連帶包干制：專項整治中“街道下沉社區(qū)”的治理機制

石建

［摘 要］ 包干制是凝聚治理智慧、彰顯中國特色的創(chuàng)新性治理機制。在專項整治過程中，“街道下沉社區(qū)”的組織動員模式呈現(xiàn)一種新型的包干制形態(tài)即連帶包干制。連帶包干制具備專項整治任務(wù)作為其包干對象、街道下沉人員和社區(qū)人員是連帶的包干主體、具有權(quán)責(zé)利配置的包干控制機制、區(qū)域包干與特殊事務(wù)包干并存的包干方式等結(jié)構(gòu)性要素。中心工作化的前置程序、街道下沉的形式要素、作為實質(zhì)要素的事責(zé)連帶，彰顯了連帶包干制的運轉(zhuǎn)機制。連帶包干制在重構(gòu)包干體系、建構(gòu)連帶式包干機制、推動包干任務(wù)完成的過程中，存在事責(zé)共同體不穩(wěn)固、重結(jié)果輕過程的偏差及職能擠壓等隱憂。

［關(guān)鍵詞］ 包干制；連帶包干制；專項整治；中心工作；“街道下沉社區(qū)”

中圖分類號：D630 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2023）04-0042-10

基層治理是國家治理的基石和基礎(chǔ)，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機組成部分。在常規(guī)狀態(tài)下，基層治理主體處于“夾心層”的治理結(jié)構(gòu)和治理生態(tài)中，受到自上而下壓力型體制、自下而上復(fù)雜社會及自身治理能力三重維度的形塑。這一“夾心層”結(jié)構(gòu)往往處于治理任務(wù)、治理責(zé)任和治理能力不匹配的權(quán)責(zé)失衡狀態(tài) ［1］ 。一方面，自上而下的行政壓力和自下而上的社會壓力，既增加了基層的治理任務(wù)，又對治理的回應(yīng)性提出較高要求；另一方面，基層治理能力較為匱乏，在中心工作、專項整治、運動式治理等超常規(guī)治理情境下，任務(wù)重、時間緊、要求高、標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)的頂格治理 ［2］ ，加劇了基層權(quán)責(zé)失衡的張力。如何緩解治理壓力和治理能力之間的張力，實現(xiàn)“小馬拉大車”，是對基層治理的重大考驗。“不變體制變機制”，在維系體制穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)新治理機制 ［3］ 實現(xiàn)一種非常規(guī)動員，是緩解這一張力的可行舉措。既往對于動員的研究大多集中于體制動員論、社會動員論的分析：前者著眼于黨政體制對行政系統(tǒng)的動員，如中心工作模式 ［4］ 、運動式治理模式 ［5］ ?［6］ 等即是基于黨政體制的強動員機制；后者強調(diào)的是對社會力量的動員，往往通過治理下沉來實現(xiàn)。這兩種動員模式均在某種程度上實現(xiàn)了“集中力量辦大事”的效果。

在基層治理實踐中，諸多地方創(chuàng)新出一種新型的組織動員模式：街道下沉社區(qū)。這一組織動員模式較為廣泛、普遍地存在于基層治理場域，如消防安全專項整治、疫情防控、應(yīng)急管理、創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)等中心工作。其核心運作機理在于：在專項整治過程中，通過街道領(lǐng)導(dǎo)班子和職能科室人員下沉，與社區(qū)工作人員形成任務(wù)共同體和責(zé)任共同體，實現(xiàn)一種“捆綁”“連帶”的效果，共同推進專項整治任務(wù)。街道下沉社區(qū)的運作過程符合行政包干制的形式要素，又不同于一般的包干制，因為其嵌入了“連帶”的本質(zhì)特征，凸顯連帶包干制的意涵。

一、包干制的跨領(lǐng)域擴散

包干制是一種跨領(lǐng)域的、創(chuàng)新性的基層治理機制。其經(jīng)由“生產(chǎn)—經(jīng)濟—公共行政”場域的擴展和創(chuàng)新，實現(xiàn)了包干制的跨領(lǐng)域移植，已成為重要的基層治理機制。

“包干”一詞源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)場域，延展到企業(yè)生產(chǎn)場域。就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)場域而言，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“包干”的典型；“包干”在企業(yè)生產(chǎn)場域的延展主要表現(xiàn)為國企改制，激發(fā)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主性。在經(jīng)濟領(lǐng)域，分稅制時期的“財政包干制” ［7］ 是包干制在稅收體制中的具體呈現(xiàn)。無論是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)場域、企業(yè)生產(chǎn)場域，還是財政稅收方面，包干制都具有創(chuàng)新激勵機制、激活自主性的功效。

“包干”進入公共行政、社會治理場域得益于“行政發(fā)包制”的提出。相較于科層制官員受規(guī)章制度約束按章辦事、領(lǐng)取固定的薪水、分工專業(yè)化等特征 ［8］（P278-286） ，行政發(fā)包制在行政權(quán)分配、經(jīng)濟激勵、內(nèi)部控制方面異于前者：發(fā)包方擁有正式權(quán)威和剩余控制權(quán)，承包方擁有具體的執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)；承包人擁有剩余索取權(quán)和面臨強激勵的特征；行政發(fā)包制強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向、人格化的責(zé)任分擔(dān)而非程序和過程導(dǎo)向 ［9］ 。此外，行政發(fā)包制所呈現(xiàn)的分權(quán)模式、地方自主性與積極性 ［10］ ，以及行政發(fā)包制的組織基礎(chǔ) ［11］ 等亦被關(guān)注。行政發(fā)包制從央地政府互動的角度揭示了中國行政體制圍繞分權(quán)與集權(quán)的運作邏輯。然而，行政發(fā)包制亦存在疏漏之處。一是著眼于發(fā)包人“自上而下”的研究視角，忽視了站在承包人的角度“自下而上”看問題 ［12］ 。二是強調(diào)經(jīng)濟激勵的作用，忽視了政治激勵、價值激勵等多元激勵方式的作用 ［13］ 。三是發(fā)包制側(cè)重于揭示央地政府間的關(guān)系，而行政包干制將包干制延展至基層政府內(nèi)部的發(fā)包與承包 ［14］ 。

