歐盟等經(jīng)濟(jì)體碳排放管控主要做法、存在問(wèn)題及對(duì)我國(guó)啟示

惠婧璇

歐盟等經(jīng)濟(jì)體為履行應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際公約責(zé)任，制定并實(shí)施了多種碳排放管控政策，推動(dòng)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳發(fā)展，但也存在部分政策目標(biāo)過(guò)于激進(jìn)、碳排放路徑管控不清晰、碳排放管控目標(biāo)分解不當(dāng)?shù)葐?wèn)題。面向碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，我國(guó)應(yīng)充分吸取其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，科學(xué)合理制定碳排放管控目標(biāo)，深入研究目標(biāo)分解方法，持續(xù)夯實(shí)工作基礎(chǔ)，為推動(dòng)構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的碳排放管控制度提供堅(jiān)實(shí)支撐，穩(wěn)妥有序推進(jìn)能耗雙控向碳排放雙控制度轉(zhuǎn)變。

一、歐盟等經(jīng)濟(jì)體碳排放管控主要做法

1997年在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第三次締約方大會(huì)上通過(guò)的《京都議定書》，對(duì)附件一締約方（即經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織中的所有發(fā)達(dá)國(guó)家和部分前蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家）提出了具有法律約束力的絕對(duì)量減排目標(biāo)。此后，歐盟等經(jīng)濟(jì)體基于履約和搶占應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域話語(yǔ)權(quán)、維持自身發(fā)展優(yōu)勢(shì)等考慮，積極探索通過(guò)減排責(zé)任分擔(dān)、碳排放權(quán)交易、碳預(yù)算、制定重點(diǎn)領(lǐng)域行動(dòng)計(jì)劃等措施推進(jìn)碳排放總量管控。

（一）歐盟以減排責(zé)任分擔(dān)和碳排放權(quán)交易為主要抓手推進(jìn)碳排放管控

歐盟將整體碳排放量分為兩部分，分別通過(guò)減排責(zé)任分擔(dān)機(jī)制和碳排放權(quán)交易機(jī)制進(jìn)行管控。減排責(zé)任分擔(dān)機(jī)制主要覆蓋小型工業(yè)、建筑、交通、農(nóng)業(yè)、廢棄物處理等行業(yè)碳排放，約占?xì)W盟碳排放總量的60%；碳排放權(quán)交易機(jī)制主要覆蓋電力、能源密集型工業(yè)、國(guó)際航空等行業(yè)碳排放，約占?xì)W盟碳排放總量的40%。

一是建立健全減排責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。減排責(zé)任分擔(dān)機(jī)制是將歐盟層面碳排放管控目標(biāo)向各成員國(guó)分解并落實(shí)的一種碳排放管控政策，該機(jī)制1998年開始實(shí)施，并隨著歐盟氣候目標(biāo)強(qiáng)化、成員國(guó)數(shù)量調(diào)整、碳市場(chǎng)建立等變化不斷調(diào)整完善。2021年7月，為履行《巴黎協(xié)定》更新國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)要求，歐盟委員會(huì)制定了“適應(yīng)55”一攬子立法提案，其中包括《責(zé)任分擔(dān)條例（修正案）》。新修訂的條例明確2030年減排責(zé)任分擔(dān)機(jī)制覆蓋的碳排放量較2005年下降40%的減排目標(biāo)；沿用此前基于國(guó)別人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的減排目標(biāo)分解方法，成員國(guó)減排目標(biāo)從保加利亞的減排10%到丹麥、德國(guó)、盧森堡、芬蘭、瑞典的減排50%不等；使用線性軌跡方法確定各成員國(guó)年度碳排放上限，穩(wěn)步推進(jìn)減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；考慮到新冠疫情及經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的影響，允許各成員國(guó)在2025年調(diào)整其目標(biāo)，以保證2026—2030年的碳排放約束既不過(guò)于寬松也不過(guò)于嚴(yán)苛。

