武漢市軌道交通TOD建設(shè)及政策研究

劉賢瑋,代 琦,高 燕

(武漢市規(guī)劃研究院(武漢市交通發(fā)展戰(zhàn)略研究院),湖北 武漢 430000)

1 武漢軌道交通TOD建設(shè)情況

1.1 武漢軌道交通TOD建設(shè)現(xiàn)狀情況

(1)軌道交通帶動(dòng)沿線用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化

武漢市軌道交通的建設(shè)帶動(dòng)了沿線城市用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化,盤活了沿線土地存量資產(chǎn),提升了城市空間品質(zhì)。但武漢市軌道交通客流運(yùn)行現(xiàn)狀說明存在部分線路客流水平偏低,客流效益不強(qiáng)。這與主導(dǎo)TOD功能的新城線路沿線用地開發(fā)建設(shè)和人口導(dǎo)入滯后密切相關(guān)。例如,軌道交通2號線一期2012年12月28日開始運(yùn)營,2016年12月28日軌道交通2號線二期(機(jī)場線)開始運(yùn)營。自軌道交通2號線建設(shè)運(yùn)營以來,沿線居住用地增加5%,公共設(shè)施用地比例增加10%,綠地增加2%,極大地提高了中心城區(qū)交通集散空間。與軌道交通2號線形成鮮明對比的是軌道交通21號線(陽邏線)。陽邏線是武漢市第8條建成運(yùn)營的軌道交通線路,于2017年12月26日開通運(yùn)營,至今已運(yùn)營4年。然而陽邏線規(guī)劃用地落實(shí)率62.9%,人口聚集僅占規(guī)劃人口約46.2%,主導(dǎo)TOD功能的新城線路存在因沿線用地開發(fā)建設(shè)和人口導(dǎo)入滯后,直接導(dǎo)致其客流量較低,日均客流5.7萬人次。

(2)軌道交通帶動(dòng)沿線土地綜合開發(fā)

軌道交通帶動(dòng)沿線土地綜合開發(fā),對軌道交通沿線土地進(jìn)行存量挖潛和資源儲(chǔ)備,既有利于提高土地開發(fā)效益,也有利于為軌道交通提供穩(wěn)定的客流支撐,支持軌道交通及城市各項(xiàng)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。軌道線路帶動(dòng)沿線土地綜合開發(fā),依托地鐵小鎮(zhèn)建設(shè)、車輛段場復(fù)合利用等方式踐行“地鐵+物業(yè)”發(fā)展模式。例如,以地鐵6號線建設(shè)為契機(jī),同步實(shí)施中山大道改造提升規(guī)劃,環(huán)境重塑、文化回歸、業(yè)態(tài)升級,促進(jìn)城市有機(jī)更新,推動(dòng)生態(tài)文明發(fā)展。但現(xiàn)狀武漢市20處車輛段場,占用大量用地資源,僅有三座停車場進(jìn)行復(fù)合利用開發(fā),造成土地資源的低效化;規(guī)劃的地鐵小鎮(zhèn)僅一處推進(jìn)順利。急需加強(qiáng)政策研究,支撐段場復(fù)合利用和加快地鐵小鎮(zhèn)建設(shè)。

(3)交通一體化水平穩(wěn)步提升

軌道線路交通一體化水平穩(wěn)步提升,武漢市通過軌道、公交兩網(wǎng)進(jìn)一步融合,逐步形成了功能明確、層次清晰、分擔(dān)均衡的線網(wǎng)體系,用無縫接駁和高效換乘激發(fā)了城市出行新活力。同時(shí),加快地鐵沿線、站點(diǎn)周邊停車場規(guī)劃建設(shè),為市民出行停車、換乘也提供了重要的配套服務(wù),武漢市當(dāng)前規(guī)劃63個(gè)“P+R”停車場,現(xiàn)狀僅建成28個(gè)點(diǎn)位,落實(shí)不足50%,沌口、蔡店、光谷以及機(jī)場線布局偏少,加快落實(shí)“P+R”停車場建設(shè)也是當(dāng)前的一項(xiàng)重要課題。

