農(nóng)村社區(qū)協(xié)商共治的內(nèi)在機(jī)理及優(yōu)化路徑研究
——基于安徽省TC市的考察

黃夢茜, 王秀文

(1. 南京大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 江蘇 南京 210023; 2. 南開大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 天津 300350)

在黨的二十大會議上, 習(xí)近平總書記對基層協(xié)商治理做出了重要部署, 提出全面發(fā)展協(xié)商民主, 健全協(xié)商民主體系。 在實施鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略背景下, 任何單一主體都難以憑借一己之力實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理, 治理能力現(xiàn)代化要求在基層治理過程中充分發(fā)揮多元主體的協(xié)商作用, 調(diào)動多元主體的積極性, 構(gòu)建各主體間良性健康的協(xié)商共治機(jī)制。 在此過程中, 需要直面基層政府和鄉(xiāng)村社會遇到的錯綜復(fù)雜的利益矛盾和難以解決的困境, 規(guī)避鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理模式指引下開展治理活動產(chǎn)生的弊端, 探索鄉(xiāng)村社區(qū)協(xié)商共治的有效實現(xiàn)形式。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 國外研究現(xiàn)狀

協(xié)商治理于20世紀(jì)90年代作為一種新興治理方式在西方國家盛行。 這一治理方式的出現(xiàn)為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了實踐探索和理論支持, 協(xié)商民主理論是其理論基礎(chǔ)。 當(dāng)前, 對于協(xié)商治理的研究, 國外學(xué)者將完善的理論體系分為宏觀、 中觀、 微觀3個方面。

首先, 在宏觀層面把握協(xié)商治理。 第一, 從協(xié)商價值層面看, 哥倫比亞大學(xué)教授埃爾斯特(Jon Elster)在總結(jié)多名學(xué)者的思想之后提出了自己的想法, 他認(rèn)為協(xié)商治理存在的意義就是將個人信息暴露在大眾眼前、 增加大眾的參與度等。[1]137第二, 從協(xié)商困境層面看, 奈特(Jack Knight)等學(xué)者認(rèn)為具體的、 相對復(fù)雜的平等是協(xié)商治理所必需的。[2]93第三, 從協(xié)商公開性的角度來看, 古特曼(Amy Gutmann)等研究者們把一些頗具現(xiàn)實意義的事務(wù)作為協(xié)商治理的前提, 提出只有將協(xié)商過程暴露在大眾眼前, 才能確保協(xié)商是公平公正的。[3]

其次, 從中觀層面把握協(xié)商治理。 澳大利亞國立大學(xué)德雷澤克(John S.Dryzek)教授在對中國這一治理方式進(jìn)行分析后提出, 協(xié)商治理的范圍不應(yīng)僅停留在其之前提出的“國家制度領(lǐng)域、 特設(shè)論壇領(lǐng)域以及公共領(lǐng)域”, 而應(yīng)拓展至基層并和鄉(xiāng)村地區(qū)當(dāng)下正在召開的聽證會等活動聯(lián)合起來。[4]1

最后, 在微觀層面把握協(xié)商治理。 與?？?Michel Foucault)關(guān)注話語權(quán)的視角相似, 協(xié)商治理在實際操作中也十分重視參與主體話語權(quán)的表達(dá), 由于弱勢群體不能有效平等地自我表達(dá), 其話語權(quán)常常缺失。[5]

1.2 國內(nèi)研究現(xiàn)狀

國內(nèi)對于協(xié)商治理的研究在2010年后顯得尤為熱烈。 如王浦劬的《中國的協(xié)商治理與人權(quán)實現(xiàn)》、 胡象明的《協(xié)商治理: 中國公共管理體制改革的目標(biāo)模式》、 魏崇輝的《協(xié)商治理的中國邏輯》、 王可園的《協(xié)商治理: 村民自治有效實現(xiàn)的路徑選擇》等知名學(xué)者對此都有研究。 這些研究立足于中國現(xiàn)實, 突出了中國協(xié)商治理的特點。 可以從以下幾個方面對當(dāng)下研究進(jìn)行把握。

第一, 規(guī)則視域下的鄉(xiāng)村協(xié)商治理研究。 蔡林慧曾指出, 基層協(xié)商治理是我國治理實踐在內(nèi)部張力與外部壓力影響下的新路徑選擇, 受正式規(guī)則與非正式規(guī)則的雙重驅(qū)動。[6]因此, 在鄉(xiāng)村這一場域內(nèi)推進(jìn)協(xié)商治理, 不僅需要正式規(guī)則的支撐, 還需非正式規(guī)則的輔助, 兩大規(guī)則相輔相成, 才能推動協(xié)商治理在鄉(xiāng)村社會的發(fā)展落實。

第二, 人口流動視域下的鄉(xiāng)村協(xié)商治理研究。 中國鄉(xiāng)村社會不能忽視人口流動對其的影響。 不論是欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村人口外流引起的“空心化”還是發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村人口流入產(chǎn)生的“擁擠化”, 都是影響鄉(xiāng)村協(xié)商治理的重要因素。 張國獻(xiàn)提出, 在市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展過程中, 人口流動現(xiàn)象的出現(xiàn)是必然的, 這也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村協(xié)商治理的前提。 人口流動現(xiàn)象日益明顯, 協(xié)商主體虛置、 協(xié)商渠道堵塞[7]等一系列相關(guān)問題接踵而至, 阻礙鄉(xiāng)村協(xié)商治理的運(yùn)行。

第三, 政治發(fā)展視域下的鄉(xiāng)村治理。 放眼全國, 西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村協(xié)商治理發(fā)展明顯落后于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。 從區(qū)域政治發(fā)展角度對我國東部鄉(xiāng)村治理的發(fā)展經(jīng)驗、 實踐方法等進(jìn)行總結(jié), 可以為西部地區(qū)提供寶貴的實踐經(jīng)驗。 學(xué)者張敏在對浙江省部分地區(qū)的協(xié)商治理進(jìn)行實地考察后提出, 該方法對于我國的整體發(fā)展十分有利, 對正確處理人民內(nèi)部矛盾有積極作用, 與我國治理創(chuàng)新觀念相契合。[8]

