扶貧項目資產(chǎn)登記確權(quán)與交接實務(wù)研究

黃吉 關(guān)憲國

摘要：扶貧項目資產(chǎn)為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)奠定了重要基礎(chǔ)。為加強扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理，持續(xù)發(fā)揮效益，文章基于扶貧項目資產(chǎn)權(quán)屬移交資料，實地調(diào)查部分項目資產(chǎn)運營情況，分析產(chǎn)權(quán)歸屬與后續(xù)管理關(guān)系，探索出“一專班、三登記、兩確權(quán)、兩交接”資產(chǎn)登記確權(quán)移交方法。該方法操作性強、實用性強，有助于資產(chǎn)登記確權(quán)與交接，具有移交清楚、接收明白、管護有人、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制健全等特點，可實現(xiàn)資產(chǎn)底數(shù)精準(zhǔn)、分類精準(zhǔn)、權(quán)屬清晰，高質(zhì)量推進資產(chǎn)登記確權(quán)交接工作，確保項目資產(chǎn)后續(xù)管理運營規(guī)范。本研究探索出的方法在鞏固拓展脫貧攻堅成果、接續(xù)全面推進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)中國式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化中將持續(xù)發(fā)揮效益。

關(guān)鍵詞：扶貧項目資產(chǎn)；登記確權(quán)移交；實務(wù)研究

中圖分類號：F205；F239.4? 文獻標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1674-0688（2023）04-0121-04

0 引言

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會以來，國家和地方各級人民政府持續(xù)加大扶貧資金投入力度，實施大量扶貧項目，形成較大規(guī)模的資產(chǎn)，極大地改善了貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件。為加強扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理，確保扶貧項目在鞏固拓展脫貧攻堅成果、接續(xù)全面推進鄉(xiāng)村振興中持續(xù)發(fā)揮效益，國家出臺了扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理政策。各地為推進工作，成立了工作機構(gòu)，開展扶貧項目資產(chǎn)登記確權(quán)與交接，以項目投資金額登記為資產(chǎn)金額，按經(jīng)營性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)和到戶類資產(chǎn)進行分類，以項目受益村為確權(quán)對象，將資產(chǎn)信息錄入系統(tǒng)，制作扶貧項目資產(chǎn)交接臺賬。因項目資金梳理不到位、未實地核實資產(chǎn)現(xiàn)狀和開展資產(chǎn)評估、資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)不分離、資產(chǎn)分類口徑不統(tǒng)一、交接材料不全面和各方權(quán)責(zé)不明確產(chǎn)生不少問題，嚴(yán)重影響后續(xù)管理。本文從資產(chǎn)底數(shù)、資產(chǎn)分類、所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和各方權(quán)責(zé)進行分析研究，探索出的資產(chǎn)登記確權(quán)與交接方法，可實現(xiàn)資產(chǎn)底數(shù)精準(zhǔn)、分類精準(zhǔn)、權(quán)屬清晰，利于扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理。

1 資產(chǎn)登記確權(quán)與交接情況

扶貧項目資產(chǎn)指黨的十八大至2020年使用各級財政資金（含財政專項扶貧資金、統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金、彩票公益金、粵桂扶貧協(xié)作資金、用于支持脫貧攻堅的政府債券、行業(yè)扶貧資金等）、社會捐贈和對口幫扶資金投入扶貧項目形成的資產(chǎn)［1］。

國家鄉(xiāng)村振興局、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中華人民共和國財政部《關(guān)于加強扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）明確了扶貧項目資產(chǎn)的范圍和管理要求。各地根據(jù)《意見》制定本地區(qū)扶貧項目資產(chǎn)管理政策，開展資產(chǎn)登記確權(quán)與交接工作。巴馬瑤族自治縣扶貧項目資產(chǎn)登記以資金下達(dá)文件、縣政府批復(fù)的項目實施文件、項目施工合同及項目資金支出票據(jù)等憑證為依據(jù)（以下簡稱“4個依據(jù)”），登記資產(chǎn)名稱等基本信息；以項目結(jié)算金額登記確認(rèn)資產(chǎn)金額；以項目受益村為主要確權(quán)對象，建設(shè)單位為輔助確權(quán)對象；以行業(yè)部門為監(jiān)管單位，按照程序由建設(shè)單位移交給確權(quán)對象。

