基于國企改革背景的昆明地鐵運(yùn)營管理模式實(shí)踐

胡林夢(mèng),魏雪梅

(1.昆明地鐵運(yùn)營有限公司,云南 昆明 650051;2.云南滇中城市建設(shè)投資開發(fā)有限責(zé)任公司,云南 昆明 650500)

1 地鐵運(yùn)營管理現(xiàn)狀分析

截至2021年底,全國共有53個(gè)城市開通城市軌道交通運(yùn)營線路291條,運(yùn)營線路總長度達(dá)9 018 km,數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示,“十三五”期間累計(jì)新增運(yùn)營線路長度為4 351.7 km,超過了“十三五”前的累計(jì)總和,2020年底已批復(fù)建設(shè)軌道交通線路的城市共計(jì)65個(gè)[6]。城市軌道交通作為城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施,對(duì)于引導(dǎo)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)布局,帶動(dòng)城市創(chuàng)新發(fā)展起到了突出的作用。可以預(yù)見的是,“十四五”期間,隨著大城市都市生活圈和二、三線城市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深入,城市軌道交通總量規(guī)模還將繼續(xù)增加,我國城市軌道交通建設(shè)進(jìn)入黃金發(fā)展期。

但軌道交通因其建設(shè)周期長、投資規(guī)模大、公益屬性強(qiáng)等特征,除了香港、新加坡等少數(shù)幾個(gè)城市的軌道交通實(shí)現(xiàn)盈利以外,世界上大多數(shù)地鐵都處于嚴(yán)重虧損狀態(tài),主要存在以下三方面的問題。

(1)運(yùn)營效益普遍偏低

我國很多城市的軌道交通都是由政府主管并投資建設(shè)、運(yùn)營,這種由政府包攬包辦、單一投資的模式,前期依賴政府投資,運(yùn)營期依賴政府補(bǔ)貼,因未建立良好的監(jiān)管機(jī)制,缺乏適當(dāng)?shù)母偁帣C(jī)制和激勵(lì)機(jī)制,因此很多運(yùn)營企業(yè)缺乏提高盈利能力的動(dòng)力,導(dǎo)致產(chǎn)生成本不可控、服務(wù)意識(shí)低下、決策程序復(fù)雜等問題,運(yùn)營效率偏低。

(2)管理模式不健全

基于政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較重,目前軌道交通已逐步引入了PPP、BOT等社會(huì)資本的特許經(jīng)營模式,但由于法律法規(guī)及管理模式尚不健全,社會(huì)資本能力參差不齊,在實(shí)際運(yùn)營過程中,依然難以實(shí)現(xiàn)盈利,社會(huì)資本運(yùn)作的效果不能達(dá)到預(yù)期。

(3)可持續(xù)發(fā)展能力不足

由于前期普遍存在重建設(shè)輕運(yùn)營的情況,城市軌道交通在建設(shè)階段未能充分考慮城市規(guī)劃和城市發(fā)展的需求,導(dǎo)致在后期運(yùn)營時(shí)很難對(duì)資源進(jìn)行合理有效地開發(fā),導(dǎo)致地鐵運(yùn)營管理可持續(xù)發(fā)展能力不足,進(jìn)一步加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2 地鐵運(yùn)營管理模式發(fā)展

由于世界各個(gè)城市發(fā)展城市軌道交通的歷史條件和經(jīng)營環(huán)境不同,城市軌道交通的運(yùn)營管理模式呈現(xiàn)多樣化的趨勢。從所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的關(guān)系看,城市軌道交通運(yùn)營管理模式有國有國營模式、公私合營模式、國有民營模式、民有民營模式等[7],從投融資、建設(shè)、運(yùn)營及監(jiān)管來看,城市軌道交通運(yùn)營管理模式包括一體化和專業(yè)化兩種。

傳統(tǒng)的國有國營模式在管理上高度集中,有利于網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營和資源共享,但不能實(shí)現(xiàn)市場化資源配置,管理效率相對(duì)較低。因此很多城市在新建線路時(shí),已逐步引入PPP(公私合作模式)、BOT(建設(shè)-運(yùn)營-移交)及BT+O(建設(shè)-移交+委托運(yùn)營)等模式,即委托管理模式,也叫作“特許經(jīng)營”管理模式。

在實(shí)際運(yùn)作過程中特許經(jīng)營管理也產(chǎn)生了很多新的問題,比如多數(shù)社會(huì)投資人不具備運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn),給運(yùn)營管理帶來諸多風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)由于項(xiàng)目剛剛起步,監(jiān)管機(jī)制和法律法規(guī)尚未健全等。