綜上可見, 在國外, 協(xié)商治理的作用雖然受到學(xué)者重視, 但相關(guān)研究仍有不足。 一方面, 較少涉及具體協(xié)商機(jī)制是如何運(yùn)行并發(fā)揮作用的; 另一方面, 對協(xié)商的目的——形成共識, 重視程度不夠。 在國內(nèi), 少有學(xué)者用“博弈與共識”來概括農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐模式, 協(xié)商博弈是否充分、 共識如何形成的相關(guān)研究較為匱乏。 至此, 本文將以TC市為例, 基于“博弈與共識”的視角, 進(jìn)一步討論“強(qiáng)博弈, 強(qiáng)共識”是如何通過“黨領(lǐng)群議權(quán)威式”的具體協(xié)商機(jī)制在農(nóng)村社區(qū)發(fā)揮作用, 如何推動農(nóng)村社區(qū)形成多元主體愿參與、 樂參與的協(xié)商治理共同體。

2 TC市協(xié)商共治的內(nèi)在邏輯

農(nóng)村社區(qū)協(xié)商共治要求多元主體的參與, 但主體多元化意味著利益多元化, 要對多元化的利益進(jìn)行合理地分配和協(xié)調(diào)則離不開參與主體在協(xié)商過程中充分博弈, 充分表達(dá)自身的利益訴求。

2.1 強(qiáng)弱博弈與高低共識: 由博弈走向共識的四種類型

2.1.1 強(qiáng)博弈高共識

該種博弈-共識模式, 從過程來看, 參與的主體身份多元, 各參與主體基于各自的利益視角進(jìn)行充分的談判協(xié)商。 黨政干部在博弈過程中起到解讀政策、 普及知識、 反饋信息以及溝通交流的作用, 由此提高決策共識的科學(xué)性及合理性。 鄉(xiāng)村精英對協(xié)商走向和進(jìn)程進(jìn)行把握, 制定協(xié)商規(guī)則, 參與建設(shè)方案的制定, 最大限度避免感性因素, 推動有效共識的形成。 普通村民則自愿參與協(xié)商。 在協(xié)商博弈的過程中, 其主體地位受到重視, 并在地位平等狀態(tài)下進(jìn)行磋商, 在有效協(xié)商中發(fā)表看法, 解決矛盾, 維護(hù)自身利益的同時兼顧他人的合理關(guān)切。 從結(jié)果來看, 通過協(xié)商達(dá)成各方均可接受的博弈結(jié)果, 且共識程度在各參與主體中較高。

通過博弈要想取得這種效果, 一方面, 需要建立健全協(xié)商博弈的制度規(guī)則和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn), 鼓勵農(nóng)村社區(qū)居民進(jìn)行協(xié)商參與且保持參與渠道的暢通, 對利益分化沖突有一套完善的利益協(xié)調(diào)與均衡機(jī)制。 另一方面, 需要協(xié)商組織發(fā)展到較為成熟階段, 政府機(jī)構(gòu)及普通民眾的公共理性、 參與協(xié)商博弈的能力和素養(yǎng)與進(jìn)行協(xié)商博弈的要求相適應(yīng), 且善于通過制度化的渠道維護(hù)自身利益。 這種模式中共識達(dá)成方式主要是多元協(xié)商主體間平等的利益交換。

2.1.2 強(qiáng)博弈低共識

該種博弈-共識模式意味著協(xié)商博弈的平臺是開放的, 多元主體均有機(jī)會參與協(xié)商博弈以維護(hù)自身利益, 且在博弈過程中各方主體的話語權(quán)相當(dāng)。 但是, 由于沒有一個很好的利益均衡機(jī)制來協(xié)調(diào)各協(xié)商主體的行為, 再加上利益主體過多或各利益主體公共理性不足, 利益計算過于精細(xì)且不愿做出妥協(xié)讓步或者妥協(xié)程度不足以使各參與主體達(dá)成談判共識, 最終共識程度較低甚至最基本的共識破裂。

這種模式的協(xié)商博弈實現(xiàn)了博弈過程向村民開放、 充分征求多元主體的意見、 接受第三方監(jiān)督, 力求公開公平公正, 但這需要民主制度的完善以保證協(xié)商博弈渠道暢通, 否則就會由于協(xié)商參與機(jī)制不完善、 協(xié)商主體的協(xié)商能力和綜合素養(yǎng)有待提高、 利益協(xié)調(diào)與均衡機(jī)制缺位, 最終因結(jié)果無法令各方滿意而遭到反對。 雖然共識破裂在某種程度上是對某些群體利益的保護(hù), 但利益主體的分化導(dǎo)致的利益多元化問題并不是短時間內(nèi)能夠解決的, 這需要不斷健全完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制與利益分配制度。 因此, 由于利益群體的高度分化造成低共識, 是正常合理的。

2.1.3 弱博弈高共識

在這種博弈-共識模式中, 黨政干部的權(quán)威力量對博弈過程起著決定性推動作用。 在涉及有關(guān)政策和規(guī)定的制定問題時, 普通群眾的介入程度相對較淺, 黨政干部的意見起到?jīng)Q定性作用。 參與制定政策規(guī)章主體的有限性決定了共識較易在單一性參與者之間形成。

這種模式下, 協(xié)商的公開性和公正性不足、 參與渠道不暢, 協(xié)商參與制度無法滿足群眾實際參與需求。 對利益群體參與要求的壓制, 表面上有利于博弈共識達(dá)成, 但所形成的并非成熟的共識。 這是一種簡單卻可能難以獲得群眾持續(xù)支持的低度共識模式。 隨著民主與法治的發(fā)展, 社會輿論傳播的發(fā)達(dá)與普及, 這種模式雖有所減少但并未徹底消失。