據(jù)統(tǒng)計，巴馬瑤族自治縣2013—2020年扶貧項目共2 488個，投入210 354.51萬元，完成資產(chǎn)登記確權(quán)交接項目2 488個，資產(chǎn)總額為210 354.51萬元，完成登記率為100%、確權(quán)率為100%、線上移交率為100%。其中，經(jīng)營性項目共303個，占12.18%；經(jīng)營性資產(chǎn)現(xiàn)值為33 997.83萬元，占16.16%；公益性項目共1 784個，占71.7%；公益性資產(chǎn)現(xiàn)值為136 987.94萬元，占65.12%；到戶類項目共401個，占16.12%；到戶類資產(chǎn)現(xiàn)值為39 368.74萬元，占18.72%［2］。

2 存在的問題

根據(jù)《意見》要求，扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理主要措施是摸清扶貧項目資產(chǎn)底數(shù)，有序推進確權(quán)登記，落實后續(xù)管理責(zé)任，規(guī)范后續(xù)管護運營，規(guī)范收益分配使用，嚴(yán)格項目資產(chǎn)處置［3］。在實際登記確權(quán)與交接中，主要存在以下幾個問題。

2.1 部分資產(chǎn)登記金額不精準(zhǔn)

資產(chǎn)確權(quán)移交前要進行資產(chǎn)登記。按照“4個依據(jù)”登記資產(chǎn)信息，因此導(dǎo)致一些公益性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)金額不準(zhǔn)確。例如，巴馬瑤族自治縣某鄉(xiāng)2020年香豬養(yǎng)殖基地項目投入53.13萬元，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化豬圈1個，購買母香豬48頭、公香豬2頭。因受豬瘟影響，進行資產(chǎn)登記時已無存欄香豬，且該項目已轉(zhuǎn)型，登記資產(chǎn)現(xiàn)值為53.13萬元。由此可見，登記資產(chǎn)金額不精準(zhǔn)［2］。

2.2 部分資產(chǎn)確權(quán)對象不精準(zhǔn)

“建”“管”要銜接，權(quán)屬需明確。黨的十八大以來建設(shè)的扶貧項目以解決貧困村、貧困人口的生產(chǎn)生活條件、促進貧困人口脫貧增收為目標(biāo)，項目資產(chǎn)原則上歸屬受益對象。但是，隨著一些項目投入大、覆蓋面廣，且由地方政府國有融資平臺公司進行經(jīng)營管理，確權(quán)對象不精準(zhǔn)。例如，該縣某異地扶貧搬遷安置區(qū)扶貧農(nóng)產(chǎn)品配送及交易中心需確權(quán)到社區(qū)，但是一直由地方政府國有融資平臺公司經(jīng)營管理，未明確運營方案，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不明確，違背了項目建設(shè)的初心和使命。

2.3 部分資產(chǎn)分類不精準(zhǔn)

扶貧項目資產(chǎn)按經(jīng)營性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)和到戶類資產(chǎn)進行管理［3］。確權(quán)登記中部分資產(chǎn)分類還存在如下問題：一是將到戶類劃分為經(jīng)營性、將公益性劃分為經(jīng)營性、將經(jīng)營性劃分為公益性，分類不準(zhǔn)確。二是只以經(jīng)營性、公益性和到戶類劃分，沒有在這三大類的基礎(chǔ)上對資產(chǎn)進行再分類，村集體經(jīng)濟組織無法登記會計賬簿并納入核算。三是對于與生產(chǎn)經(jīng)營關(guān)系密切的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，有的被劃為公益性，有的被劃為經(jīng)營性，分類不一致。

2.4 資產(chǎn)交接簡單，效果不佳

資產(chǎn)交接有以下方式：一是線上移交，按照防貧監(jiān)測系統(tǒng)資產(chǎn)管理模塊設(shè)置的指標(biāo)要求，將項目資產(chǎn)名稱等信息錄入系統(tǒng)，完成線上移交。二是線下移交，按村制作項目資產(chǎn)移交臺賬，建設(shè)單位和權(quán)屬單位代表簽字確認(rèn)，完成移交。資產(chǎn)交接存在一些問題，主要是移交后，移交單位不再過問，接收單位不知資產(chǎn)詳情，導(dǎo)致后續(xù)管理不佳。

3 問題成因

3.1 資產(chǎn)底數(shù)不全清

以“4個依據(jù)”登記資產(chǎn)金額會導(dǎo)致底數(shù)不全面、不清楚等問題，主要表現(xiàn)如下：一是項目結(jié)余資金去向不明，是否形成資產(chǎn)不清。二是項目結(jié)算后退款未進行相應(yīng)扣減處理。三是已不存在的資產(chǎn)未做扣減處理；四是未對資產(chǎn)進行再分類登記，投入資金形成的資產(chǎn)種類、金額不清，導(dǎo)致登記不精準(zhǔn)。