在此基礎(chǔ)上，“行政包干制”被提煉出來，意指“對政府公共事務(wù)的發(fā)包、承包及其實施過程中一系列主體和行為的組合” ［15］ 。由于這一機制與基層治理實踐的契合性，其被廣泛援引至基層治理各場域，如土地征收 ［16］ 、基層信訪 ［17］ 、脫貧攻堅 ［18］ ?［19］ 、鄉(xiāng)村治理 ［20］ 等場域。行政包干制的一系列研究不斷豐富其實踐場景和應(yīng)用場域，

不僅揭示了公共行政場域的包干行政樣態(tài)，而且論述了基層治理過程中的包干樣態(tài)，如扶貧場域和信訪領(lǐng)域包干制的提煉；不僅著眼于經(jīng)驗現(xiàn)象本身，而且通過提煉行政包干制的一般性機制，如概念、特征、運作機制、生成邏輯或形成基礎(chǔ)等，實現(xiàn)治理經(jīng)驗—治理理論的雙向互動，不斷拓展行政包干制理論的外延和內(nèi)涵；關(guān)注行政包干制多重主體間的互動，發(fā)包制強調(diào)的不僅僅是央地政府，而且包括縱向?qū)用妫茖咏Y(jié)構(gòu)的層級）和橫向?qū)用妫h政領(lǐng)導(dǎo)和職能部門）的包干互動。

基層治理實踐中諸多行政包干制形態(tài)，除了獨立式包干，還包括連帶式包干。在這種包干形態(tài)下，包干對象不是某一區(qū)域內(nèi)的所有事項，而是特定時期的專項整治事務(wù)；包干的場域延伸至專項整治過程中；包干事項不再局限于上下級政府間或政府系統(tǒng)內(nèi)部，而是擴展到街道和社區(qū)這一基層群眾性自治組織；“連帶性”是這種包干形態(tài)的核心特征，即街道下沉人員和社區(qū)人員的任務(wù)連帶和責(zé)任連帶。

為了延展行政包干制的研究，有必要將連帶包干制置于其學(xué)術(shù)傳統(tǒng)中，以推進其實踐載體的豐富和理論內(nèi)涵的深化。一是拓展行政包干制的實踐場景和應(yīng)用場域，揭示專項整治領(lǐng)域行政包干制的結(jié)構(gòu)性要素、過程性要素，闡釋其運作機理及邏輯。二是延展行政包干制的組織邊界，不再突出行政包干制的“行政”性，超脫傳統(tǒng)意義上包干制對政府系統(tǒng)內(nèi)部互動的強調(diào)，將其延展至基層群眾性自治組織這一層級。三是挖掘包干制的新形態(tài)即連帶包干制，力求在既有理論的基礎(chǔ)上，通過對典型治理經(jīng)驗的把握，提煉出連帶包干制的理論概念，揭示其特征、體系設(shè)置、運作機制。

二、“街道下沉社區(qū)”的組織動員模式與分析框架

“街道下沉社區(qū)”是專項整治過程中的一種

組織動員模式。從經(jīng)驗層面看，其主要表現(xiàn)為：在專項整治期間，街道的領(lǐng)導(dǎo)班子、黨員干部下沉至社區(qū)一線，助力社區(qū)工作人員完成治理任務(wù)。

“街道下沉社區(qū)”旨在通過一種非常態(tài)化的動員模式，重構(gòu)社區(qū)層面的組織架構(gòu)和組織體系，進而完成專項整治任務(wù)?！敖值老鲁辽鐓^(qū)”的組織動員模式彰顯包干制的運作機理，亦呈現(xiàn)包干制的新形態(tài)——連帶包干制。

（一）“街道下沉社區(qū)”：專項整治中的組織動員模式

在基層治理實踐中，為了更好地推進專項整治任務(wù)，諸多地方探索出“街道下沉社區(qū)”的典型治理經(jīng)驗。伴隨著“街道下沉社區(qū)”治理效能的彰顯、治理場域的擴散，這一經(jīng)驗實現(xiàn)了由局部創(chuàng)新經(jīng)驗向極具中國特色的典型治理模式的轉(zhuǎn)化。其具體表現(xiàn)為：

在專項整治期間，街道領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員下沉社區(qū)，與社區(qū)共同推進治理任務(wù)?！敖值老鲁辽鐓^(qū)”人員包括領(lǐng)導(dǎo)班子成員和職能科室人員；下沉的時間周期以完成專項整治任務(wù)為時間節(jié)點；街道和社區(qū)共同完成專項整治任務(wù)、承擔(dān)治理風(fēng)險和治理責(zé)任。其在外觀維度表現(xiàn)為“連帶”包干的形態(tài)，街道與社區(qū)共同包干上級行政體制下沉的治理任務(wù)。

（二）連帶包干制：一個分析框架

“街道下沉社區(qū)”作為專項整治過程中的組織動員模式，凸顯行政包干制的邏輯和機制：上級政府將“公共治理的任務(wù)、自由裁量權(quán)、利益、風(fēng)險”承包給基層政府組織，基層組織完成包干任務(wù) ［14］ 。然而，“街道下沉社區(qū)”模式包含的一些新元素?zé)o法被納入傳統(tǒng)包干制的理論范疇。為了闡明“街道下沉社區(qū)”模式的核心機理，有必要建構(gòu)連帶包干制的分析框架（見圖1），以進一步闡明“街道下沉社區(qū)”過程中連帶包干制包干主體、包干方式、權(quán)責(zé)配置、包干對象的特殊性。