2.1.4 弱博弈低共識

在這種博弈-共識模式中, 參與協(xié)商的主體并不單一, 博弈過程透明化程度相對較高, 多元利益主體的利益均衡機(jī)制的缺失導(dǎo)致協(xié)商共識程度低甚至無法達(dá)成共識。

從話語權(quán)較大的一方來看, 村兩委等黨政干部及鄉(xiāng)村精英受制于權(quán)利的有限性和日常事務(wù)的繁雜性, 不可避免地采取“抓大放小”的邏輯來處理問題。 由于其和普通群眾的觀點、 立場、 眼界存在一定差異, 對于事件的認(rèn)知往往會出現(xiàn)較大分歧。 在博弈過程中, 普通村民自認(rèn)為的“大事”在村干部和鄉(xiāng)村精英看來可能是微不足道的小事, 甚至有時會用“極少數(shù)” “極個別”等詞語弱化普通民眾的個體訴求。 弱博弈的選擇包含了其對諸多因素的綜合考量, 這表明村兩委干部和鄉(xiāng)村精英并非不想解決問題, 但漠視群眾訴求和不嚴(yán)格履行協(xié)商程序使其在與普通村民博弈過程中將“大事化小”而不“化了”。 最終的博弈結(jié)果則反映為, 依據(jù)各方訴求形成表面共識或通過利益輸出安撫參與主體。 形成表面共識雖然能夠暫緩壓力, 但并未從根本上解決問題, 利益輸出安撫各方即“花錢買安”, 通過其它途徑“打點”各方, 迅速緩解壓力, 但在博弈中無法形成共識。

從話語權(quán)較小的一方來看, 普通村民處于弱勢地位。 大部分村民受教育程度較低, 對于信息的獲取和分析能力不足, 在協(xié)商博弈中不能進(jìn)行有效的自我表達(dá), 時常處于失語地位。 且并非所有參與協(xié)商的村民都具備獨立思考的能力, 思想上的主觀性和盲從性, 使其易受其它主體誘導(dǎo), 個人利益易被私人情感挾持。 加之部分村民對于以協(xié)商解決問題的方式認(rèn)可度不高, 實踐較少, 因此, 進(jìn)行利益博弈 的積極性受損, 態(tài)度敷衍, 消極應(yīng)付。 對待不合理的博弈結(jié)果不敢質(zhì)疑、 不想質(zhì)疑, 以不愿將簡單問題復(fù)雜化的心態(tài)表面接受, 卻在執(zhí)行結(jié)果時不主動、 不積極, 甚至拒不執(zhí)行, 表面共識轉(zhuǎn)變?yōu)闊o效共識。

2.2 “黨領(lǐng)群議權(quán)威式”: TC市由博弈走向共識的實踐

TC市的協(xié)商治理實踐具備“強(qiáng)協(xié)商, 強(qiáng)共識”特質(zhì), 其協(xié)商與博弈是一個多元主體間伸縮有序的互動過程, 也是各方通過博弈并相互妥協(xié)達(dá)成共識的過程。

2.2.1 “黨領(lǐng)”: 黨建為農(nóng)村社區(qū)協(xié)商博弈提供保障制度

黨建引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商不僅未更改其本質(zhì), 還指明了社區(qū)協(xié)商的政治方向, 進(jìn)一步提高了社區(qū)的協(xié)商能力。 一方面, 黨組織主要在正式協(xié)商前對議題進(jìn)行審定, 解決議題協(xié)商的代表性、 條件性以及合法性等問題; 另一方面, 黨員干部在此過程中起到解讀政策、 普及知識、 反饋信息以及溝通交流的作用, 提高協(xié)商決策的科學(xué)性及合理性。 其為農(nóng)村社區(qū)協(xié)商提供了基礎(chǔ)保障。 首先, 提供制度保障。 “六步六單”協(xié)商流程引導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商走向組織化、 程序化、 規(guī)范化, 提高了協(xié)商質(zhì)量, 避免了強(qiáng)力干擾, 增強(qiáng)了協(xié)商信度。 基層黨組織通過有效整合資源, 較好地規(guī)避協(xié)商過程中可能出現(xiàn)的隨意性、 盲目性、 非規(guī)范性等問題。 其次, 提供人員保障。 “1+N+X”模式在人員安排上必須遵循村(居)民委員會會議的準(zhǔn)則規(guī)定。 最后, 提供陣地保障。 協(xié)商系統(tǒng)理論認(rèn)為協(xié)商不僅包括正式協(xié)商, 還包括非正式協(xié)商, 涵蓋黨小組、 片區(qū)、 社區(qū)、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多個層級。 黨建引領(lǐng)為正式協(xié)商提供會議室、 辦公樓、 議事廳等公共空間作為協(xié)商場所。 非正式協(xié)商則由黨員干部組織在田間地頭、 干群家中、 房前屋后等授權(quán)空間進(jìn)行。