3 國企改革背景下的昆明地鐵運(yùn)營管理模式實(shí)踐

3.1 昆明地鐵運(yùn)營管理現(xiàn)狀

昆明地鐵線網(wǎng)運(yùn)營線路5條、里程139.4 km、車站83座(含換乘站9座),線網(wǎng)累計(jì)運(yùn)營里程6 538.85萬km。截至2021年底,線網(wǎng)累計(jì)運(yùn)送乘客11.46億乘次,其中1/2號(hào)線首期工程及支線、3號(hào)線、6號(hào)線由昆明軌道交通集團(tuán)下屬子公司自主運(yùn)營,4號(hào)線和5號(hào)線分別由兩家PPP運(yùn)營主體運(yùn)營。

由于集團(tuán)總部與運(yùn)營主體的權(quán)責(zé)邊界尚不夠清晰,導(dǎo)致監(jiān)管定位不明確和審批備案事項(xiàng)多等現(xiàn)象存在,同時(shí)受限于政策因素和激勵(lì)機(jī)制的不健全,導(dǎo)致管理體制機(jī)制缺乏活力,難以有效融入市場經(jīng)濟(jì)并進(jìn)一步提高競爭優(yōu)勢。

3.2 昆明地鐵委托管理模式實(shí)踐

為不斷優(yōu)化管理體制機(jī)制,有效解決社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益之間的矛盾,提升運(yùn)營管理效率和活力,確保運(yùn)營管理的可持續(xù)發(fā)展,結(jié)合國企改革的相關(guān)要求,特對(duì)集團(tuán)公司與自主運(yùn)營主體的管理模式進(jìn)行了優(yōu)化。

因自主運(yùn)營的線路屬于國有國營模式,無法直接以市場化方式采用委托管理模式,為了提高運(yùn)營管理效率,考慮到監(jiān)管機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制有效建立是解決目前存在問題的關(guān)鍵,因此參照委托運(yùn)營管理的模式,在出資者或其代表在所有權(quán)不變的條件下,以契約形式在一定時(shí)間內(nèi)將企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)部分或者全部讓渡給運(yùn)營主體經(jīng)營管理,以進(jìn)一步提高地鐵運(yùn)營管理效率,并降低運(yùn)營成本。

在委托管理模式下,集團(tuán)公司與運(yùn)營主體之間是合同關(guān)系[8],雙方的權(quán)利與義務(wù),委托管理的工作范圍、工作內(nèi)容、工作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、考核指標(biāo)等均在委托管理合同中進(jìn)行約束,雙方的分工界面、職責(zé)劃分比較清晰,給日常管理工作帶來很大的便利,有利于運(yùn)營管理工作走向標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化;同時(shí),在有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制之下,運(yùn)營企業(yè)能夠擺脫干多干少都一樣的現(xiàn)狀,激發(fā)更多發(fā)展新動(dòng)能。

3.3 昆明地鐵委托管理模式下的合同要點(diǎn)

在委托管理模式下,集團(tuán)公司與運(yùn)營主體簽訂合同,合同中需明確委托范圍和委托管理事項(xiàng)、委托運(yùn)營期限、雙方權(quán)利和義務(wù)、委托運(yùn)營管理指標(biāo)、財(cái)務(wù)管理及稅務(wù)核算、外拓項(xiàng)目管理、獎(jiǎng)勵(lì)與考核等內(nèi)容。

(1)委托范圍和委托管理事項(xiàng)

明確集團(tuán)公司委托運(yùn)營主體的線路范圍,以及在委托期限內(nèi)主要負(fù)責(zé)的內(nèi)容,包括受托范圍內(nèi)運(yùn)營前準(zhǔn)備工作、乘客服務(wù)、線網(wǎng)調(diào)度指揮、運(yùn)營設(shè)施設(shè)備的維修與維護(hù)、運(yùn)營安全管理、專項(xiàng)項(xiàng)目實(shí)施與科研技改、商業(yè)資源開發(fā)及經(jīng)營管理,包括涉及的對(duì)外接口協(xié)調(diào)工作。

(2)委托運(yùn)營管理期限

結(jié)合考核周期設(shè)定委托管理期限,如果合同中明確了當(dāng)年的考核指標(biāo)和要求,委托期限可為1年,如合同中僅設(shè)定了考核規(guī)則和框架,委托期限可稍微長一些,如3～5年。