傳統(tǒng)包干制闡釋了包干主體、權(quán)責(zé)配置、包干對象、包干方式等問題。連帶包干制強調(diào)“連帶性”。這種“連帶性”主要通過“街道下沉社區(qū)”來實現(xiàn)。街道下沉重構(gòu)了以往的發(fā)包、承包結(jié)構(gòu)。以往，街道作為末端轉(zhuǎn)包方，社區(qū)作為終端承包方，二者間具有發(fā)包方和承包方的形式特征；街道下沉后，拉長了包干制分析的邏輯鏈條，不僅僅著眼于發(fā)包方和承包方，而且引出轉(zhuǎn)包方這一主體。特殊的是，本就具有雙重角色的街道（上級政府發(fā)包的承包方、對社區(qū)而言的轉(zhuǎn)包方），又處于雙重發(fā)包和承包系統(tǒng)：一是“包干制”系統(tǒng)；二是“連帶包干制”系統(tǒng)，即在原有包干制系統(tǒng)嵌入了“連帶”的特征。

這一連帶，側(cè)重于強調(diào)基層場域中作為轉(zhuǎn)包方的街道與終端承包方的社區(qū)之間的連帶。換言之，相較于上級發(fā)包方，街道與社區(qū)成為包干共同體，共同作為承包方完成上級發(fā)包的任務(wù)。

這一連帶性不僅體現(xiàn)在體系設(shè)置，還體現(xiàn)在具體的運作機制中。其中，體系設(shè)置是連帶的結(jié)構(gòu)性要素，強調(diào)的是靜態(tài)的機制設(shè)計，運作機制是其連帶性的過程性要素，強調(diào)的是動態(tài)的機制運轉(zhuǎn)。連帶包干制是在結(jié)構(gòu)性要素的基礎(chǔ)上，通過過程性要素推動包干任務(wù)的完成。

三、結(jié)構(gòu)性要素：連帶包干制的體系設(shè)置

靜態(tài)的體系設(shè)置是連帶包干制的結(jié)構(gòu)性要素，具體表現(xiàn)為連帶包干制的基本構(gòu)成要素：包干對象、包干主體、權(quán)責(zé)配置與激勵、包干方式，既具有包干制的共性，又具有連帶包干制的特殊之處。

專項整治過程中的街道下沉社區(qū)，展現(xiàn)了連帶包干制的外在形式。專項整治任務(wù)是包干對象，下沉社區(qū)的街道分包領(lǐng)導(dǎo)、職能部門、社區(qū)是承包方，輔之以結(jié)果導(dǎo)向的強考核機制，加上屬地包干、特殊事務(wù)包干的包干方式，共同構(gòu)成連帶包干制的體系設(shè)置。

（一）包干對象：專項整治任務(wù)

專項整治任務(wù)是包干的對象，亦是連帶包干制的導(dǎo)引線。包干的連帶性強調(diào)街道和社區(qū)層面的連帶，共同的任務(wù)是兩者連帶的契機。這一任務(wù)并非日常性的治理事務(wù)，而是中心工作下的專項整治任務(wù)。

專項整治任務(wù)具有專項性和階段性，形塑了連帶包干制運作模式的專項性和階段性。作為一種專項整治過程中的組織動員模式，“街道下沉社區(qū)”并非一種常態(tài)化的設(shè)置，而是具有非常態(tài)化的特點。一是專項性。這是這一機制的核心特征，即只有開展專項整治行動或中心工作時，街道人員才會下沉社區(qū)。二是階段性。下沉人員在專項整治過程中下沉社區(qū)，專項整治結(jié)束（或者進入穩(wěn)步發(fā)展階段）后回到職能部門。

在此意義上，專項整治任務(wù)的動員部署、排查整治、集中攻堅和鞏固提升四個階段即是連帶包干制運作模式的時效和周期。非常態(tài)化、臨時性、階段性，是街道下沉社區(qū)這一組織動員模式的特征，亦構(gòu)成連帶包干制特征。

在基層治理實踐中，街道下沉社區(qū)這一組織動員模式可能始于某一專項整治活動，漸而擴展至創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)、疫情防控、消防安全專項整治等系列中心工作。換言之，中心工作下的專項整治任務(wù)是“街道下沉”的時間要素和對象要素，亦是連帶包干制運作的時間要素和對象要素。

（二）包干主體：橫縱維度的包干組織體系

發(fā)包方和承包方不僅是行政發(fā)包制的主體，亦是行政包干制的包干主體。發(fā)包制側(cè)重于央地政府間的發(fā)包與承包，包干制則兼顧了基層的發(fā)包、承包主體。既有的包干制研究關(guān)注橫向維度的包干，亦關(guān)注縱向維度的包干。前者側(cè)重于黨委政府對同級職能部門的動員 ［14］ 或鄉(xiāng)村治理場域內(nèi)村級組織對村干部進行的組織動員過程 ［20］ ；后者強調(diào)的是下一級組織作為包干主體，如“管區(qū)”作為行政包干制的運作載體 ［13］ ，或者在土地征收過程中地方政府和村委會作為包干主體 ［16］ 。

連帶包干制的“連帶性”不僅彰顯于包干對象的“連帶”，亦涵括包干主體的“連帶”。在橫向維度表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)包干、部門包干、鄉(xiāng)村干部包干 ［14］ ，如專項整治領(lǐng)導(dǎo)小組作為包干主體，將街道辦事處主任（組長）、相關(guān)科室負(fù)責(zé)人（副組長）、社區(qū)（鄉(xiāng)村）干部（組員）納入一個包干系統(tǒng)，共同推進包干任務(wù)。在縱向維度，下沉社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員、下沉社區(qū)的職能部門（工作人員）與社區(qū)“連帶”成為承包方。在這一過程中，街道既是承接專項整治任務(wù)的承包方和向所轄社區(qū)轉(zhuǎn)包的轉(zhuǎn)包方，又與社區(qū)共同成為省、市、區(qū)發(fā)包、轉(zhuǎn)包過程中的承包方，共同推進專項整治任務(wù)。街道下沉人員不僅是在空間、地域上流動，更是身份性質(zhì)的臨時性轉(zhuǎn)變。下沉人員暫時成為“事實意義上”的社區(qū)工作人員，與后者構(gòu)成任務(wù)共同體和責(zé)任共同體。