2.2.2 “群議”: 創(chuàng)新多元主體進(jìn)行協(xié)商博弈的參與型制度

TC市建立了三級聯(lián)動的協(xié)商機(jī)制, 該制度以更具彈性化的方式緊密聯(lián)系不同的協(xié)商單位。 第一, 村民小組的提議式參與。 TC市采用農(nóng)戶個體以及村民小組聯(lián)合提議的方式, 村民小組長負(fù)責(zé)提議并將議題遞交至協(xié)商委員會進(jìn)行商議, 隨之經(jīng)由村“兩委”施行。 村民小組通過總結(jié), 提煉出村民最為關(guān)注的事項作為議題, 同時, 以此作為協(xié)商治理的起點。 第二, 村-組的共議式參與。 TC市農(nóng)村社區(qū)協(xié)商組織成員以村干部為主。 村干部對村民小組長提交的議題進(jìn)行篩選凝練, 而后將議題交給村“兩委”審核。 利益相關(guān)方組成的協(xié)商委員會針對議題共同協(xié)商, 決定議題是否辦理、 如何辦理。 村—組共議將村民小組中的個人訴求轉(zhuǎn)化為集體訴求, 促進(jìn)村民小組成員對事項形成一致看法。 第三, 復(fù)合層級的評議式參與。 由協(xié)商委員會或利益相關(guān)方負(fù)責(zé)監(jiān)督?jīng)Q議事項的辦理進(jìn)程。 利益相關(guān)方可以是某一村民組織或是村內(nèi)的社會組織、 經(jīng)濟(jì)組織等, 其主要通過協(xié)商組織的邀請對協(xié)商過程做出評價, 或是憑借自身的優(yōu)勢參與相關(guān)事項的協(xié)商決策落實之中, 既可直接幫助辦理協(xié)商事項, 也可通過評價間接改變協(xié)商結(jié)果。

2.2.3 “權(quán)威式”: 健全協(xié)商博弈的非正式監(jiān)督制度

村莊精英是擁有非正式權(quán)力的公共權(quán)威, 具有廣泛的認(rèn)同性和代表性。 鄉(xiāng)賢能人、 “五老”成員等鄉(xiāng)村精英群體由于具備一定政治地位、 經(jīng)驗、 資源以及威望等, 在農(nóng)村社區(qū)治理中發(fā)揮著舉足輕重的作用。 “1+N+X”人員構(gòu)成模式所具有的彈性協(xié)商構(gòu)架可將其充分吸納, 有助于激活鄉(xiāng)村內(nèi)生資源, 開發(fā)社區(qū)治理潛能。 在開展協(xié)商活動過程中, 往往會邀請其他利益主體參與, 如鄉(xiāng)村老師、 無職黨員等。 他們可采取提問、 建議以及評價等方式參與協(xié)商并對協(xié)商流程進(jìn)行非正式監(jiān)督。 協(xié)商中遇到專業(yè)技術(shù)難題時, 協(xié)商委員會可邀請專家、 學(xué)者、 技術(shù)人員以及第三方機(jī)構(gòu)等共同參與, 解決專業(yè)問題。 正式的協(xié)商程序、 公開的協(xié)商進(jìn)程、 多元的參與主體均能有效防止協(xié)商過程中出現(xiàn)偏私和腐敗情況。

3 農(nóng)村社區(qū)協(xié)商共治模式面臨的博弈共識困境

3.1 協(xié)商主體的精英化傾向突出

在農(nóng)村社區(qū)協(xié)商博弈中, 多元主體擁有的社會地位、 財富數(shù)量、 權(quán)力資源、 家族勢力等均為博弈資本的組成部分, 對主體的話語權(quán)產(chǎn)生直接影響。 家族勢力強(qiáng)大、 經(jīng)濟(jì)實力雄厚、 社會地位崇高的鄉(xiāng)村權(quán)威為提升協(xié)商地位, 可能會對博弈規(guī)則進(jìn)行修改, 從而掌握博弈主導(dǎo)權(quán)。 但是家庭條件一般、 不懂協(xié)商規(guī)則、 不喜言辭的普通村民則受累于政治貧困, 逐漸論為鄉(xiāng)村權(quán)威的“博弈陪襯”。 農(nóng)村社區(qū)治理走向協(xié)商并非排斥鄉(xiāng)村權(quán)威的參與。 鄉(xiāng)村權(quán)威對于推動協(xié)商博弈開展有著極為重要的引導(dǎo)作用, 但在農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行協(xié)商治理, 單一地關(guān)注權(quán)威的參與而忽視普通村民的參與程度, 會讓協(xié)商博弈脫離實際和協(xié)商本意, 淪為鄉(xiāng)村正式權(quán)威與非正式權(quán)威爭利的工具。

3.2 協(xié)商平臺的單一化跡象鮮明

協(xié)商是具備基礎(chǔ)語言和交流能力的不同個體間通過溝通最終達(dá)成一致的過程。 高效的協(xié)商平臺為博弈過程的順利實現(xiàn)及形成有效共識提供了必要支持。 建立不同形式的協(xié)商平臺很大程度上推動了農(nóng)村協(xié)商工作的開展。 大部分鄉(xiāng)村選擇以召開會議的方式進(jìn)行協(xié)商, 如“村民代表會議” “村民小組議事會”等, 但召開協(xié)商會議的時間不定, 開展協(xié)商治理的效果并不理想。 協(xié)商平臺單一化的現(xiàn)象在全國農(nóng)村地區(qū)程度不一地存在。 盡管在地方政府的支持和基層群眾的創(chuàng)新下, 部分發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村社會涌現(xiàn)出一批協(xié)商治理平臺, 如廈門的“微治理平臺”、 杭州的“湖濱晴雨工作室”等, 看起來數(shù)量繁多, 類型豐富, 但從各區(qū)域本身和全國總體發(fā)展?fàn)顩r來看略顯單一。 因此, 加大創(chuàng)新平臺力度、 支持協(xié)商平臺發(fā)展、 維護(hù)協(xié)商平臺穩(wěn)定運(yùn)行對農(nóng)村社區(qū)協(xié)商至關(guān)重要。