(3)雙方的權(quán)利和義務(wù)

集團(tuán)公司一般享有委托范圍內(nèi)軌道交通線路資產(chǎn)的收益權(quán)、運(yùn)營管理及其他業(yè)務(wù)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和檢查權(quán),并按合同約定撥付委托服務(wù)費(fèi)及涉及的其他費(fèi)用;運(yùn)營主體需做好委托范圍內(nèi)的各項(xiàng)工作,確保向社會(huì)公眾提供安全、可靠、優(yōu)質(zhì)、高效的客運(yùn)服務(wù)。

(4)委托運(yùn)營管理指標(biāo)

委托運(yùn)營管理指標(biāo)可在合同中進(jìn)行約定,也可依托年度目標(biāo)任務(wù)的制定一并進(jìn)行考核。

(5)財(cái)務(wù)管理及稅務(wù)核算

該部分為合同中最重要的部分,涉及集團(tuán)公司與運(yùn)營主體之間的財(cái)務(wù)管控模式,即委托服務(wù)費(fèi)用的核算問題。考慮成本管控和收入提升之間的平衡,一般有實(shí)際成本+服務(wù)費(fèi)、測算成本+服務(wù)費(fèi)、凈成本、凈利潤四種模式[9]。其中實(shí)際成本+服務(wù)費(fèi)的模式屬于實(shí)報(bào)實(shí)銷的模式,服務(wù)費(fèi)通常占實(shí)際成本的一定比例,在該種模式下,運(yùn)營主體可能缺乏加強(qiáng)成本管理和服務(wù)質(zhì)量提升的積極性和主動(dòng)性;測算成本+服務(wù)費(fèi)的模式與實(shí)際成本+服務(wù)費(fèi)模式對(duì)應(yīng),在該種模式下集團(tuán)公司可對(duì)成本進(jìn)行總體把控,從而提高運(yùn)營主體加強(qiáng)成本管控和服務(wù)質(zhì)量提升的積極性;凈成本模式之下運(yùn)營主體的收入需考慮成本和收入之間的平衡,集團(tuán)公司可根據(jù)成本和收入情況給予一定的補(bǔ)償;凈利潤模式與凈成本模式之間的不同是,集團(tuán)公司不給予補(bǔ)償,類似于完全由運(yùn)營主體自負(fù)盈虧的模式。為提高運(yùn)營主體加強(qiáng)成本管控和提升服務(wù)質(zhì)量的積極性,同時(shí)確保合同風(fēng)險(xiǎn)分配合理,在實(shí)際簽訂委托協(xié)議時(shí)選取了測算成本+服務(wù)費(fèi)模式,一方面集團(tuán)可以約束運(yùn)營方的成本管控,另一方面成本和創(chuàng)收的獎(jiǎng)懲可通過服務(wù)費(fèi)的增減進(jìn)行調(diào)節(jié)。

(6)外拓項(xiàng)目管理

為有效提升地鐵的可持續(xù)發(fā)展能力,在提高運(yùn)營管理效率、降低運(yùn)營管理成本的基礎(chǔ)上,應(yīng)鼓勵(lì)運(yùn)營主體在全面完成集團(tuán)公司下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)及主業(yè)任務(wù)之外,充分利用公司資源開展運(yùn)營管理服務(wù)輸出、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、培訓(xùn)及職業(yè)技能鑒定服務(wù)、設(shè)施設(shè)備租賃等項(xiàng)目,以創(chuàng)造額外收益。同時(shí),應(yīng)結(jié)合創(chuàng)造的額外收益情況給予激勵(lì),促使運(yùn)營主體在授權(quán)范圍內(nèi)既能保證基本的社會(huì)效益,也能最大程度挖掘經(jīng)濟(jì)效益,并實(shí)現(xiàn)合理的利潤分配,進(jìn)一步提高運(yùn)營主體造血能力。因此在合同中可設(shè)置有效的考核和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,確保運(yùn)營主體積極開源節(jié)流,并持續(xù)提升管理水平。

(7)獎(jiǎng)勵(lì)和考核機(jī)制

在設(shè)定委托運(yùn)營管理指標(biāo)的基礎(chǔ)上,確定超額完成目標(biāo)任務(wù)的獎(jiǎng)勵(lì)、無法完成目標(biāo)任務(wù)的懲罰等考核機(jī)制,以確保合同的有效實(shí)施。