（三）包干控制機制：權(quán)責(zé)利配置

權(quán)責(zé)利的配置是包干制發(fā)包方、轉(zhuǎn)包方、承包方三者間的控制互動機制，彰顯權(quán)力、責(zé)任、利益（激勵）在三者間的分配樣態(tài)。

在一般包干制中，就“權(quán)”而言，發(fā)包方往往享受目標(biāo)設(shè)定權(quán)、考核監(jiān)督權(quán)，而為了進行有效治理，發(fā)包方賦予承包方一定的剩余索取權(quán)、自由裁量權(quán)和調(diào)動資源的能力，以保證任務(wù)的完成，即上級對下級進行了隱性授權(quán) ［11］ 。就“責(zé)”而言，主要強調(diào)的是發(fā)包方對承包方的問責(zé)。如果將轉(zhuǎn)包方置于其中討論，可以表述為發(fā)包方對轉(zhuǎn)包方或者承包方的問責(zé)，轉(zhuǎn)包方對終端承包方的問責(zé)。就“利”而言，如果說“責(zé)”彰顯的是負(fù)向激勵，“利”則凸顯包干過程中的正向激勵，具體表現(xiàn)為政治激勵、經(jīng)濟激勵和社會激勵等。

在連帶包干制情境中，街道與社區(qū)之間的“連帶性”重構(gòu)了傳統(tǒng)包干制權(quán)責(zé)利的配置結(jié)構(gòu)。街道下沉?xí)簳r轉(zhuǎn)換了街道的角色。在常態(tài)化階段，街道仍是一級轉(zhuǎn)包方，社區(qū)是終極承包方，具體完成治理任務(wù)、承擔(dān)治理責(zé)任；街道下沉后，相對于上級的發(fā)包方和轉(zhuǎn)包方，其和社區(qū)共同扮演終端承包方這一角色，與社區(qū)共同履行治理任務(wù)、承擔(dān)治理風(fēng)險和治理責(zé)任。

在權(quán)力配置方面，街道具有相對社區(qū)而言的目標(biāo)細化權(quán)和考核監(jiān)督權(quán)，但作為相對上級政府而言的承包方（與社區(qū)共同作為承包方），亦處于上級政府的監(jiān)督考核之下。在責(zé)任方面，街道人員下沉社區(qū)后，與社區(qū)工作人員承擔(dān)同等責(zé)任，二者成為責(zé)任共同體。專項整治過程中的問責(zé)機制具有雙重特征：

一是重結(jié)果、輕過程的結(jié)果導(dǎo)向考核機制 ［4］ ，如在消防安全整治過程中的核心要求就是“不出事/預(yù)防出事（安全事故）”；二是專項整治任務(wù)是中心工作，往往伴隨強問責(zé)機制，問題嚴(yán)重的可能就地免職甚至被追究刑事責(zé)任。

不同于問責(zé)這一負(fù)向激勵機制，政治激勵、經(jīng)濟激勵和社會激勵是正向激勵的三重面向。政治激勵主要是通過“制造流動” ［21］ 來調(diào)動終端承包方的積極性。這種流動包括縱向維度的晉升（社區(qū)—街道）和橫向維度的流動（跨社區(qū)）。經(jīng)濟激勵主要表現(xiàn)在工資發(fā)放、福利待遇和評優(yōu)評先獎勵。社會激勵主要是一種滿足感、認(rèn)同感、集體感的形成。

相較于一般包干制，專項整治過程中的連帶包干制將下沉人員與社區(qū)人員“捆綁”，共同完成上級承包方的分包任務(wù)，并接受上級承包方的監(jiān)督考核、問責(zé)，從而形塑一種任務(wù)共同體和責(zé)任共同體的形態(tài)。

（四）包干方式：區(qū)域包干與特殊事務(wù)包干并存

包干方式是包干的結(jié)構(gòu)性要素之一。不同的治理層級形成的包干方式存在差異。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道層面表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)干部包干、臨時機構(gòu)包干、職能部門包干等方式 ［15］ 。在社區(qū)層面，網(wǎng)格包干與專項整治事務(wù)包干是專項整治過程中的包干方式。

前者強調(diào)空間、地域的包干方式，后者著眼于包干的對象。專項整治過程中的包干是網(wǎng)格中的特殊事務(wù)包干。

從區(qū)域角度看，無論是領(lǐng)導(dǎo)班子，還是職能科室人員，他們不僅下沉社區(qū)層級，而且直接下沉網(wǎng)格這一更加基礎(chǔ)性的治理單元和治理層級。

如果說街道下屬的社區(qū)是一級包干單位，社區(qū)中的網(wǎng)格即是二級包干單位。在網(wǎng)格這一層級，下沉人員和社區(qū)工作人員并非轉(zhuǎn)包方和承包方的關(guān)系，而是具有暫時性的同質(zhì)身份——承包方。

從事務(wù)方面看，下沉人員與社區(qū)工作人員包干的是特殊事件，即中心工作下的專項整治任務(wù)，而非包干區(qū)域中的任何事務(wù)。專項整治任務(wù)是下沉人員、社區(qū)工作人員包干“連帶性”的聯(lián)結(jié)點。

專項整治過程中連帶包干的本質(zhì)是區(qū)域包干與特殊事務(wù)包干并存。區(qū)域包干既包括社區(qū)一級包干單位，也包括網(wǎng)格二級包干單位。特殊事務(wù)包干則特指一級包干單位和二級包干單位中的專項整治事務(wù)。