3.3 協(xié)商動機(jī)的私利化行徑明顯

不良協(xié)商動機(jī)會使協(xié)商治理陷入私利化泥潭, 淪為部分人謀取私利的工具; 良好的協(xié)商動機(jī)則能保證博弈平穩(wěn)理性地運(yùn)行, 實現(xiàn)公共理性的同時維護(hù)公共利益。 鄉(xiāng)村在開展“鄉(xiāng)村振興”系列工作時, 需要廣泛采納村民的建議, 傾聽民意, 但一些村民代表對村“兩委”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宣傳號召置若罔聞, 消極應(yīng)對。 有些村民委員會為提高村民代表參會積極性變相設(shè)置參會補(bǔ)助, 盡管參會人員數(shù)量有所增加, 但參與主體僅以婦女、 老人為主, 主體覆蓋面不夠廣泛。 相反, 當(dāng)協(xié)商內(nèi)容觸及土地征收、 危房改造、 拆遷補(bǔ)助等與村民自身利益直接相關(guān)的議題時, 村民代表們不僅表現(xiàn)出強(qiáng)烈的參與意愿, 積極提出建議、 發(fā)表看法, 鄰里鄉(xiāng)友間常?；ハ酄巿?zhí)甚至不惜為此大打出手。 顯然, 在博弈過程中以個人利益為中心而不注重公共利益的博弈動機(jī)對協(xié)商活動產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

3.4 協(xié)商組織的空殼化現(xiàn)象嚴(yán)重

參與協(xié)商博弈主體的多元化需建立在協(xié)商組織發(fā)展壯大的基礎(chǔ)上。 培養(yǎng)管理規(guī)范、 運(yùn)行有序的社會協(xié)商組織, 既可以開拓普通民眾的利益表達(dá)途徑, 緩解鄉(xiāng)村社會沖突, 也可以推動普通群眾積極參與協(xié)商治理, 釋放農(nóng)村社區(qū)自治潛能。 鄉(xiāng)村社會協(xié)商組織具有一定的自發(fā)性, 在城鎮(zhèn)化深入發(fā)展過程中能滿足原子化農(nóng)民的現(xiàn)實需求。 第一, 協(xié)商組織可以將普通村民納入農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)管理、 協(xié)商、 監(jiān)督、 決策體系中, 奠定社區(qū)協(xié)商治理的基礎(chǔ)。 第二, 協(xié)商組織為村民提供意見發(fā)表平臺, 及時疏導(dǎo)群眾負(fù)面情緒, 有效降低社會沖突發(fā)生的群體性聚集。 第三, 協(xié)商組織為村民參與地方政府層面的協(xié)商提供“集體身份”, 組織起來的農(nóng)民能夠更有力地影響決策。 我國農(nóng)村地區(qū)協(xié)商組織發(fā)展速度緩慢, 且大部分雖有協(xié)商組織的雛形, 但在實操中缺乏正式的、 規(guī)范性的指導(dǎo), 成為套取國家經(jīng)費(fèi)的空殼性組織, 不具備實質(zhì)內(nèi)容, 對促進(jìn)鄉(xiāng)村社會治理體制創(chuàng)新完善的作用并不顯著。

3.5 協(xié)商監(jiān)督的形式化色彩濃厚

在鄉(xiāng)村協(xié)商治理體系構(gòu)建過程中, 協(xié)商監(jiān)督至關(guān)重要。 協(xié)商監(jiān)督能夠最大限度地避免權(quán)力暗箱操控, 同時, 能夠促進(jìn)共識的落地和完善。 農(nóng)村社區(qū)這一場域內(nèi)所需構(gòu)建的并非靜態(tài)獨立的監(jiān)督單元而是動態(tài)聯(lián)動的監(jiān)督體系。 基層協(xié)商監(jiān)督體系的建立應(yīng)考慮到協(xié)商博弈的主體、 內(nèi)容以及協(xié)商程序和原則等多方面因素, 要把建設(shè)工作落到實處, 不能使協(xié)商監(jiān)督僅流于形式。 在實踐過程中, 會面臨以下3方面的問題: 首先, 領(lǐng)導(dǎo)干部一般親自兼任或指派監(jiān)督人員, 監(jiān)督人員往往礙于身份和面子而不能全身心投入?yún)f(xié)商監(jiān)督工作。 其次, 監(jiān)督人員需求缺口較大。 一般而言, 農(nóng)村社區(qū)監(jiān)督小組由3-4個村民組成, 且其中大多數(shù)人未經(jīng)專業(yè)訓(xùn)練, 缺乏專業(yè)監(jiān)督經(jīng)驗和技能, 不能進(jìn)行有效的監(jiān)督。 最后, 監(jiān)督者與協(xié)商主體身份嚴(yán)重剝離, 對協(xié)商事項關(guān)注較少, 甚至并不親自參與協(xié)商, 只是事后簡單了解事件和閱讀通報, 監(jiān)督質(zhì)量低, 協(xié)商監(jiān)督形式化色彩濃厚。

4 農(nóng)村社區(qū)協(xié)商共治的優(yōu)化路徑

4.1 經(jīng)濟(jì)聯(lián)結(jié): 夯實農(nóng)村社區(qū)協(xié)商基礎(chǔ)

4.1.1 參與合作組織, 增強(qiáng)協(xié)商的利益聯(lián)結(jié)

鼓勵村民參與合作經(jīng)濟(jì)組織。 “合作社是完全自由的組織, 對一切能利用其服務(wù), 愿意承擔(dān)社會責(zé)任的人開放, 無性別、 社會、 種族、 政治、 宗教歧視?！盵9]50-54農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織在公共事務(wù)處理中增加了村民相互接觸的機(jī)會, 增進(jìn)了彼此的了解, 為實現(xiàn)自身和合作社利益共贏, 村民在組織內(nèi)相互約束, 在協(xié)商中相互妥協(xié), 達(dá)成共識, 拉近社員情感。 以合作經(jīng)濟(jì)組織為中心, 以包括社員在內(nèi)的多元協(xié)商主體為結(jié)點形成利益網(wǎng)絡(luò), 增強(qiáng)村民間的經(jīng)濟(jì)合作和利益聯(lián)結(jié), 培養(yǎng)普通村民的共同體意識, 形成組織認(rèn)同感和社區(qū)認(rèn)同感。 引導(dǎo)村民充分利用農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行意見表達(dá), 更能凝聚共識, 進(jìn)而暢通政民關(guān)系、 化解農(nóng)村矛盾、 維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。