二是逐步完善碳排放權(quán)交易機(jī)制。碳排放權(quán)交易機(jī)制是將歐盟層面碳排放管控目標(biāo)向重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)分解并推動(dòng)落實(shí)的一種市場(chǎng)化碳排放管控政策，該機(jī)制2005年開始實(shí)施，已經(jīng)過(guò)四個(gè)階段的探索嘗試。穩(wěn)步推進(jìn)市場(chǎng)擴(kuò)容升級(jí)。歐盟碳市場(chǎng)在第一階段（2005—2007年）納入了發(fā)電、煉油、煉焦、鋼鐵、水泥、玻璃、石灰、陶瓷、造紙等能源密集型高排放工業(yè)行業(yè)，在第二階段（2008—2012年）、第三階段（2013—2020年）、第四階段（2021—2030年）陸續(xù)增加了航空、碳捕集和儲(chǔ)存裝置、石油化工、氨、有色金屬、黑色金屬、內(nèi)部海運(yùn)等行業(yè)。市場(chǎng)交易的溫室氣體種類也逐漸增加，從第一階段僅覆蓋二氧化碳，后增加氧化亞氮和全氟碳化物。持續(xù)強(qiáng)化碳排放管控力度。不斷擰緊配額總量“閥門”，從第三階段開始設(shè)置配額總量年遞減率，在第四階段將年遞減率由1.74%提高至2.2%。持續(xù)提高配額中拍賣配額比例，第一階段拍賣配額比例僅為5%，歐盟委員會(huì)最新修訂的碳市場(chǎng)修正案提出要在2035年完全取消免費(fèi)配額。同時(shí)，歐盟碳市場(chǎng)也在不斷降低自愿碳減排信用抵消比例，進(jìn)一步提高未履約處罰力度。優(yōu)化配額分配方式。第一、二階段，考慮到碳排放統(tǒng)計(jì)核算基礎(chǔ)較為薄弱，歐盟采用了比較靈活的配額分配方式，各成員國(guó)自行確定本國(guó)碳排放配額額度及向行業(yè)企業(yè)分配的具體方法，歐盟委員會(huì)匯總各國(guó)方案并確定后即可發(fā)放配額。第三階段開始，在碳排放統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較為扎實(shí)的情況下，歐盟委員會(huì)按照基準(zhǔn)線法，統(tǒng)一制定各成員國(guó)、各行業(yè)企業(yè)配額分配方案并發(fā)放配額。健全支撐保障政策。建立市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制，形成配額調(diào)節(jié)“蓄水池”，進(jìn)一步穩(wěn)定碳價(jià)。建立市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，修訂《金融市場(chǎng)工具指令》和《反市場(chǎng)濫用指令》，將碳市場(chǎng)納入到透明和嚴(yán)格的金融監(jiān)管范疇中，更好監(jiān)管碳配額拍賣、現(xiàn)貨交易和衍生品交易?；谔际袌?chǎng)配額拍賣收入，成立了創(chuàng)新基金和現(xiàn)代化基金，前者主要用于支持綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新，后者主要用于支持收入水平較低的成員國(guó)綠色低碳轉(zhuǎn)型。

（二）英國(guó)以碳預(yù)算推進(jìn)碳排放管控

為保障碳減排目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，英國(guó)在2008年出臺(tái)的《氣候變化法案》中提出建立碳預(yù)算機(jī)制，將長(zhǎng)期目標(biāo)分解成階段性碳預(yù)算，逐步推進(jìn)減排工作。截至目前，英國(guó)政府已設(shè)定了六期碳預(yù)算，第一期（2008—2012年）、第二期（2013—2017年）碳預(yù)算目標(biāo)均已完成，第三期（2018—2022年）碳預(yù)算目標(biāo)預(yù)計(jì)將超額完成；按照當(dāng)前每年約2%的碳排放下降趨勢(shì)，第四期（2023—2027年）、第五期（2028—2032年）碳預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度較大；2021年4月，英國(guó)公布第六期碳預(yù)算（2033—2037年），以期實(shí)現(xiàn)到2035年碳排放較1990年下降78%的目標(biāo)。同時(shí)，為了加強(qiáng)決策支撐，英國(guó)成立了由專家構(gòu)成的第三方氣候變化委員會(huì)，配合議會(huì)、政府完成碳預(yù)算相關(guān)工作。氣候變化委員會(huì)主要職責(zé)包括：就碳預(yù)算的目標(biāo)向政府提出建議；就碳預(yù)算的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估并向議會(huì)提供報(bào)告；根據(jù)國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的需求提供技術(shù)咨詢。如2019年，氣候變化委員會(huì)按照英國(guó)政府要求發(fā)布《凈零排放—英國(guó)對(duì)緩解全球氣候變化的貢獻(xiàn)》報(bào)告，對(duì)長(zhǎng)期碳排放管控目標(biāo)進(jìn)行重新評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上提出英國(guó)應(yīng)在2050年前實(shí)現(xiàn)凈零排放等建議。