四、過程性要素：連帶包干制的運轉(zhuǎn)實踐

過程性要素表征的是連帶包干制的運作機制，彰顯包干“連帶”的動態(tài)運作（見圖2）。其主要包括三個要素：一是治理事務(wù)的中心工作化，這是啟動專項整治程序、街道下沉社區(qū)這一組織動員模式的前置程序；二是街道下沉社區(qū)，重構(gòu)了既有的組織體系和組織架構(gòu)，在社區(qū)層面形成扁平化的組織體系和架構(gòu)，是連帶包干的形式要素；三是事責(zé)連帶是連帶包干的核心、實質(zhì)所在，即任務(wù)共同體、責(zé)任共同體是連帶包干的核心驅(qū)動力。

（一）中心工作化：前置程序

治理事務(wù)的中心工作化是啟動專項整治的前置要件，亦是連帶包干制運作的前置程序。中心工作化是基層重要的工作方法，即“基層政權(quán)的行政行為在一段時間內(nèi)一般圍繞某一個工作中心展開” ［22］ 。中心工作的啟動往往伴隨著基層政府政治動員、組織協(xié)調(diào)、激勵強化等組織運轉(zhuǎn)模式調(diào)整的過程，以期實現(xiàn)高壓與動員狀態(tài) ［23］ 。街道下沉社區(qū)是中心工作與專項整治情境下一種特殊的動員模式，形塑了街道、社區(qū)任務(wù)共同體、責(zé)任共同體的角色，彰顯連帶包干制的形式要素。

專項整治是階段性的中心工作?！案鶕?jù)完成中心工作的期限長短，可以將中心工作分為長期性中心工作和階段性中心工作” ［4］ 。階段性中心工作的形成，必然伴隨著領(lǐng)導(dǎo)注意力的高度聚焦和治理壓力的傳導(dǎo)。從這一階段的微觀過程看，其遵循“社會事件—較為嚴(yán)重危害后果—領(lǐng)導(dǎo)注意力分配、領(lǐng)導(dǎo)重視、領(lǐng)導(dǎo)批示或指示—中心工作—專項整治—治理壓力（屬地責(zé)任、強問責(zé)機制、責(zé)任到網(wǎng)格）”的流程。

在這個系列鏈條中，突發(fā)性的社會事件通過行政體制的傳導(dǎo)將某一治理事務(wù)上升為中心工作。而某一社會突發(fā)事件能否成為中心工作，或者在多大范圍內(nèi)成為中心工作，取決于這一事件的危害后果和領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。突發(fā)事件的影響力大小、危害程度高低，與其成為專項整治活動的概率呈正向關(guān)系。即突發(fā)事件的危害程度越高、影響力越大，被領(lǐng)導(dǎo)（更高級別領(lǐng)導(dǎo)）重視的可能性越大，行政體制的反應(yīng)越強烈，其成為專項整治工作的可能性就越大；反之，可能性較小。

（二）街道下沉：形式要素

街道下沉是專項整治過程中的組織動員模式，重構(gòu)了社區(qū)層面的組織體系和治理體系，彰顯連帶包干制的形式要素。街道下沉社區(qū)不僅僅是形式上的人員下沉，更是組織架構(gòu)、組織體系的重構(gòu)。原初的組織體系和組織架構(gòu)在層級上表現(xiàn)為街道辦事處—社區(qū)—網(wǎng)格，“街道下沉社區(qū)”模式將這種類科層化的組織架構(gòu)、組織體系再扁平化，將下沉人員置于社區(qū)或網(wǎng)格這一扁平化的組織架構(gòu)中。

“街道下沉社區(qū)”重構(gòu)了社區(qū)和街道，社區(qū)、街道和執(zhí)法部門的互動關(guān)系?！敖值老鲁辽鐓^(qū)”將原來兩個層級（街道—社區(qū)）的組織關(guān)系和組織架構(gòu)扁平化，形成“街道領(lǐng)導(dǎo)班子（下沉至社區(qū)的）—社區(qū)”的組織架構(gòu)。概言之，以往類科層化的組織架構(gòu)被扁平化處理，實現(xiàn)了治理層級網(wǎng)絡(luò)的重組。相應(yīng)地，其與執(zhí)法部門的互動關(guān)系亦發(fā)生變化。以往是“社區(qū)—街道—執(zhí)法部門”，現(xiàn)在則轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖值李I(lǐng)導(dǎo)班子（下沉至社區(qū)的）—執(zhí)法部門”。

專項整治領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)置優(yōu)化了社區(qū)、街道和職能部門的互動關(guān)系。在不同類型事務(wù)的專項整治中，專項整治領(lǐng)導(dǎo)小組的組織架構(gòu)基本保持一致：街道辦主任兼任組長；武裝部長、宣傳委員、組織委員、綜治中心副主任、派出所副所長兼任副組長；其他職能科室領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)書記兼任組員。通過領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)置將街道領(lǐng)導(dǎo)班子、職能科室負(fù)責(zé)人、社區(qū)書記整合進一個“領(lǐng)導(dǎo)小組”系統(tǒng)，實現(xiàn)專項整治過程中的組織架構(gòu)和組織體系重構(gòu)，優(yōu)化社區(qū)、執(zhí)法部門、街道的協(xié)調(diào)機制。街道下沉絕非僅僅是“人力”資源的下沉，更是“領(lǐng)導(dǎo)”資源的下沉。

專項整治過程中，領(lǐng)導(dǎo)小組這一臨時機構(gòu)的設(shè)置和街道領(lǐng)導(dǎo)班子、職能部門的下沉，在重構(gòu)組織體系、組織架構(gòu)的同時，重組了社區(qū)、街道、執(zhí)法部門的關(guān)系。需要注意的是，下沉僅僅是街道人員和社區(qū)人員在空間距離的聚合，彰顯形式要素的面向；揭示其運作實踐，還需要深入剖析事責(zé)連帶這一實質(zhì)要素。