4.1.2 盤活集體經(jīng)濟(jì), 穩(wěn)固協(xié)商的資金保障

集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理活動開展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。 如果沒有充足的資金保障, 農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理將會進(jìn)入難以運(yùn)轉(zhuǎn)的尷尬境地。 盤活集體經(jīng)濟(jì), 一是對各級政府財政獎補(bǔ)和扶貧項目等資金的投入等進(jìn)行充分利用, 管好用活發(fā)展資金, 推動資金向股金轉(zhuǎn)變, 保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。 二是完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)人激勵約束機(jī)制。 構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)人績效考核機(jī)制, 依據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行職級升降, 以此鼓動負(fù)責(zé)人積極配合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集體資產(chǎn)保值增值。 三是開發(fā)特色產(chǎn)業(yè), 因地制宜開發(fā)特色資源。 利用獨特的大自然風(fēng)景和文化底蘊(yùn)發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)、 休閑娛樂產(chǎn)業(yè)并且創(chuàng)建整套的完善設(shè)施。

4.2 平臺搭建: 拓寬農(nóng)村社區(qū)協(xié)商渠道

4.2.1 以信息技術(shù)為支撐, 發(fā)展農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)協(xié)商

在滿足技術(shù)、 經(jīng)濟(jì)條件要求的農(nóng)村社區(qū)搭建網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺, 豐富農(nóng)村協(xié)商形式對于提高農(nóng)村協(xié)商民意代表性具有重要作用。 互聯(lián)網(wǎng)憑借其時效性、 開放性和互動性減小因時空差距造成的協(xié)商阻力, 為流動人口參與社區(qū)協(xié)商提供新途徑。 第一, 政府提高對網(wǎng)絡(luò)協(xié)商的重視程度, 不斷完善網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 以信息技術(shù)為支撐, 提高網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)村地區(qū)的覆蓋率, 為網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺的搭建創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)、 技術(shù)、 人才環(huán)境。 第二, 農(nóng)村社區(qū)的普通村民要提高自身協(xié)商能力, 加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)道德修養(yǎng)、 文化水平建設(shè)。 線上協(xié)商交流以文本為基礎(chǔ), 不具備文字能力的個體勢必處于相對劣勢地位。 網(wǎng)絡(luò)非法外之地, 遵守網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)法律法規(guī), 禁止傳播與主流價值觀相違背的思想觀念。

4.2.2 以社區(qū)建設(shè)為依托, 開展農(nóng)村網(wǎng)格協(xié)商

鄉(xiāng)村社會公共治理精細(xì)化程度提高有賴于農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化管理方式的引入。 有學(xué)者指出:“社區(qū)是宏觀社會與微觀生活相遇并交織之平臺?！盵10]“以新社區(qū)為載體社區(qū)化治理是當(dāng)代鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向?！盵11]依托社區(qū)建設(shè), 建立網(wǎng)格化協(xié)商平臺, 為凝聚鄉(xiāng)鄰情感, 滿足農(nóng)村民眾表達(dá)利益訴求, 化解矛盾糾紛提供新渠道, 為維護(hù)農(nóng)村社區(qū)和諧穩(wěn)定筑起一道“防洪堤”。 開展網(wǎng)格化協(xié)商要將社區(qū)居民住所劃分為若干細(xì)小網(wǎng)格, 在鎮(zhèn)、 社區(qū)二級網(wǎng)格的基礎(chǔ)上將社區(qū)兩委成員下沉至網(wǎng)格, 落實“一專多能、 一崗多用”。 組織網(wǎng)格員定期開展網(wǎng)格走訪活動, 深入群眾收集社情民意, 解答民眾訴求, 回應(yīng)民眾關(guān)切。 在充分走訪調(diào)研基礎(chǔ)上, 以問題為導(dǎo)向, 建立“具體問題小協(xié)商、 共同問題大協(xié)商”的網(wǎng)格化協(xié)商機(jī)制, 使得民眾表達(dá)訴求和建議的渠道更加便捷高效。

4.2.3 以一事一議為載體, 定期開展專項協(xié)商

在國家稅費(fèi)改革后, “一事一議”在一定程度上改變了我國鄉(xiāng)村地區(qū)公共服務(wù)與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的落后局面。 對于村級公益事業(yè)建設(shè)中的問題, 由村“兩委”集思廣益, 確定議題, 并在村民自愿的基礎(chǔ)上組織村民代表進(jìn)行“一事一議”, 討論通過的議題, 按照“先籌后補(bǔ)”原則籌資先行, 中央與地方政府在一定范圍內(nèi)予以適當(dāng)獎補(bǔ)。 在部分村莊試點后, 2011年, 全國推廣并逐步形成完備的“一事一議”制度。 實踐中許多農(nóng)村社區(qū)在不同程度上推行“一事一議”, 但未定期開展農(nóng)村會議協(xié)商且大部分普通村民對“一事一議”存在誤解。 村“兩委”應(yīng)加大宣傳力度, 及時向社區(qū)群眾傳達(dá)政策精神, 糾正群眾認(rèn)識偏差, 努力引導(dǎo)群眾回歸認(rèn)識正軌, 抓住“一事一議”建設(shè)契機(jī), 以“一事一議”為載體, 將其打造為農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的新平臺。