（三）各主要經(jīng)濟(jì)體普遍制定重點(diǎn)領(lǐng)域行動(dòng)計(jì)劃推進(jìn)碳排放管控

美國(guó)拜登總統(tǒng)上臺(tái)后即簽署《國(guó)內(nèi)外應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)》行政令，提出2035年電力部門脫碳、2050年凈零排放目標(biāo)。發(fā)布《邁向2050年凈零排放的長(zhǎng)期戰(zhàn)略》，明確電力脫碳、終端電氣化與清潔能源替代、提高能效、減少甲烷等非二氧化碳溫室氣體排放、規(guī)?；瞥趸嫉任鍌€(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域轉(zhuǎn)型行動(dòng)。發(fā)布交通運(yùn)輸領(lǐng)域行政命令，大規(guī)模推廣清潔能源汽車，要求2030年國(guó)內(nèi)汽車銷售量中純電動(dòng)汽車、插電式混合動(dòng)力汽車、燃料電池電動(dòng)汽車等零排放汽車銷售量占比達(dá)到50%。同時(shí)，出臺(tái)《基礎(chǔ)設(shè)施法案》《2022年通脹削減法案》，進(jìn)一步加大對(duì)清潔能源使用、工業(yè)節(jié)能降碳改造、綠色交通方式推廣、綠色產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈發(fā)展的資金支持。歐盟出臺(tái)《歐洲綠色協(xié)議》，提出2050年碳中和目標(biāo)，將2030年減排目標(biāo)從原有的在1990年水平上至少減少40%提高到50%，努力提高到55%，并從能源、工業(yè)、建筑、交通、糧食、生態(tài)、環(huán)境七個(gè)方面規(guī)劃了行動(dòng)路線圖。圍繞2030年近中期減排目標(biāo)，制定“適應(yīng)55”一攬子立法提案，明確能源、交通、林業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域工作任務(wù)，并進(jìn)一步完善相關(guān)支撐保障政策。英國(guó)出臺(tái)《氣候變化法案（2050年目標(biāo)修正案）》，提出2050年溫室氣體凈零排放目標(biāo)。出臺(tái)《綠色工業(yè)革命十點(diǎn)計(jì)劃：更好地重建、支持綠色工業(yè)并加速實(shí)現(xiàn)凈零排放》，明確海上風(fēng)能、氫能、核能、住宅與公共建筑、碳捕集利用與封存等十個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域具體發(fā)展目標(biāo)和工作任務(wù)。日本出臺(tái)《綠色增長(zhǎng)戰(zhàn)略》，提出2050年碳中和目標(biāo)，明確可再生能源、氫能、核能、碳捕集利用與封存發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)，推進(jìn)電力行業(yè)“脫碳化”，同時(shí)，加快工業(yè)、交通運(yùn)輸、建筑等領(lǐng)域綠色低碳技術(shù)研發(fā)推廣，推動(dòng)非電部門“電氣化”替代。韓國(guó)提出2050年碳中和目標(biāo)，出臺(tái)《2050長(zhǎng)期低碳發(fā)展戰(zhàn)略》，提出逐步停用化石能源、提高資源利用率、建設(shè)可持續(xù)碳中和經(jīng)濟(jì)等重點(diǎn)任務(wù)。制定《碳中和與綠色增長(zhǎng)基本法》，提出建設(shè)氣候變化影響評(píng)估體系、溫室氣體減排預(yù)算體系等新制度。

二、存在的問(wèn)題

（一）激進(jìn)的碳排放管控政策對(duì)能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全及群眾正常生活造成沖擊

在激進(jìn)的碳排放管控政策引導(dǎo)下，歐盟過(guò)早退出傳統(tǒng)化石能源，而清潔能源供給不穩(wěn)定導(dǎo)致2021年發(fā)生能源危機(jī)。又疊加烏克蘭危機(jī)影響，天然氣價(jià)格、電價(jià)、碳價(jià)一路飆升，不僅向工業(yè)行業(yè)傳導(dǎo)，影響企業(yè)正常生產(chǎn)并削弱產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)一步加劇歐盟產(chǎn)業(yè)空心化；同時(shí)，也嚴(yán)重影響了居民生活，導(dǎo)致居民衣食住行成本大幅上升，對(duì)中低收入人群帶來(lái)沉重打擊。