（三）事責(zé)連帶：實質(zhì)要素

專項整治任務(wù)是街道下沉人員和社區(qū)工作人員共同的治理任務(wù)，二者是任務(wù)共同體；屬地化問責(zé)、責(zé)任到網(wǎng)格將二者形塑為責(zé)任共同體。在此意義上，圍繞專項整治任務(wù)，下沉人員與社區(qū)工作人員形成一個“事責(zé)共同體”，即任務(wù)共同體和責(zé)任共同體。任務(wù)和責(zé)任的“捆綁”，是連帶包干制的實質(zhì)要素和雙核驅(qū)動力。

就任務(wù)共同體而言，下沉人員（尤其是職能科室的下沉人員）與社區(qū)工作人員履行同樣的職責(zé)，共同參與專項整治任務(wù)。在常態(tài)階段，社區(qū)和街道扮演著不同角色。伴隨著社區(qū)行政化，社區(qū)已然成為事實上的一級“政府”，成為諸多政策或任務(wù)的執(zhí)行者 ［24］ ，街道則是任務(wù)分解、任務(wù)下沉的主體；在街道下沉社區(qū)運作模式中，街道和社區(qū)不再分別作為任務(wù)分派者和任務(wù)執(zhí)行者，而是扮演同質(zhì)化的角色——任務(wù)共同體，承擔(dān)同樣的治理任務(wù)，遵守同樣的工作時間，保持同樣的工作節(jié)奏?？傮w來看，一方面，街道與社區(qū)形成的任務(wù)共同體，以專項整治的持續(xù)過程為時間周期，具有階段性、非常態(tài)化特征；另一方面，在專項整治期間，街道和社區(qū)成為任務(wù)共同體和專項整治共同體，二者實現(xiàn)了任務(wù)捆綁。

責(zé)任共同體是驅(qū)動任務(wù)共同體的動力機制。專項整治下的問責(zé)機制是一種強問責(zé)機制。一是問責(zé)主體多、問責(zé)形式多樣化。問責(zé)往往包括街道紀(jì)工委的問責(zé)、街道黨工委書記對是否在崗及工作情況的巡查、每周街道召開的調(diào)度會上的通報批評、區(qū)督導(dǎo)組和市督導(dǎo)組的督查（如果說街道層面黨工委書記、紀(jì)工委等的問責(zé)屬于內(nèi)部自查機制的話，區(qū)、市督導(dǎo)組的督查則屬于上級督查的范疇）和年終考核。二是問責(zé)要求高。專項整治過程中往往伴隨著行政領(lǐng)導(dǎo)的強注意力分配，這就決定了問責(zé)對象可能不僅僅包括嚴(yán)重失職行為，甚至包括輕微瑕疵行為。三是問責(zé)力度大。一票否決、就地免職等強問責(zé)機制構(gòu)成專項整治情境下的潛在治理風(fēng)險。從責(zé)任共同體看，這種強問責(zé)和強考核機制不僅針對社區(qū)工作人員，同樣適用于下沉人員。

二者成為“一榮俱榮，一損俱損”的責(zé)任共同體：二者“并不完全是一種發(fā)包與承包的關(guān)系，而是一種具有連帶意味的‘包含關(guān)系” ［25］ 。任務(wù)共同體和責(zé)任共同體并非孤立存在，而是具化為責(zé)任共同體驅(qū)動任務(wù)共同體的樣態(tài)。下沉人員和社區(qū)干部的責(zé)任“捆綁”驅(qū)動任務(wù)連帶，形成一種基于任務(wù)和責(zé)任連帶的治理共同體，這是連帶包干制發(fā)揮作用的實踐機理。在此情境下，無論是社區(qū)，還是街道，共同致力于包干任務(wù)的完成。街道亦扮演著積極治理者的角色，具體表現(xiàn)為協(xié)調(diào)職能部門、執(zhí)法部門。如果說在科層制體系內(nèi)部各主體掌控的科層權(quán)威呈逐級遞減趨勢 ［26］ ，那么，這一邏輯亦可延展至基層場域：相較于社區(qū)，街道往往擁有

社區(qū)所無法調(diào)配的資源或支配的權(quán)力，這主要歸因于鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)的配置呈現(xiàn)縱向“重心過高”，橫向“分布過散”的特征。一般而言，縣級執(zhí)法部門是主要的執(zhí)法主體，其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)僅負(fù)責(zé)簡單、常規(guī)化的事務(wù)，對執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)不僅意味著與派出機構(gòu)的溝通，而且涉及對縣級執(zhí)法部門的協(xié)調(diào) ［27］ 。下沉的領(lǐng)導(dǎo)班子則是協(xié)調(diào)執(zhí)法部門的關(guān)鍵性力量，協(xié)調(diào)力度遠大于社區(qū)書記。

五、連帶包干制：行政包干制的延伸討論

連帶包干制兼具“包干制”和“連帶”的雙重屬性，具有包干制的外觀即包干制的結(jié)構(gòu)性要素和過程性要素，是行政包干制在專項整治場域的延伸。

專項整治過程中的“街道下沉社區(qū)”，不僅實現(xiàn)了人員的下沉，而且形塑了下沉人員、社區(qū)人員的任務(wù)共同體、責(zé)任共同體。

連帶包干制的任務(wù)共同體和責(zé)任共同體不僅實現(xiàn)了治理力量的增加，更實現(xiàn)了專項整治過程中組織架構(gòu)、組織體系的扁平化配置，優(yōu)化了治理結(jié)構(gòu)、治理力量，但連帶包干制亦具有事責(zé)共同體不穩(wěn)固、重結(jié)果輕過程、職能擠壓等隱憂。

（一）連帶包干制的特征：包干形式與連帶實質(zhì)