1.2 武漢軌道交通TOD建設(shè)實(shí)施分類

武漢市目前以建設(shè)運(yùn)營站點(diǎn)上蓋1處,場段上蓋5處,地鐵小鎮(zhèn)1處。已建成復(fù)合利用場站基本情況如表1所示。

表1 已建成復(fù)合利用場站基本情況表

(1)站點(diǎn)上蓋

已建成的站點(diǎn)上蓋是徐家棚站,位于武昌濱江高端商務(wù)區(qū),是軌道5、7、8號線形成的三線換乘站。依托該站點(diǎn)按照TOD模式打造的徐家棚地鐵街區(qū),是武漢主城內(nèi)著力建設(shè)的17個(gè)重要地鐵街區(qū)之一,通過濱江步道與周邊公共建筑聯(lián)系的高架步行平臺,創(chuàng)建高品質(zhì)的公共空間網(wǎng)絡(luò),聚力建成商業(yè)、商務(wù)、辦公、住宅等功能高混合度、高密度的城市綜合功能區(qū),提升城市活力。當(dāng)前,該地鐵街區(qū)已集聚了武漢長江中心、龍湖濱江天街、阿里總部、長江沿鐵路集團(tuán)、月亮灣城市陽臺等重大開發(fā)項(xiàng)目。

(2)場段上蓋

武漢市現(xiàn)狀已建成復(fù)合利用場站5處,即三金潭車輛段、常青花園車輛段、硚口停車場、中山路停車場、升官渡停車場,共計(jì)面積162.1公頃。

(3)地鐵小鎮(zhèn)

柏林地鐵小鎮(zhèn)位于蔡甸區(qū)蔡甸城關(guān)西部,是武漢首個(gè)通過市區(qū)審查進(jìn)入規(guī)劃實(shí)施階段的地鐵小鎮(zhèn)。柏林地鐵小鎮(zhèn)緊鄰地鐵4號線末端站柏林站,依托軌道交通蔡甸線30～40 min可到達(dá)主城區(qū),項(xiàng)目用地緊鄰柏林站和新廟村站,通過引入產(chǎn)業(yè)功能打造產(chǎn)城融合的TOD地鐵小鎮(zhèn),項(xiàng)目規(guī)劃為國際營養(yǎng)健康城,項(xiàng)目用地面積約3 030畝,規(guī)劃建設(shè)規(guī)模200余萬m2?？傮w定位為國際營養(yǎng)健康城,提供國際健康食品的貿(mào)易樞紐,倡導(dǎo)健康生活方式的健康新城,體驗(yàn)休閑生活的微度假目的地。依托武漢區(qū)位條件和國家中心城市定位,發(fā)揮中糧優(yōu)勢,充分對接中法、中歐等國際資源,打造萬國營養(yǎng)食品匯聚地。

1.3 武漢軌道交通TOD建設(shè)存在問題

武漢市軌道交通TOD建設(shè)存在的問題可以總結(jié)為4大方面:(1)新城線路建設(shè)與用地開發(fā)不同步,缺乏產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的有效統(tǒng)籌,導(dǎo)致客流效益偏低。武漢市軌道交通現(xiàn)狀客流80%來自中心城區(qū),20%來自新城區(qū),主導(dǎo)TOD功能的新城線路沿線用地開發(fā)和人口導(dǎo)入滯后,運(yùn)營效益差。(2)站點(diǎn)周邊用地開發(fā)業(yè)態(tài)單一,用地融合不夠,需要從粗放式規(guī)劃管理向精細(xì)化規(guī)劃管理轉(zhuǎn)變。(3)支撐軌道交通TOD建設(shè)的配套政策亟待完善。近年來,國家陸續(xù)出臺相關(guān)政策,為加快軌道交通TOD開發(fā)指明方向,武漢市出臺相關(guān)政策,支撐地鐵城市建設(shè),但精細(xì)化的軌道交通TOD規(guī)劃政策體系、管理機(jī)制尚未形成。(4)服務(wù)軌道交通TOD規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營全生命周期的全鏈條管理機(jī)制尚未形成。軌道交通TOD的建設(shè)涉及多個(gè)政府部門、多方實(shí)施單位,缺少牽頭部門和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),因不同責(zé)任單位間的協(xié)調(diào)問題導(dǎo)致實(shí)施效果不理想,需要建立更加綜合的機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)籌。

