中西部地區(qū)發(fā)展通航短途運(yùn)輸?shù)碾y點(diǎn)與建議

馬萍萍

近年來，通用航空及通航短途運(yùn)輸服務(wù)受到高度重視。自2016年起，國務(wù)院辦公廳、國家民用航空局等部門先后印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于推進(jìn)通用航空法規(guī)體系重構(gòu)工作的通知》《通用航空短途運(yùn)輸管理暫行辦法》等文件，逐步破除制約通航發(fā)展的政策性、制度性障礙，明確通航短途運(yùn)輸定位，并對(duì)通航短途運(yùn)輸業(yè)務(wù)范圍、運(yùn)輸企業(yè)條件、服務(wù)管理等作出了相關(guān)規(guī)定。在國家政策的積極引導(dǎo)下，結(jié)合地方實(shí)際，中西部地區(qū)圍繞通航短途運(yùn)輸展開探索。目前通航短途運(yùn)輸已經(jīng)成為中西部地區(qū)干線和支線航空網(wǎng)絡(luò)的重要補(bǔ)充，對(duì)提升中西部地區(qū)交通通達(dá)性、帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用，但在服務(wù)水平、執(zhí)飛機(jī)型、市場(chǎng)化運(yùn)營、體制機(jī)制等方面還存在發(fā)展難點(diǎn)，需繼續(xù)針對(duì)性提升服務(wù)質(zhì)量、拓展業(yè)務(wù)范圍、優(yōu)化機(jī)隊(duì)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)政策保障，助力中西部地區(qū)通航短途運(yùn)輸可持續(xù)發(fā)展。

一、中西部通航短途運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展現(xiàn)狀

（一）成為通航短途運(yùn)輸發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)

在國家及地方政策支持下，各地陸續(xù)圍繞通航短途運(yùn)輸展開實(shí)踐探索，中西部地區(qū)已經(jīng)成為發(fā)展重點(diǎn)。截至2022年6月，我國通航短途運(yùn)輸航線共計(jì)118條，覆蓋我國25個(gè)省市自治區(qū)，其中超過7成航線集中在中西部地區(qū)，內(nèi)蒙古、山西、云南成為通航短途運(yùn)輸航線數(shù)量最多的?。ㄗ灾螀^(qū)），占全國航線總量的40%。

從服務(wù)類型看，中西部地區(qū)通航短途運(yùn)輸側(cè)重出行服務(wù)。目前我國已經(jīng)開展的通航短途運(yùn)輸業(yè)務(wù)主要面向兩類需求，一是解決地面交通不便帶來的出行難題；二是滿足個(gè)性化高效率的運(yùn)輸需求，進(jìn)而衍生出航空短途運(yùn)輸民生公益類、旅游商貿(mào)類、物流運(yùn)輸類三種類型。中西部地區(qū)通航短途運(yùn)輸服務(wù)以民生公益類居多，重點(diǎn)解決交通不便地區(qū)的基本出行問題，目標(biāo)是讓百姓“坐得起”；同旅游資源及特色產(chǎn)品開發(fā)緊密結(jié)合的旅游商貿(mào)及物流運(yùn)輸類通航服務(wù)目前占比較少，隨著中西部地區(qū)開發(fā)開放程度的不斷提高，未來上述兩類通航短途運(yùn)輸仍將具有較大發(fā)展空間。

從保障主體看，支線機(jī)場(chǎng)是通航短途運(yùn)輸保障的主力軍。相比于干線機(jī)場(chǎng)，支線機(jī)場(chǎng)時(shí)刻資源寬松，對(duì)通航短途運(yùn)輸航線接納性更強(qiáng)，一定程度上能夠更好滿足市區(qū)與所轄郊縣的往返交通需求，成為了短途運(yùn)輸航線保障的主體。截至2022年底，我國共有89個(gè)機(jī)場(chǎng)開通了通航短途運(yùn)輸航線，包括33座通用機(jī)場(chǎng)、46座支線機(jī)場(chǎng)和10座干線機(jī)場(chǎng)，支線機(jī)場(chǎng)占比52%，具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

（二）有效帶動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

隨著航線覆蓋范圍的逐步擴(kuò)大，通航短途運(yùn)輸明顯改善了中西部地區(qū)民眾出行服務(wù)品質(zhì)，有效帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

一是有效提升中西部地區(qū)交通服務(wù)質(zhì)量。我國中西部地區(qū)自然條件復(fù)雜，地面交通建設(shè)成本高、效率低，航空運(yùn)輸借助快速、機(jī)動(dòng)的特點(diǎn)，能在短時(shí)間內(nèi)大幅提升民眾出行服務(wù)質(zhì)量。通航短途運(yùn)輸通過30座（含機(jī)組）以下的民用航空器開展的定期載客運(yùn)輸飛行服務(wù)活動(dòng)，具有“小機(jī)型、小航線、短航程、組織方式靈活”等特點(diǎn)，能夠高效滿足中西部地區(qū)低強(qiáng)度、高頻次的航空出行需求，解決民眾出行難題，推動(dòng)中西部地區(qū)交通服務(wù)均等化。