4.3 制度構(gòu)建: 規(guī)范農(nóng)村社區(qū)協(xié)商運(yùn)行

4.3.1 建立健全協(xié)商公開制度

唯有協(xié)商過程公開才能保證民主責(zé)任。[12]農(nóng)村社區(qū)建立協(xié)商公開制度需做到與村民利益有關(guān)的事項全部公開、 常規(guī)性事務(wù)定期公開、 臨時性事務(wù)隨時公開。 具體應(yīng)從以下兩方面入手: 一方面, 基層政府需探索協(xié)商公開制度如何運(yùn)行, 制定“協(xié)商公開清單”。 依據(jù)法律法規(guī)與村規(guī)民約, 通過村民討論、 協(xié)商組織參與、 第三方機(jī)構(gòu)審核、 政府批準(zhǔn)等具體程序擬定基層協(xié)商中必須公開的內(nèi)容。 對于清單上明確要求公開而未公開的, 要依法依規(guī)啟動公共問責(zé)機(jī)制, 追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。 另一方面, 建立線上協(xié)商公開平臺。 許多村莊青壯年勞動力外出務(wù)工, 建立村務(wù)公開網(wǎng)站、 微信公眾號等方式公開信息, 能夠保障外出人員的知情權(quán)。 依據(jù)相關(guān)規(guī)章運(yùn)行線上公開平臺, 定期上傳更新, 未達(dá)要求者予以適當(dāng)處罰。

4.3.2 強(qiáng)化落實協(xié)商監(jiān)督制度

協(xié)商監(jiān)督制度是規(guī)范協(xié)商行為的剛性法寶。 在農(nóng)村社區(qū)協(xié)商過程中, 協(xié)商監(jiān)督制度不應(yīng)僅局限于建立健全層面, 而應(yīng)切實強(qiáng)化落實。 首先, 監(jiān)督流程應(yīng)具備充分的公平性和可操作性。 缺乏公平性則會因自減群眾基礎(chǔ)而失去生命力, 缺乏可操作性則監(jiān)督制度將逐漸流于形式而最終走向破產(chǎn)。 其次, 在監(jiān)督制度運(yùn)行過程中, 依據(jù)實踐反饋不斷進(jìn)行調(diào)整修改, 提高制度的科學(xué)性, 減小執(zhí)行阻力。 最后, 在執(zhí)行中注意強(qiáng)化制度執(zhí)行氛圍。 許多情況下, 協(xié)商監(jiān)督制度未能得到充分落實的重要原因是制度執(zhí)行氛圍不斷弱化, 如部分鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)威權(quán)治理觀念強(qiáng), 人治色彩濃厚, 依法依規(guī)辦事觀念淡薄, 致使監(jiān)督制度行使理念和氛圍不斷受人為因素的破壞, 監(jiān)視制度運(yùn)行的難度系數(shù)驟然徒增。

4.3.3 制定完善協(xié)商考核制度

制定完善“更有回應(yīng)性、 更有責(zé)任性、 更富有效率的民本型”[13]協(xié)商考核制度。 第一, 對協(xié)商考核制度制定過程的民主性予以重視。 協(xié)商考核是協(xié)商參與者對協(xié)商工作的滿意度評價。 因此, 應(yīng)將民眾認(rèn)可與否作為協(xié)商考核制度制定的標(biāo)準(zhǔn), 充分吸納群眾意見, 并根據(jù)實際情況及時糾偏改弊, 使得協(xié)商考核制度能真實反映大部分群眾滿意度。 第二, 將協(xié)商考核制度與行政績效掛鉤。 農(nóng)村社區(qū)協(xié)商主要回應(yīng)村民的合理關(guān)切, 處理不當(dāng)則會引發(fā)新的矛盾, 這對基層干部提出了更高要求。 將協(xié)商考核嵌入行政考核, 對考核結(jié)果不達(dá)標(biāo)的基層干部視情況給予處罰, 過失重大者, 應(yīng)進(jìn)一步依據(jù)法律法規(guī)追究責(zé)任。 第三, 將制定完善協(xié)商考核制度的成本納入考慮范疇。 根據(jù)地方發(fā)展?fàn)顩r, 對制度成本與制度績效做相應(yīng)的動態(tài)分析, 使協(xié)商考核制度在成本可控范圍內(nèi)運(yùn)行。

4.4 主體重塑: 構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)協(xié)商機(jī)制

4.4.1 培養(yǎng)開放型協(xié)商干部

實踐證明, 我國部分鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)仍秉持傳統(tǒng)治理觀念, 認(rèn)為協(xié)商影響決策效率, 或開展協(xié)商活動拉低身份, 對協(xié)商治理重視不夠甚至較為排斥。 這在一定程度上導(dǎo)致不平等協(xié)商、 協(xié)商隨意性增大等現(xiàn)象的出現(xiàn)。 對此, 培養(yǎng)開放型協(xié)商干部成為當(dāng)務(wù)之急。 首先, 基層干部需轉(zhuǎn)變治理理念。 摒棄遇事不講原則的工作方法, 將傳統(tǒng)的壓力型管理變?yōu)橐虢涣鳒贤C(jī)制, 探索協(xié)商治理新模式。 及時疏導(dǎo)鄉(xiāng)村民眾負(fù)面情緒, 化解村民矛盾, 滿足群眾需求, 從根本上保障鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定。 其次, 定期組織基層干部前往協(xié)商治理先發(fā)地區(qū)學(xué)習(xí)考察, 總結(jié)治理經(jīng)驗, 以便結(jié)合本地實際發(fā)展?fàn)顩r, 探究符合發(fā)展需求的協(xié)商治理模式。 最后, 提升基層干部創(chuàng)新治理機(jī)制的主動性和積極性, 將社區(qū)協(xié)商治理機(jī)制的創(chuàng)新納入基層干部考核中, 對成果優(yōu)秀的干部予以表彰和獎勵。