（二）“自下而上”的碳排放管控政策無(wú)法有效支撐減排目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)

總體來(lái)看，只有歐盟、英國(guó)等經(jīng)濟(jì)體制定了“自上而下”碳排放管控政策，推動(dòng)整體目標(biāo)向各階段、各地區(qū)、各重點(diǎn)行業(yè)分解落實(shí)，監(jiān)控碳排放趨勢(shì)，定期對(duì)目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行調(diào)整。其他大部分國(guó)家都是按照“自下而上”的方式，通過(guò)制定重點(diǎn)領(lǐng)域行動(dòng)計(jì)劃推進(jìn)本國(guó)碳排放管控，缺乏具體的碳排放管控目標(biāo)分解方法，也沒(méi)有形成常態(tài)化的碳排放路徑管控機(jī)制，導(dǎo)致難以判斷當(dāng)前碳排放管控政策是否可以有效支撐減排目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，也難以及時(shí)對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整。例如，美國(guó)已圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域出臺(tái)了一系列政策措施，但由于缺乏清晰的減排路徑管控要求，未能識(shí)別出當(dāng)前政策存在的油氣消費(fèi)管控力度偏弱、私家車清潔燃料替代不足等問(wèn)題。相關(guān)研究顯示，以上問(wèn)題將顯著掣肘美國(guó)2050年近零排放目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（三）碳排放管控目標(biāo)分解不當(dāng)或?qū)⒂绊懙貐^(qū)和行業(yè)發(fā)展

歐盟的減排責(zé)任分擔(dān)機(jī)制和碳排放權(quán)交易機(jī)制，成為有關(guān)國(guó)家分解碳排放管控目標(biāo)的“模板”，但在實(shí)施過(guò)程中，也引發(fā)了部分成員國(guó)及行業(yè)的不滿。在地區(qū)層面，歐盟減排責(zé)任分擔(dān)機(jī)制按照“能力越大、責(zé)任越大”的原則，基于人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，向“更富?！钡某蓡T國(guó)分配了更大的減排責(zé)任。但“更富?！钡某蓡T國(guó)通常擁有更高的生產(chǎn)技術(shù)水平，邊際碳減排成本也更高，在歐盟相關(guān)轉(zhuǎn)型基金中獲得的支持也更少，減排壓力過(guò)大。在行業(yè)層面，歐盟對(duì)碳排放權(quán)交易機(jī)制覆蓋的所有行業(yè)采用統(tǒng)一的方法制定配額分配基準(zhǔn)線，即將碳強(qiáng)度最低的前10%行業(yè)企業(yè)的碳強(qiáng)度加權(quán)平均值作為相關(guān)企業(yè)的配額分配基準(zhǔn)線，目的在于促進(jìn)行業(yè)內(nèi)部節(jié)能降碳水平提升。按照以上方法向相關(guān)行業(yè)企業(yè)分解減排目標(biāo)，不同行業(yè)的單位碳減排成本將顯著不同，在同一碳市場(chǎng)進(jìn)行配額交易，或?qū)?dǎo)致部分行業(yè)長(zhǎng)期受益而部分行業(yè)長(zhǎng)期受損，進(jìn)而影響相關(guān)行業(yè)健康發(fā)展。

三、對(duì)我國(guó)啟示

我國(guó)應(yīng)在借鑒吸收歐盟等經(jīng)濟(jì)體推進(jìn)碳排放管控的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，立足國(guó)情實(shí)際，以能耗雙控與碳排放強(qiáng)度管控現(xiàn)有工作為基礎(chǔ)，科學(xué)合理制定碳排放管控目標(biāo)，深入研究碳排放管控目標(biāo)實(shí)施步驟和分解方法，持續(xù)夯實(shí)工作基礎(chǔ)，為推進(jìn)制度轉(zhuǎn)變提供堅(jiān)實(shí)支撐保障。

