“小田并大田”：農(nóng)民滿意度、實施阻礙和政策建議

康威　張成鵬　郭沛

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施極大地釋放了農(nóng)村土地制度改革紅利，但也帶來了農(nóng)地細碎化問題。為治理農(nóng)地細碎化，提高糧食生產(chǎn)效率，山東、安徽、陜西和河南等地一些村組通過農(nóng)田建設(shè)、土地整治、土地調(diào)整等方式實施了“小田并大田”，并取得了良好成效。2023年中央一號文件更是首次提出“總結(jié)地方‘小田并大田等經(jīng)驗，探索在農(nóng)民自愿前提下，結(jié)合農(nóng)田建設(shè)、土地整治逐步解決細碎化問題”。了解農(nóng)戶對“小田并大田”的滿意度，分析農(nóng)戶滿意度存在差異的原因，方能更好地優(yōu)化實施方案，進而提出政策建議。

一、農(nóng)戶對“小田并大田”滿意度整體很高

“小田并大田”作為一種地方自發(fā)性的土地整合行為，實施村莊較少且分散在各處，農(nóng)戶滿意度調(diào)查具有一定難度。在充分預(yù)調(diào)研基礎(chǔ)上，筆者選擇了山東省2個地市、6個縣市區(qū)、24個實施“小田并大田”的村組，對246戶農(nóng)戶進行問卷調(diào)查（見表1）。24個村組按照“一戶一塊田”的目標，村集體統(tǒng)一組織實施了“小田并大田”，效果更加凸顯，調(diào)查結(jié)果也更能反映農(nóng)戶對于“小田并大田”的態(tài)度。

農(nóng)戶“小田并大田”滿意度統(tǒng)計結(jié)果如表2所示。在246個樣本中，有178戶農(nóng)戶對村組實施的“小田并大田”地塊整合模式表示非常滿意，62戶農(nóng)戶表示比較滿意，3戶農(nóng)戶表示一般滿意，分別占比72.36%、25.20%和1.22%，農(nóng)戶總體滿意度均值為4.68，這說明絕大多數(shù)農(nóng)戶會從“小田并大田”中受益。3戶農(nóng)戶表示不太滿意和非常不滿意，占比僅為1.22%，再次驗證了“小田并大田”深入人心，能使農(nóng)民獲得較大福利。

二、農(nóng)戶對“小田并大田”滿意的原因

農(nóng)戶對“小田并大田”實施結(jié)果滿意的原因如表3所示。一是減少耕種時間。235戶農(nóng)戶表示“小田并大田”可以減少耕種時間，占比95.53%。原因是實施“小田并大田”后，農(nóng)地耕種、灌溉、施肥、除草滅蟲、收割等作業(yè)可一次性完成，農(nóng)戶排隊等水、挪動灌溉設(shè)備、等待機械時間和不同地塊之間交通時間可顯著降低，省時省工。

二是有利于機械化。220戶農(nóng)戶表示“小田并大田”有利于機械化，占比89.43%。農(nóng)業(yè)機械在細碎地塊上作業(yè)時會移動困難、頻繁轉(zhuǎn)向。整合地塊不僅有利于耕、種、防、收等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)大型機械化作業(yè)，還會促進社會化服務(wù)的采納。

三是降低種植成本。163戶農(nóng)戶表示“小田并大田”有利于降低生產(chǎn)成本，占比66.26%。在人工成本方面，地塊合并會減少耕種時間，進而減少雇工費用；在生產(chǎn)作業(yè)成本方面，農(nóng)戶采用高效率的大型機械使單位面積分攤的成本顯著降低；在生產(chǎn)投資方面，灌溉用井、排灌溝渠及道路建設(shè)成本高，且總成本固定或呈階梯式增加，地塊面積越大，單位面積分攤的成本也就越少。

四是有利于土地流轉(zhuǎn)。106戶農(nóng)戶表示“小田并大田”有利于土地流轉(zhuǎn)，占比43.09%。地塊整合后，土地流轉(zhuǎn)方不必為了轉(zhuǎn)入某一地塊與眾多農(nóng)戶協(xié)商，交易成本顯著降低，成功流轉(zhuǎn)概率顯著提升。此外，部分村組在實施“小田并大田”時會將土地分為流轉(zhuǎn)片區(qū)（愿意流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的土地集中區(qū)）和耕種片區(qū)，并將流轉(zhuǎn)片區(qū)統(tǒng)一集中流轉(zhuǎn)，顯著提高了流轉(zhuǎn)效率。

