來務(wù)工人員的安置是“城中村” 改造后需要面對的突出問題。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展帶來了數(shù)量龐大的外來務(wù)工人口，這些外來務(wù)工人員的收入較低，對廉租房需求較大。雖然政府提供了低價住房，但低價住房與廉租房相比在數(shù)量和成本上仍然不具備優(yōu)勢。因此，“城中村” 的眾多廉價住房逐漸成為外來務(wù)工人員的好選擇，故當(dāng)“城中村” 改造進(jìn)行得如火如荼時，如何妥善安置這些外來務(wù)工人口是需要認(rèn)真考慮的問題。

第三，新組建社區(qū)的管理難題。新組建的社區(qū)管理方式自成體系、相對封閉，沿襲了原村落遺留的治安管理、環(huán)境衛(wèi)生管理隊伍，而在治安、衛(wèi)生、城管、計生等綜合工作體制上沒有與城市社區(qū)對接，難以達(dá)到城市社區(qū)的管理效果。

第四，公共服務(wù)提供難題。在“城中村” 改造中，對村民的就業(yè)問題、安置問題以及社會保障問題的解決是很關(guān)鍵的。在身份轉(zhuǎn)變成市民后，許多人因為失去耕地、個人文化程度不高等原因，缺乏生存技能，難以融入城市生活。因此，相關(guān)政府部門要基于村民基本訴求，考慮村民的長遠(yuǎn)利益。政府不僅要將村民基本的社會福利視為關(guān)鍵，也要想方設(shè)法努力提高村民的生活質(zhì)量，確保村民能夠安居樂業(yè)、各司其職。

四、“城中村”問題的完善路徑

結(jié)合上述“城中村” 改造的問題并結(jié)合我國治理能力的提升與政府職能轉(zhuǎn)變的要求，可以從資金籌集、人口安置、制度改革等角度追根溯源，尋求相應(yīng)的改進(jìn)措施。以下分別從三個方面提出對策，以解決和改善“城中村” 改造中存在的問題。

（一）政府提供籌資、政策便利

1.尋求銀行的資金支持。首先，政府要提高資金利用率，為相關(guān)公司的業(yè)務(wù)辦理開出一條先行通道；其次，要積極與銀行進(jìn)行協(xié)商，降低貸款與抵押的門檻，提高貸款額度；最后，以降低貸款利率與放寬還款期限等方式吸引企業(yè)。

2.引導(dǎo)社會資本進(jìn)行投入。政府可以向?qū)嵙π酆竦姆康禺a(chǎn)開發(fā)商拋出橄欖枝，使其參與到“城中村” 改造中，從而緩解資金緊張的困境。

3.政府有關(guān)部門提供政策便利。如適當(dāng)降低稅收，簡化各項手續(xù)辦理程序等。

（二）妥善安置外來人員

“城中村” 外來務(wù)工人口與流動人口安置問題的解決，政府可以協(xié)調(diào)各方利益，在“城中村” 建設(shè)一批廉租房，提供給外來務(wù)工人員，同時有利于相關(guān)管理部門進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范的管理。這樣一方面可以解決人口安置問題，維護(hù)社會治安的穩(wěn)定；另一方面也有助于解決“城中村” 村民的生存保障問題，為村民提供一部分就業(yè)機會，促使村民再就業(yè)。

（三）健全社會保障制度

1.建立健全村民的低保制度。不僅要積極主動對村民進(jìn)行拆遷款與房屋回遷的補償，同樣要保障村民的各項社會福利，才能不斷健全村民的低保制度。

2.建立健全村民養(yǎng)老保險制度。目前，我國的養(yǎng)老保險制度仍有待完善，特別是在失去土地的“城中村” 村民養(yǎng)老保險方面。在“城中村” 改造后，許多轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦霓r(nóng)民失去了基本的養(yǎng)老保障。因此，政府必須著力健全養(yǎng)老保險制度，為“城中村” 的村民提供合理的養(yǎng)老保險。

3.建立健全村民的醫(yī)保制度。目前，尚有很多由于治病導(dǎo)致家庭生活質(zhì)量大幅度下降甚至不能滿足基本生活需求的案例。因此，建立健全“城中村” 村民的醫(yī)保制度越來越需要引起重視，一般而言，“城中村” 村民的醫(yī)療保險基金由村民本人繳納，但相關(guān)政府部門和村委會也要為村民醫(yī)保制度的健全提供一定的助力。

4.建立健全村民的就業(yè)保障制度。在我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時，高新科技型企業(yè)取代勞動密集型產(chǎn)業(yè)是必然趨勢，這樣的趨勢對勞動者的個人素質(zhì)提出了更高的要求。因此，“城中村” 村民必須提高自己的素質(zhì)，培養(yǎng)專業(yè)技能。一方面，政府組織未就業(yè)的村民開展職業(yè)技能培訓(xùn)，以解決其沒有生存技能的問題；另一方面，還需要為村民提供更多的就業(yè)信息與就業(yè)渠道，鼓勵村民開展自主創(chuàng)業(yè)與創(chuàng)新發(fā)展，提供與城市居民一樣的資金與政策扶持。各級黨組織要關(guān)心“城中村” 村民的就業(yè)狀況與就業(yè)需求，積極與相關(guān)用人單位聯(lián)系，幫助村民適應(yīng)新崗位與新生活。

五、結(jié)束語

隨著我國城市化步伐的不斷加快，解決“城中村” 改造的問題是促進(jìn)城市發(fā)展的重要一環(huán)。本文結(jié)合我國“城中村” 改造的問題以及現(xiàn)狀，對相關(guān)數(shù)據(jù)和研究報告進(jìn)行深入分析，試圖在資金、外來務(wù)工人口的生活、社會保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險與就業(yè)保障等方面提出具有可行性的建議。希望對全國各地的“城中村” 改造提供一些有力的參考，助力我國今后的“城中村” 改造工作。但是，由于“城中村” 改造涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種學(xué)科領(lǐng)域，龐大且復(fù)雜，因此本文有一定的局限性和時效性。在后續(xù)的研究中，應(yīng)該對“城中村” 改造實踐進(jìn)行及時的跟蹤分析，不斷深化研究，優(yōu)化對策，同時可以將研究的范圍縮小，結(jié)合各地“城中村” 的特點，形成特色的改造對策，助力不同地區(qū)不同類型的“城中村” 改造。

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