第一，街道下沉是形式要素，這是連帶包干的前提和基礎(chǔ)。街道領(lǐng)導(dǎo)班子、職能科室部門人員的下沉，重構(gòu)了以往“街道—社區(qū)（網(wǎng)格）”的層級化治理架構(gòu)、組織體系，形成了扁平化、平面化的組織架構(gòu)。“街道下沉社區(qū)”這一專項整治過程中的組織動員模式，通過街道人員下沉社區(qū)的動員機制，在專項整治期間的時間維度、在社區(qū)的空間維度，實現(xiàn)了街道與社區(qū)在特定時空范圍的組織體系重構(gòu)。

第二，連帶包干制的本質(zhì)特征是包干中的“捆綁”“連帶”，這是連帶包干制的實質(zhì)要素。連帶治理被廣泛運用于基層治理場域，如通過將村民應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益與需履行的義務(wù)相勾連、捆綁，以期達到連帶式制衡的治理效果 ［28］ ?［29］ ；包干制中的“連帶”主要是基于人員下沉形成了“任務(wù)”連帶和“責(zé)任”連帶。街道人員下沉消解了其與社區(qū)的空間距離和層級距離，集聚于社區(qū)（網(wǎng)格）這一治理層級。在社區(qū)（網(wǎng)格）中，下沉人員和社區(qū)人員面對共同的包干任務(wù)，二者的任務(wù)性質(zhì)、任務(wù)內(nèi)容、工作時間、任務(wù)強度、任務(wù)要求、任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等都具有一致性?！叭蝿?wù)”是下沉人員和社區(qū)人員共同的階段性治理目標(biāo)。就“責(zé)任”連帶而言，下沉人員和社區(qū)人員圍繞專項整治任務(wù)形成責(zé)任共同體。一旦風(fēng)險向現(xiàn)實轉(zhuǎn)化，即出現(xiàn)社會事件或責(zé)任事故，二者皆將面對一票否決甚至是就地免職的強問責(zé)機制。屬地化問責(zé)強化了下沉人員和社區(qū)人員責(zé)任的連帶性。從本質(zhì)上來說，“屬地”無明確的層級界分。村（居）層級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層級、縣（區(qū)）層級，甚至市（州）層級，都可以被納入“屬地”的范疇。屬地問責(zé)的范圍大小取決于事故危害的大小。事故危害大，問責(zé)的地域?qū)蛹壎?；反之，問?zé)的地域?qū)蛹壣佟?/p>

凡是涉及范圍較大的事故，社區(qū)、街道可能同時被問責(zé)（強問責(zé)），二者構(gòu)成專項整治期間的責(zé)任共同體。

第三，連帶包干制體現(xiàn)了發(fā)包方、轉(zhuǎn)包方、承包方互動的過程。無論是行政發(fā)包制還是傳統(tǒng)意義上的行政包干制，多從“發(fā)包方—轉(zhuǎn)包方—承包方”的線性鏈條來闡釋發(fā)包、包干的過程，未涉及“發(fā)包方—‘轉(zhuǎn)包方+承包方”的互動。在連帶包干中，相對于上級發(fā)包方而言，轉(zhuǎn)包方（最后一個層級的轉(zhuǎn)包方）和終端承包方的界限被消解，二者都被視為任務(wù)的終端承包方，屬于治理共同體的范疇。

連帶包干制既具備包干制一般性特征，又區(qū)別于行政包干制。連帶包干制包干對象是專項整治任務(wù)（中心工作），街道與社區(qū)共同構(gòu)成包干主體，任務(wù)共同體、責(zé)任共同體是包干控制機制，包干方式兼具區(qū)域包干和特殊事務(wù)包干雙重要素，包干性與連帶性并存彰顯連帶包干制的核心特征（見表1）。

（二）連帶包干制的隱憂

連帶包干制的核心機理在于通過下沉這一形式要素，構(gòu)建下沉人員與社區(qū)人員之間的任務(wù)連帶和責(zé)任連帶，實現(xiàn)強動員。連帶包干制重組了基層場域的權(quán)責(zé)利配置結(jié)構(gòu)，不僅實現(xiàn)了人員動員，而且打破了常規(guī)狀態(tài)下的條塊壁壘，高效能推進專項整治任務(wù)。然而，連帶包干制在運作過程中亦存在隱憂。

第一，事責(zé)共同體的不穩(wěn)固性，影響任務(wù)共同體、責(zé)任共同體治理效能的發(fā)揮。事責(zé)共同體是連帶包干制的實質(zhì)要素，通過重構(gòu)社區(qū)層面的組織架構(gòu)和組織體系推動包干任務(wù)的完成。連帶包干制能否發(fā)揮治理效用、提升治理效能取決于這一核心要素。在具體的運作實踐中，下沉人員和社區(qū)人員可能存在任務(wù)和責(zé)任不對稱的情況。就任務(wù)共同體而言，從治理任務(wù)的縱向?qū)蛹壏峙淇矗趬毫π腕w制下治理任務(wù)層層下移和層層加碼，逐級下沉社區(qū)（村委會）這一層級。在專項整治過程中，盡管下沉人員階段性地成為事實意義上的網(wǎng)格員，與社區(qū)人員共同參與包干任務(wù)，但仍然存在部分的任務(wù)不對稱情況，主要表現(xiàn)為下沉人員積極性不足。責(zé)任共同體亦存在不穩(wěn)固的可能。在縱向?qū)蛹壍幕又?，屬地?zé)任這一制度設(shè)計成為責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的工具?！皩俚毓芾怼⒎旨壺?fù)責(zé)”流變?yōu)椤柏?zé)任屬地”“基層兜底”，即“誰的地盤誰負(fù)責(zé)”，凸顯基層政府權(quán)責(zé)失衡的困境 ［30］ 。問責(zé)的底端地位決定了基層在治理任務(wù)、治理風(fēng)險層面的“兜底”地位。

第二，連帶包干制下控制機制的重結(jié)果、輕過程導(dǎo)向往往誘致治理偏差行為。專項整治過程或中心工作模式下往往伴隨一票否決甚至就地免職的強問責(zé)機制。這一問責(zé)機制的結(jié)果導(dǎo)向忽視了對過程、程序的監(jiān)督，可能誘導(dǎo)連帶承包方在包干過程中的策略化避責(zé)行為：