五是增加糧食產(chǎn)量。71戶農(nóng)戶表示“小田并大田”可以增加糧食產(chǎn)量，占比28.86%。地塊整合后，農(nóng)戶對于地塊管理更加及時，如夏季干旱時所有地塊都能得到及時澆灌，不會因農(nóng)戶排隊等待機井灌溉而延誤農(nóng)時，糧食產(chǎn)量會顯著提升。

六是增加土地面積。37戶農(nóng)戶表示“小田并大田”可以增加土地面積，占比15.04%，地塊整合會消除地塊間的壟溝和生產(chǎn)道路，從而增加村組農(nóng)地面積。認為“小田并大田”能增加土地面積的農(nóng)戶數(shù)量相對較少，說明并非所有村莊都可以達到此類目的，這與山東農(nóng)村農(nóng)地利用率較高有較大關(guān)系。

綜上，“小田并大田”具有減少耕種時間、促進農(nóng)業(yè)機械化普及、降低種植成本、提升土地流轉(zhuǎn)效率、增加糧食產(chǎn)量、避免土地資源浪費等多種效果，因此，農(nóng)戶對“小田并大田”的滿意度很高。

三、“小田并大田”實施阻礙

（一）“小田并大田”的實施受到一定制度限制

2023年中央一號文件提到的實施“小田并大田”的方式包括“農(nóng)田建設(shè)、土地整治等”，安徽省出臺《安徽省“小田變大田”改革試點工作實施方案》將“小田并大田”模式歸結(jié)為項目引導(dǎo)型、政策引導(dǎo)型、主體引領(lǐng)型和農(nóng)民互換型。而實際上很多村莊是通過土地調(diào)整實施“小田并大田”。土地調(diào)整相比于農(nóng)戶互換等方式更加徹底，可以讓更多農(nóng)戶實現(xiàn)“一家一塊田”，具有其他方式難以比擬的優(yōu)勢。但目前，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”，其他相關(guān)政策也對土地調(diào)整保持審慎態(tài)度，很大程度上抑制了“小田并大田”效果的發(fā)揮。

（二）“小田并大田”尚未實現(xiàn)所有農(nóng)戶滿意

調(diào)研時，雖然農(nóng)戶對“小田并大田”的滿意度很高，但依舊有3戶農(nóng)戶表示一般滿意，3戶農(nóng)戶表示不太滿意和非常不滿意。個別農(nóng)戶滿意度不高主要有兩類原因。一方面，有些農(nóng)戶所在村莊雖然實施了“小田并大田”，但自己對土地整合的訴求并未徹底滿足。村中絕大多數(shù)村民通過地塊整合實現(xiàn)了“一戶一塊田”，而自家農(nóng)地仍分散到兩處甚至多處，地塊合并所釋放的紅利相對有限，滿意度也相對較低。另一方面，有些農(nóng)戶在實施“小田并大田”過程中利益受到一定損失，比如原有土地投資無法收回等，進而影響了農(nóng)民的滿意度。

四、優(yōu)化“小田并大田”方案的政策建議

（一）允許適宜地區(qū)通過土地調(diào)整實施“小田并大田”

“小田并大田”能有效治理農(nóng)地細碎化，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在新時代背景下的改良和優(yōu)化。雖然政策限制土地調(diào)整，但有相當(dāng)比例的村組在二輪承包期間進行過土地大調(diào)整，并保留了“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”的傳統(tǒng)。中央政府不妨借農(nóng)村土地二輪延包機會給予村組和農(nóng)戶更多自主權(quán)，充分尊重“村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”的決策方式，允許在農(nóng)戶實施意愿強烈的村組通過土地調(diào)整實施“小田并大田”，進一步釋放土地制度改革紅利。

（二）優(yōu)化實施方案提升農(nóng)戶“小田并大田”的滿意度

第一，黨的十八大后，村組干部素質(zhì)明顯提升，基層政治生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)，但還是要防止村組干部在“小田并大田”過程中以權(quán)謀私。地方政府應(yīng)持續(xù)對村組干部進行監(jiān)督，并通過“兩次抽簽法”（第一次抽順序簽，第二次抽地簽）保障農(nóng)民利益不受侵犯。第二，要將土地流轉(zhuǎn)、土地整治等多項工作與“小田并大田”同步開展，通過高標準農(nóng)田改造等項目著力消除土壤肥力、排水能力、灌溉條件等村組內(nèi)土地稟賦差異，以便更好地開展“小田并大田”。第三，在“小田并大田”過程中要著重保護農(nóng)民大棚、機井等既有投資，使農(nóng)民獲得更大滿足感。

〔本文系國家社會科學(xué)基金項目“工農(nóng)兩部門勞動生產(chǎn)率‘不收斂之謎與城鄉(xiāng)融合路徑研究”（22BJY209）階段性成果〕

（康威，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院碩士生。張成鵬，國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所。郭沛，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院）