4.4.2 建立現(xiàn)代性協(xié)商組織

現(xiàn)代性協(xié)商組織在社會治理中扮演著“社會自治、 利益表達(dá)和政策協(xié)商的組織者角色”[14], 是農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要載體。 現(xiàn)階段, 社會組織參與民主協(xié)商的潛力與功能并未得到充分釋放, 要從以下4個方面發(fā)力: 第一, 建立健全有關(guān)協(xié)商組織的法律法規(guī), 賦予協(xié)商組織合法地位, 明確組織職能邊界, 使協(xié)商組織參與協(xié)商有章可循、 有法可依。 第二, 基層政府積極主動引導(dǎo), 充當(dāng)現(xiàn)代化協(xié)商組織發(fā)展的引導(dǎo)者, 減少行政干預(yù), 予以較為寬松的發(fā)展空間。 此舉既能加強(qiáng)政府與社會的互動協(xié)商, 又能降低社會組織的行政依附性, 確保其獨立性和自主性。 第三, 政府為非營利性協(xié)商組織下?lián)芑顒咏?jīng)費(fèi), 予以支持。 一些協(xié)商組織在政府的引導(dǎo)下成立, 尚處于探索階段, 政府的資金扶持對其至關(guān)重要。 但政府也需不斷完善資金下?lián)艹绦? 將資金補(bǔ)助嵌入?yún)f(xié)商組織的日常運(yùn)行中, 避免其成為套取國家經(jīng)費(fèi)的空殼組織。 第四, 協(xié)商組織應(yīng)與時俱進(jìn), 不斷加強(qiáng)自身建設(shè)。 協(xié)商組織只有不斷細(xì)化內(nèi)部管理, 提高組織內(nèi)成員能力, 才能在鄉(xiāng)村協(xié)商治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4.4.3 培育參與型協(xié)商村民

村民的參與狀況決定農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的運(yùn)行效果。 培育參與型協(xié)商村民, 一方面, 注重培育普通村民的“公共理性”。 協(xié)商治理不管發(fā)生于正式的公共領(lǐng)域還是非正式公共的領(lǐng)域, 普通公民都“有必要訴諸于對理性的偏愛”[15]187。 而“充足的公民教育計劃與廣泛的公共論壇”[16]287則是培養(yǎng)村民 “公共理性”的最好方式。 為此, 應(yīng)大力推動協(xié)商論壇、 農(nóng)家書屋建設(shè), 促使普通村民提升公共理性。 另一方面, 提升村民的協(xié)商能力。 普通村民參與協(xié)商治理的基礎(chǔ)條件即是具備一定協(xié)商能力。 提升協(xié)商能力需要提升村民文化素養(yǎng), 可邀請專家學(xué)者對村民進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。 此外, 為村民創(chuàng)造參與協(xié)商的機(jī)會, 多次親身實踐也是提高村民協(xié)商能力的重要途經(jīng)之一。

4.5 黨建引領(lǐng): 強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)協(xié)商領(lǐng)導(dǎo)力

習(xí)近平總書記指出, “協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式?！盵17]38農(nóng)村社區(qū)黨組織是帶領(lǐng)居民完善落實多元協(xié)商共治, 實現(xiàn)善治的領(lǐng)導(dǎo)核心。 農(nóng)村社區(qū)協(xié)商內(nèi)容涵蓋政治、 經(jīng)濟(jì)、 文化、 生態(tài)等多個領(lǐng)域, 因此, 必須發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用, 提升協(xié)商治理水平和實效。

4.5.1 創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)黨組織設(shè)置方式和工作機(jī)制

在農(nóng)村社區(qū)探索建立社區(qū)黨總支、 片區(qū)黨支部、 網(wǎng)格黨小組等, 拓寬基層黨組織的覆蓋范圍, 創(chuàng)新黨建引領(lǐng)新路徑。 將黨的領(lǐng)導(dǎo)綱領(lǐng)、 原則等貫穿于農(nóng)村社區(qū)協(xié)商共治全過程, 全方位、 多層次、 寬領(lǐng)域培養(yǎng)農(nóng)村社區(qū)黨組織帶頭人, 發(fā)揮黨員先進(jìn)模范作用, 著力提升農(nóng)村社區(qū)黨組織的創(chuàng)新性和先進(jìn)性。 通過解決農(nóng)村社區(qū)黨組織虛擬化、 邊緣化、 分散化、 柔弱化等問題, 強(qiáng)化黨組織對農(nóng)村社區(qū)協(xié)商共治的引領(lǐng)作用。 推動黨組織有機(jī)嵌入各種基層協(xié)商組織, 如協(xié)商委員會、 村民議事會等, 以黨組織建設(shè)帶動協(xié)商組織建設(shè), 以更深刻、 更有效的方式進(jìn)行組織動員, 深化農(nóng)村社區(qū)協(xié)商共治建設(shè)。

4.5.2 加強(qiáng)黨組織對農(nóng)村社區(qū)協(xié)商共治全程領(lǐng)導(dǎo)

首先, 黨組織對協(xié)商議題把關(guān)。 依托網(wǎng)格化管理體系, 社區(qū)黨組織采取入戶走訪、 村民雜談、 微信群等方式定期收集群眾訴求, 參與協(xié)商議題審核, 確認(rèn)議題與黨的方針政策相一致, 與群眾利益相符合。 其次, 黨組織牽頭組織協(xié)商議事。 農(nóng)村社區(qū)黨組織牽頭制定具體協(xié)商議事規(guī)則, 黨組織負(fù)責(zé)人擔(dān)任協(xié)商議事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人, 引導(dǎo)居民群眾和利益相關(guān)方理性表達(dá)訴求, 尋求訴求的“最大公約數(shù)”。 最后, 協(xié)商事項落實由黨組織牽頭督辦。 對達(dá)成共識的事項, 逐項明確責(zé)任主體、 工作措施和完成時限, 對辦理情況及時公示, 對辦結(jié)的問題進(jìn)行回訪、 反饋, 接受黨員群眾評議。 此外, 將協(xié)商治理工作融入縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重點工作, 通過協(xié)商方式制定政策、 化解矛盾、 凝聚共識, 推動重點工作順利落實。