（一）穩(wěn)妥有序推進(jìn)制度轉(zhuǎn)變

歐盟、英國(guó)等經(jīng)濟(jì)體通過(guò)長(zhǎng)期探索嘗試，不斷完善相關(guān)政策體系、夯實(shí)相關(guān)工作基礎(chǔ)，逐步建立了較為成熟的碳排放管控政策。我國(guó)應(yīng)立足發(fā)展階段和基本國(guó)情，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先，持續(xù)優(yōu)化完善能耗雙控及碳強(qiáng)度控制體制機(jī)制。同時(shí)，充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需求，以實(shí)施碳排放雙控為導(dǎo)向，科學(xué)把握節(jié)奏和力度，穩(wěn)妥推進(jìn)能耗雙控向碳排放雙控有序轉(zhuǎn)變。

（二）科學(xué)合理制定碳排放管控目標(biāo)

充分吸取歐盟能源危機(jī)教訓(xùn)，切實(shí)處理好發(fā)展和減排的關(guān)系，在降碳的同時(shí)確保能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、糧食安全，確保群眾正常生活。增強(qiáng)約束性指標(biāo)管理彈性，充分考慮經(jīng)濟(jì)大幅波動(dòng)、能源供給較大沖擊等特殊情況，配套建立指標(biāo)靈活調(diào)節(jié)機(jī)制，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展留出空間，防止給自己套上“緊箍咒”。

（三）深入研究碳排放管控目標(biāo)分解方法

以能耗雙控與碳排放強(qiáng)度管控現(xiàn)有工作為基礎(chǔ)，參考借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深入研究我國(guó)碳排放管控目標(biāo)分解方法。要堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，并綜合考慮各地區(qū)能源資源稟賦、主體功能定位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等差異，以及各行業(yè)在保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全中的作用，確保相關(guān)目標(biāo)分解方法能夠有力支撐各地區(qū)、各行業(yè)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，深入研究碳排放雙控與有關(guān)方面工作的協(xié)調(diào)銜接，確保碳排放權(quán)交易市場(chǎng)配額分配、碳排放雙控評(píng)價(jià)考核等銜接有序。

（四）進(jìn)一步健全配套政策

完善地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)碳排放核算、報(bào)告、核查標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)能源計(jì)量和碳計(jì)量體系建設(shè)。完善全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)，在總結(jié)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)（發(fā)電行業(yè)）實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究適時(shí)擴(kuò)大碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋范圍，逐步豐富交易品種，優(yōu)化配額分配方法，加強(qiáng)與碳排放雙控目標(biāo)的銜接；完善監(jiān)測(cè)報(bào)告核查制度，強(qiáng)化日常監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)履約制度，嚴(yán)厲打擊碳排放數(shù)據(jù)造假行為。加強(qiáng)碳排放權(quán)交易、溫室氣體自愿減排交易、用能權(quán)交易、電力交易、綠證交易、綠電交易、產(chǎn)能置換交易之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（五）持續(xù)夯實(shí)工作基礎(chǔ)

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，全面、科學(xué)、可靠的碳排放數(shù)據(jù)是有力、有序、有效推動(dòng)碳排放管控工作的基礎(chǔ)。我國(guó)應(yīng)加快統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系建設(shè)，圍繞能源活動(dòng)、工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程等碳排放全流程，著力夯實(shí)各地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域、重點(diǎn)產(chǎn)品等碳排放統(tǒng)計(jì)核算工作基礎(chǔ)。提升碳排放統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)能力，推動(dòng)建立碳排放指標(biāo)監(jiān)測(cè)預(yù)警制度，定期開展碳排放形勢(shì)分析，做好形勢(shì)研判和政策儲(chǔ)備，結(jié)合規(guī)劃中期評(píng)估等工作，根據(jù)需要對(duì)目標(biāo)任務(wù)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。強(qiáng)化碳排放管控隊(duì)伍建設(shè)，充分利用智庫(kù)及專家力量，加大相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)力度。

（六）積極穩(wěn)妥推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域“雙碳”工作

圍繞能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變各階段目標(biāo)任務(wù)，完善實(shí)施碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系，抓好能源綠色低碳轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、低碳交通運(yùn)輸體系建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)綠色低碳發(fā)展、綠色低碳重大科技攻關(guān)和推廣應(yīng)用等重點(diǎn)工作，建立健全財(cái)稅、價(jià)格、金融、貿(mào)易等綠色低碳經(jīng)濟(jì)政策，形成銜接有序、共同推進(jìn)的碳排放管控工作格局。

（作者為國(guó)家發(fā)展改革委能源所助理研究員）