二是帶動(dòng)中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。通航短途運(yùn)輸服務(wù)范圍廣泛，涵蓋公共運(yùn)輸、氣象探測(cè)、教育訓(xùn)練、文化體育等多個(gè)方面。借助中西部豐富獨(dú)特的旅游資源，“通航+旅游”模式能夠有效激發(fā)強(qiáng)勁的旅游市場(chǎng)需求；同時(shí)，通航短途運(yùn)輸也可大大提升中西部地區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品物流效率，促進(jìn)地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

二、中西部地區(qū)通航短途運(yùn)輸發(fā)展存在的突出問題

（一）服務(wù)專業(yè)化程度不夠

從旅客乘機(jī)體驗(yàn)的角度分析，我國通航短途運(yùn)輸服務(wù)存在“購票難、乘機(jī)難、中轉(zhuǎn)難”問題。購票環(huán)節(jié)，為體現(xiàn)靈活性，目前多數(shù)地區(qū)通航航班信息尚不固定，并且由于缺少同平臺(tái)企業(yè)的合作，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)購票普及率依然較低。乘機(jī)環(huán)節(jié)，由于低空飛行受天氣及軍事活動(dòng)影響較大，時(shí)常出現(xiàn)航班臨時(shí)取消情況，即便航班正常運(yùn)行，行李托運(yùn)、登機(jī)等環(huán)節(jié)服務(wù)水平落后，乘機(jī)體驗(yàn)欠佳；中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，通用旅客的中轉(zhuǎn)需求多且零散，既有的通航短途運(yùn)輸航班時(shí)刻及中轉(zhuǎn)流程設(shè)計(jì)難以滿足旅客的實(shí)際需求，使得通航服務(wù)出現(xiàn)“孤島”現(xiàn)象。服務(wù)商專業(yè)化程度不夠是導(dǎo)致上述問題的關(guān)鍵，我國既有的新通航、中國飛龍等通航服務(wù)企業(yè)經(jīng)營時(shí)間均未超過10年，且企業(yè)數(shù)量較少難以形成充分競(jìng)爭(zhēng)局面，專業(yè)化程度提升受限。

（二）機(jī)型難以適應(yīng)多樣化的飛行要求

中西部地區(qū)地理范圍廣泛，地質(zhì)及氣象條件復(fù)雜多樣，尤其是包含高原地區(qū)，對(duì)通航飛行器爬升率和升限等性能均有較高要求。目前我國適用于高原通航短途運(yùn)輸?shù)臋C(jī)型主要集中在運(yùn)-12、208及國王350。其中運(yùn)-12座艙采用非增壓設(shè)計(jì)，長途飛行舒適度低，在我國中西部地區(qū)的使用范圍有所縮小，同時(shí)由于運(yùn)-12機(jī)型較為老舊，部分設(shè)備難以達(dá)到國家相關(guān)規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)。由中航通飛華北公司與美國塞斯納合資生產(chǎn)的208飛機(jī)在我國屬于新機(jī)型，飛行保障成本較高，且座位數(shù)限制在9座以下，進(jìn)一步抬升了乘客公里成本，難以有效適應(yīng)中西部地區(qū)通航短途運(yùn)輸?shù)娘w行要求。

（三）尚未實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營

中西部地區(qū)通航短途運(yùn)輸目前以公共運(yùn)輸為主，票價(jià)收入相對(duì)較低，仍需依靠外部補(bǔ)貼。以青海省通航短途運(yùn)輸收益情況為例，按照當(dāng)?shù)卣雠_(tái)的支持政策，青海省和海西州采取兩級(jí)財(cái)政共擔(dān)航線運(yùn)營成本形式降低票面價(jià)格。航線開通初期，德令哈—格爾木單程僅需200元，格爾木—花土溝單程300元，花土溝—德令哈單程400元，特惠期間票價(jià)甚至分別低至80元、120元、160元，同大巴價(jià)格相當(dāng)，難以覆蓋中西部地區(qū)通航短途運(yùn)輸3元/客公里的成本，距離實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營仍有較大差距。

（四）體制機(jī)制尚不健全

一是低空空域使用存在壁壘。2010年中央軍委、國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于深化低空空域管理體制改革的意見》，正式確定低空空域改革的方向和思路。2015年起我國長春、廣州、海南等地先后圍繞低空空域改革展開試點(diǎn)工作。截至目前低空空域改革雖涉及十余個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，但低空空域尚未全面放開，中央與地方低空空域使用與建設(shè)權(quán)責(zé)等體制機(jī)制問題有待理順，對(duì)通用航空發(fā)展有所制約。