2 武漢市TOD綜合開發(fā)政策現(xiàn)狀

2.1 武漢市TOD綜合開發(fā)現(xiàn)行政策

為加強(qiáng)武漢市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用工作,促進(jìn)軌道交通與城市建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展,武漢市政府在2016年已出臺《市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用工作的通知》(武政辦〔2016〕173號),作為軌道交通綜合開發(fā)的頂層政策對綜合開發(fā)范圍、規(guī)劃統(tǒng)籌、土地供應(yīng)方式、建設(shè)項(xiàng)目審批流程、土地出讓成本及收益等方面提出了具體工作要求。

近年來,武漢市政府出臺了《武漢市軌道交通管理?xiàng)l例》明確軌道交通項(xiàng)目的責(zé)任主體和實(shí)施主體;軌道交通規(guī)劃管理,提出軌道交通物業(yè)綜合開發(fā)利用要符合軌道交通線路綜合規(guī)劃;鼓勵(lì)軌道交通場站用地復(fù)合利用,適當(dāng)提高開發(fā)強(qiáng)度;提出軌道交通建設(shè)用地使用權(quán)依法實(shí)行分層登記等?！妒腥嗣裾k公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新城區(qū)地鐵小鎮(zhèn)土地資源統(tǒng)籌管理的通知》(武政辦〔2020〕106號)針對新城區(qū)6個(gè)地鐵小鎮(zhèn)13 000畝土地資源,以及市人民政府后續(xù)確定的其他地鐵小鎮(zhèn)土地資源,對規(guī)劃編制提出要求,明確了土地儲(chǔ)備主體及供應(yīng)方式、土地收益分配;《市人民政府關(guān)于推進(jìn)自然資源節(jié)約集約高效利用的意見》(武政規(guī)〔2021〕10號)對2016年《市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地供應(yīng)管理促進(jìn)節(jié)約集約用地的意見》的更新和完善,在土地儲(chǔ)備供應(yīng)、土地價(jià)格、土地收益、儲(chǔ)備土地成本、工業(yè)用地管理等制度或規(guī)定進(jìn)行說明等。

這些已有政策在公共交通土地集約開發(fā)模式、軌道建設(shè)項(xiàng)目用地供地方式、提高軌道周邊容積率強(qiáng)度、新城區(qū)地鐵小鎮(zhèn)土地資源管理等方面不斷補(bǔ)充完善相關(guān)政策要點(diǎn),對綜合開發(fā)亦有指導(dǎo)意義。

2.2 武漢市TOD開發(fā)面臨的現(xiàn)實(shí)問題

地鐵與城市融合發(fā)展在實(shí)施過程中,即使已有相關(guān)政策的支持,但仍然存在現(xiàn)有政策體系性不強(qiáng),相關(guān)政策要點(diǎn)在操作層面指導(dǎo)性不足等問題。

《關(guān)于加強(qiáng)軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用工作的通知》(武政辦〔2016〕173號)提出政策適用范圍,未明確是否可作為綜合開發(fā)范圍;提出土地供應(yīng)方式,土地一級開發(fā)主體未明確;提出土地出讓收益核發(fā)給地鐵集團(tuán),收益未明確出讓范圍;提出預(yù)埋工程成本承擔(dān),土地拆遷成本未明確;提出規(guī)劃編制要求,規(guī)劃銜接和審批未體現(xiàn);提出優(yōu)化公開出讓后項(xiàng)目審批流程,出讓前預(yù)留工程審批未提及等。