3.4 昆明地鐵委托管理模式實(shí)施效果

(1)理順了母子公司的管控界面:通過該協(xié)議的簽訂,進(jìn)一步明確了運(yùn)營主體的職責(zé)權(quán)限,理順了集團(tuán)公司和運(yùn)營主體之間的權(quán)責(zé)邊界,形成了管控有力、授權(quán)合理、責(zé)權(quán)明確的集團(tuán)管控界面,運(yùn)營主體更有利于聚焦主業(yè),從而進(jìn)一步提高核心競爭力。

(2)解決了運(yùn)營主體融資困境:前期運(yùn)營主體收入主要為向集團(tuán)公司確認(rèn)管理費(fèi)及零星資源開發(fā)創(chuàng)收,在與銀行進(jìn)行融資業(yè)務(wù)洽談時(shí),多家銀行提出運(yùn)營主體賬面不足,無法進(jìn)行融資。而委托協(xié)議的簽訂,確保運(yùn)營主體有穩(wěn)定的現(xiàn)金流入及足額的賬面收入,推進(jìn)了融資業(yè)務(wù)的順利開展。

(3)建立了科學(xué)的激勵(lì)和約束機(jī)制:結(jié)合授權(quán)情況,建立權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制,促使運(yùn)營主體在授權(quán)范圍內(nèi)既能保證基本的社會(huì)效益,也能最大程度挖掘經(jīng)濟(jì)效益,并實(shí)現(xiàn)合理的利潤分配,擺脫干多干少一個(gè)樣的局面,進(jìn)一步提高運(yùn)營公司造血能力。

(4)鼓勵(lì)多元化發(fā)展提高可持續(xù)發(fā)展能力:結(jié)合“十四五”戰(zhàn)略的發(fā)展要求,運(yùn)營主體一方面聚焦主責(zé)主業(yè)做好運(yùn)營管理各項(xiàng)工作,提升運(yùn)營管理核心競爭力,另一方面也需進(jìn)一步拓展資源利用的深度和廣度,在確保集團(tuán)下達(dá)目標(biāo)任務(wù)完成的基礎(chǔ)上,充分利用雙方資源開展其他外拓項(xiàng)目。前期運(yùn)營主體已參與到PPP項(xiàng)目中,為提高運(yùn)營公司外拓的積極性,通過鼓勵(lì)運(yùn)營主體在聚焦主責(zé)主業(yè)的同時(shí),嘗試多元化發(fā)展,同時(shí)建立了有效的激勵(lì)機(jī)制,推動(dòng)運(yùn)營主體參與市場競爭,激發(fā)活力,并進(jìn)一步提高了運(yùn)營效率。

4 國企改革背景下地鐵運(yùn)營管理模式的建議

(1)進(jìn)一步完善監(jiān)管機(jī)制:通過授權(quán)放權(quán)等方式,切實(shí)轉(zhuǎn)變行政化的履職方式,減少審批事項(xiàng),將依法應(yīng)由運(yùn)營主體自主經(jīng)營決策的事項(xiàng)歸位于運(yùn)營主體,將延伸到運(yùn)營主體的管理事項(xiàng)原則上歸位于集團(tuán)公司;把提供地鐵運(yùn)輸服務(wù)的質(zhì)量和效率作為重要監(jiān)管內(nèi)容。

(2)進(jìn)一步完善考核機(jī)制:重點(diǎn)考核服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平、運(yùn)營效率、保障能力和運(yùn)營承辦,考核經(jīng)營業(yè)績和國有資產(chǎn)保值增值情況,考核中要引入社會(huì)評(píng)價(jià)。

(3)進(jìn)一步提升可持續(xù)發(fā)展能力:嚴(yán)格限定主業(yè)范圍,加強(qiáng)主業(yè)管理,重點(diǎn)在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面作出更大貢獻(xiàn),同時(shí)鼓勵(lì)部分介入市場化業(yè)務(wù),進(jìn)一步提升可持續(xù)發(fā)展能力。

5 結(jié) 論

針對(duì)運(yùn)營效率普遍偏低、管理模式不健全及可持續(xù)發(fā)展能力不足的國有國營地鐵線路來說,實(shí)施委托運(yùn)營管理模式可以進(jìn)一步理順母子公司的管控界面、建立科學(xué)的約束和激勵(lì)機(jī)制,通過鼓勵(lì)多元化發(fā)展以提升可持續(xù)發(fā)展能力,對(duì)于國企改革強(qiáng)化監(jiān)管體系,順應(yīng)市場化改革有很大的助益,可以為其他國有國營地鐵運(yùn)營主體的運(yùn)營管理提供參考和借鑒。