二是保障機(jī)制有待完善。同國外發(fā)達(dá)國家相比，我國通航短途運(yùn)輸仍屬于新生事物，相配套的法律法規(guī)、監(jiān)管及投融資等保障機(jī)制有待完善，導(dǎo)致通航企業(yè)、保險(xiǎn)公司或其他社會(huì)資本有意愿參與通航短途運(yùn)輸服務(wù)時(shí)存在顧慮。

三、對(duì)策建議

（一）提升服務(wù)質(zhì)量

一是提升服務(wù)信息化水平。強(qiáng)化地方政府與平臺(tái)服務(wù)商合作，加快實(shí)現(xiàn)短途運(yùn)輸航班信息多平臺(tái)同步展示；加強(qiáng)“智慧賦能”，提升通用機(jī)場(chǎng)旅客值機(jī)、安檢、托運(yùn)、登機(jī)全流程智能化服務(wù)水平。二是優(yōu)化乘客中轉(zhuǎn)體驗(yàn)。推廣短途運(yùn)輸“全網(wǎng)通”模式，做好通用機(jī)場(chǎng)和運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)航班銜接，優(yōu)化中轉(zhuǎn)流程，提升轉(zhuǎn)機(jī)效率，促進(jìn)短途運(yùn)輸融入公共運(yùn)輸航空體系。三是結(jié)合中西部地區(qū)環(huán)境及文化特點(diǎn)，在乘機(jī)全過程多環(huán)節(jié)突出中西部地域特色，力求為乘客提供多元化、高品質(zhì)的通航短途運(yùn)輸服務(wù)。

（二）拓展業(yè)務(wù)范圍

一是優(yōu)化短途運(yùn)輸運(yùn)營機(jī)制。鼓勵(lì)企業(yè)開展“定期航班+定制航班”服務(wù)，開發(fā)更多短途運(yùn)輸聯(lián)程飛行產(chǎn)品，提升飛機(jī)日利用率。二是開發(fā)短途運(yùn)輸通景聯(lián)景產(chǎn)品。鼓勵(lì)中西部旅游資源富集地區(qū)開辟通景航線，加密旅游景區(qū)航空鏈接，架設(shè)中西部地區(qū)旅游大通道空中線路。三是探索發(fā)展短途航空物流，充分挖掘高附加值農(nóng)牧特產(chǎn)的運(yùn)輸需求，利用“通航短途運(yùn)輸+冷鏈直發(fā)”方式，為中西部地區(qū)農(nóng)特產(chǎn)品“走出去”提速保鮮。

（三）優(yōu)化機(jī)隊(duì)規(guī)模與結(jié)構(gòu)

一是加大適航飛行器引進(jìn)力度。鼓勵(lì)航司通過融資租賃、購買等多方式引進(jìn)通用航空適航機(jī)型，有效擴(kuò)大機(jī)隊(duì)規(guī)模；著重加大高原通航機(jī)型的購機(jī)優(yōu)惠力度，提升機(jī)隊(duì)多樣性。二是加快國產(chǎn)適航機(jī)型的研發(fā)、制造與應(yīng)用。推動(dòng)國產(chǎn)通用航空器自主創(chuàng)新研制，重點(diǎn)提升通航機(jī)型安全性及舒適性，合理降低油耗水平。三是完善航空器適航審定流程。在保證安全性的前提下，縮短設(shè)計(jì)、分析計(jì)算、樣機(jī)試制、靜態(tài)試驗(yàn)、地面調(diào)試、飛行驗(yàn)證等適航審定流程所需時(shí)間，推進(jìn)國產(chǎn)通用航空適航機(jī)型的應(yīng)用進(jìn)度。

（四）加強(qiáng)政策與資金保障

一是持續(xù)推動(dòng)低空空域改革?？茖W(xué)劃設(shè)低空空域范圍，加強(qiáng)軍地協(xié)同，根據(jù)市場(chǎng)需要加大報(bào)告區(qū)、監(jiān)視區(qū)劃設(shè)，簡(jiǎn)化飛行計(jì)劃審批報(bào)備手續(xù)。二是健全安全管理體系。完善安全管理文件編制，推進(jìn)安全信息數(shù)據(jù)格式規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化工作，加快更新管理系統(tǒng)等設(shè)施設(shè)備，加強(qiáng)安全監(jiān)督檢查工作。三是強(qiáng)化資金保障。鼓勵(lì)地方申請(qǐng)“國家基本航空運(yùn)輸服務(wù)計(jì)劃”等專項(xiàng)資金支持，構(gòu)建多級(jí)財(cái)政聯(lián)動(dòng)補(bǔ)貼機(jī)制；拓寬投融資渠道，在通航市場(chǎng)前景較好的中西部地區(qū)，吸引社會(huì)資本參與運(yùn)營，同時(shí)鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與通用航空業(yè)發(fā)展。

（作者單位：國家發(fā)展改革委運(yùn)輸所）