避責(zé)邏輯優(yōu)先于治理邏輯，即治理行為偏向于形式上的避責(zé)，而非實質(zhì)性地完成包干任務(wù)，具體表現(xiàn)為形式主義和瞞報的避責(zé)策略。形式主義偏差行為在安全類事務(wù)專項整治過程中較為普遍。如消防安全事務(wù)屬于風(fēng)險型事務(wù)的范疇，無法從根本上杜絕，其核心的考核指標(biāo)趨向于一種結(jié)果導(dǎo)向的標(biāo)準(zhǔn)：預(yù)防出事（事故）。在這一過程中，基層治理主體可能采取形式上積極治理、本質(zhì)卻是尋求風(fēng)險最小化的策略，即在“不出事”這一結(jié)果導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，形式化滿足發(fā)包方、轉(zhuǎn)包方的考核要求。強問責(zé)機制作為一種負(fù)向激勵舉措，形塑著潛在問責(zé)對象的行為。在這種情境下，治理主體的行為往往表現(xiàn)出“從邀功到避責(zé)”的行為轉(zhuǎn)向 ［31］ ，避責(zé)成為地方治理主體的行為指南。瞞報是避責(zé)的策略之一。發(fā)包方、轉(zhuǎn)包方和承包方之間的空間距離和層級距離決定了信息不對稱，這為承包方瞞報提供了行為空間。

在連帶包干制中，形式主義的治理行為和瞞報的策略，往往存在“共謀”的情形。作為共同承包方的任務(wù)共同體和責(zé)任共同體，驅(qū)使街道和社區(qū)層面共謀。“上下級政府聯(lián)手應(yīng)對更上一級政府”的現(xiàn)象較為普遍 ［32］ ，在連帶包干制中主要表現(xiàn)在相較于上級發(fā)包方或轉(zhuǎn)包方的包干共同體之間（終端轉(zhuǎn)包方和終端承包方）。

第三，連帶包干制中街道下沉這一形式要素可能導(dǎo)致職能擠壓現(xiàn)象 ［18］ 。連帶包干制的組織動員模式不僅強調(diào)分包，更注重“下沉”這一形式要素。在專項整治過程中，以包干任務(wù)完成為時間周期，下沉人員的中心工作即是包干任務(wù)而非本職的業(yè)務(wù)工作，包干任務(wù)和本職業(yè)務(wù)工作存在一定的時間沖突，出現(xiàn)包干任務(wù)擠占本職業(yè)務(wù)工作的情況。當(dāng)然，無論是街道這一轉(zhuǎn)包方，抑或是社區(qū)這一承包方，其治理行為本就受中心工作的影響。這一方面表現(xiàn)在“多中心工作”模式的啟動，即“大量治理任務(wù)進入中心工作的軌道，并引發(fā)中心工作的擴大化” ［23］ ；另一方面彰顯中心工作模式的泛化，即“沒有什么工作不重要，沒有什么工作不是中心工作”。這導(dǎo)致專項整治或者中心工作切換的周期縮短，處于“A中心工作—B中心工作—C中心工作……”的循環(huán)狀態(tài)。在這雙重情境的影響下，職能擠占現(xiàn)象更為普遍。

六、結(jié) 語

連帶包干制的提出，延展了行政包干制的實踐應(yīng)用場景。作為包干任務(wù)的專項整治工作成為行政包干制的應(yīng)用場景。在既往的研究中，行政包干制被運用到土地征收、脫貧攻堅、信訪治理等場域。行政包干制作為基層場域中極具創(chuàng)新性的動員機制和治理機制，廣泛存在于基層社會治理場域，并非偶然性的治理經(jīng)驗創(chuàng)新，而是具有深厚的組織基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。黨委組織的中心工作是行政包干制的組織基礎(chǔ)，基層政府權(quán)責(zé)利不對稱的組織困境，基層社會的不規(guī)整性、治理問題的綜合性及“有困難找政府”的政治文化，共同構(gòu)成行政包干制運作的社會基礎(chǔ) ［14］ 。這亦是行政包干制在基層社會場域?qū)嵺`場景延展的生成基礎(chǔ)。

連帶包干制在延續(xù)行政包干制的基礎(chǔ)上進一步豐富了其理論內(nèi)涵。相較于傳統(tǒng)意義上的行政包干制，連帶包干制概念的提煉既延續(xù)了包干制的研究傳統(tǒng)，又結(jié)合專項整治過程中“街道下沉社區(qū)”這一經(jīng)驗現(xiàn)象，進一步闡釋了包干制中的“連帶”。包干是形式，連帶是核心，它們是連帶包干制的核心要義。

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責(zé)任編輯：陳文杰

Joint and Several Overall Rationing System： the Governance Mechanism of

“Stress Staff Sinking Into the Community” in Special Rectification

Shi Jian

Abstract：

The overall rationing system is an innovative governance mechanism that condenses governance wisdom and highlights Chinese characteristics. In the course of special rectification， the organization and mobilization mode of “street staff sinking into the community” presents a new type of overall rationing system： joint and several overall rationing system. It includes a series of structural elements： the special rectification task as its object， the submerging people and the community people as the joint and several subject， a control mechanism with a configuration of rights， responsibilities and benefits， the mode that regional and special affairs overall rationing coexist. The pre-procedure of centring the work， the form factor of the “street staff sinking into the community”， and the joint and several events and liabilities as the essential factor present the operational mechanism of the joint and several overall rationing system. In the process of reconstructing the system， constructing the joint and several overall rationing system and promoting the completion of the task， there are some hidden worries， such as the instability of the community of events and liabilities， the deviation of emphasizing results over process and the squeeze of functions.

Key words：

overall rationing system， joint and several overall rationing system， special rectification， central work， ?“street staff sinking into the community”