總結(jié)現(xiàn)有政策發(fā)現(xiàn)主要存在以下問題:(1)對于綜合開發(fā)范圍界定未有明確,土地開發(fā)收益分配機(jī)制不明。(2)綜合開發(fā)規(guī)劃和軌道交通規(guī)劃在時(shí)序上尚未同步,TOD規(guī)劃傳導(dǎo)不足。(3)以公開出讓方式供地之前,上蓋型物業(yè)項(xiàng)目預(yù)留工程的實(shí)施主體及責(zé)任尚未明確。(4)聯(lián)合開發(fā)型物業(yè)的土地管控、土地成本及收益沒有詳細(xì)認(rèn)定等。因此綜合開發(fā)政策在規(guī)劃管理、土地管理、預(yù)留工程、合作機(jī)制等方面仍需要更加細(xì)化和深入[1]。

3 武漢市TOD綜合開發(fā)政策體系構(gòu)建思路

為了支撐武漢軌道上都市圈的落實(shí),以構(gòu)建TOD開發(fā)頂層政策及專項(xiàng)政策的“1+N”政策體系為目標(biāo),基于策劃——規(guī)劃——實(shí)施全周期開發(fā),探索武漢市TOD綜合開發(fā)政策支撐體系[2],如表2所示。

表2 武漢市TOD“1+N”政策體系

頂層政策在《市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用工作的通知》(武政辦〔2016〕173號)的基礎(chǔ)上加以修訂,從綜合開發(fā)范圍界定、實(shí)施主體及責(zé)任、規(guī)劃統(tǒng)籌、用地管理、工作保障機(jī)制等方面明確TOD開發(fā)總體方針,指導(dǎo)綜合開發(fā)項(xiàng)目的具體實(shí)施。專項(xiàng)政策聚焦于規(guī)劃管理、土地管理、預(yù)留工程審批等關(guān)鍵問題。其中,規(guī)劃管理政策主要明確綜合開發(fā)規(guī)劃編制體系和編制內(nèi)容,強(qiáng)調(diào)與軌道交通規(guī)劃的銜接與規(guī)劃時(shí)序,以及規(guī)劃編制與報(bào)批,保障綜合開發(fā)規(guī)劃的落地實(shí)施。土地管理政策主要對綜合開發(fā)土地范圍、土地管控、土地儲(chǔ)備、土地供應(yīng)、土地成本分擔(dān)及收益分配機(jī)制等提出相關(guān)規(guī)定,促進(jìn)土地節(jié)約集約高效利用,實(shí)現(xiàn)土地收益補(bǔ)虧城市軌道交通建設(shè)與運(yùn)營。

4 武漢市TOD綜合開發(fā)政策近期政策重點(diǎn)建議

“1+N”政策體系的構(gòu)建是一個(gè)漫長的過程,建議先期以專項(xiàng)政策為突破口,應(yīng)對目前TOD發(fā)展的現(xiàn)實(shí)瓶頸,以問題為導(dǎo)向提出近期工作重點(diǎn)建議。目前武漢市最為突出的軌道交通綜合開發(fā)問題是軌道交通場站聯(lián)合開發(fā)型物業(yè)預(yù)留工程審批政策針對地鐵物業(yè)歷史遺留項(xiàng)目的問題,應(yīng)該積極吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),明確相關(guān)政策要點(diǎn),促進(jìn)“軌道工程建設(shè)與場站物業(yè)”合法同步實(shí)施。因此,建議近期工作重點(diǎn)為推進(jìn)軌道交通場站聯(lián)合開發(fā)型物業(yè)預(yù)留工程的前期審批指導(dǎo)意見的政策,切實(shí)推進(jìn)軌道場站及聯(lián)合開發(fā)型物業(yè)的同步規(guī)劃、同步選址、同步設(shè)計(jì)、一體化建設(shè)[3]。