3.2 資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)不分離

實際操作中，把資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)混為一體進行確權(quán)，將一些鄉(xiāng)內(nèi)建設(shè)涉及多個村集體共有的項目資產(chǎn)或跨鄉(xiāng)建設(shè)多村共有的項目資產(chǎn)，確權(quán)給地方政府國有融資的平臺公司，確權(quán)對象不精準(zhǔn)，最終項目未給脫貧村、脫貧人口帶來任何收益。

3.3 資產(chǎn)分類口徑不統(tǒng)一

一是《村集體經(jīng)濟組織會計制度》沒有經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)科目，收到的資產(chǎn)無法進行會計記賬和核算。二是對既作為經(jīng)營性資產(chǎn)，又被分為公益性資產(chǎn)，且與生產(chǎn)經(jīng)營關(guān)系密切的資產(chǎn)分類口徑不統(tǒng)一。

3.4 交接材料不全面、各方權(quán)責(zé)不明確

交接雙方認(rèn)為簽字確認(rèn)交接單后交接工作即完成。除了資產(chǎn)管理系統(tǒng)登記資產(chǎn)信息和交接臺賬記錄的信息，移交方不明確其他應(yīng)移交項目的資料。交接后，移交方、接收方應(yīng)履行的權(quán)利和義務(wù)、應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任不明確。

4 資產(chǎn)登記確權(quán)與交接實務(wù)對策

為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家鄉(xiāng)村振興局、中央農(nóng)辦、財政部關(guān)于加強扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理的指導(dǎo)意見的通知》（國辦函〔2021〕51號）等文件精神，巴馬瑤族自治縣在加強扶貧項目資產(chǎn)管理、持續(xù)發(fā)揮資產(chǎn)效益方面，創(chuàng)新性提出“一專班、三登記、兩確權(quán)、兩交接”的資產(chǎn)登記確權(quán)移交方法（即“1322”工作法）。“一專班”是指成立一個工作專班負(fù)責(zé)扶貧資產(chǎn)登記確權(quán)交接工作；“三登記”是指項目資金清理登記、項目資產(chǎn)實地核實登記和資產(chǎn)審計評估登記；“兩確權(quán)”是指項目資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分別確權(quán)，原則上把項目資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)到村集體經(jīng)濟組織；“兩交接”是指線上交接和線下交接，即線上交接項目信息資料、線下交接項目紙質(zhì)資料及其他實物。確保扶貧項目資產(chǎn)權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)分明，在全面推進鄉(xiāng)村振興中持續(xù)發(fā)揮效益，促進該縣基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生工程等領(lǐng)域的全面提升。

4.1 組建工作專班

成立縣級扶貧項目資產(chǎn)管理工作專班，由分管副縣長擔(dān)任班長，縣鄉(xiāng)村振興局、財政局主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副班長，成員由各用款單位主要負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和開展登記確權(quán)與移交工作。專班下設(shè)綜合組、材料組、資金組、項目組和評估組。綜合組負(fù)責(zé)上請下達(dá)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政策宣傳、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、車輛調(diào)度與后勤保障等工作。材料組負(fù)責(zé)制定方案、資金梳理表、資產(chǎn)登記、確權(quán)移交表（臺賬）、總結(jié)匯報等工作。資金組負(fù)責(zé)全面梳理資金投入與支出去向、項目資金收支憑證收集整理、填報資金梳理表等工作。項目組負(fù)責(zé)項目材料收集整理做好“一項目一檔案”、實地核實登記、填寫資產(chǎn)登記、確權(quán)移交表（臺賬）與辦理交接等工作。評估組負(fù)責(zé)經(jīng)營性項目資產(chǎn)評估材料收集整理及評估、出具資產(chǎn)評估報告、指導(dǎo)項目組填寫資產(chǎn)登記確權(quán)移交表（臺賬）等工作。

4.2 做好方案、表格的制定

資產(chǎn)確權(quán)登記與交接要堅持規(guī)劃先行，由材料組牽頭組織各組研究各階段、各環(huán)節(jié)具體業(yè)務(wù)工作和制定表格。首先，起草方案。其次，擬定資金梳理表和資產(chǎn)登記確權(quán)移交表（臺賬），在劃分經(jīng)營類、公益類和到戶類這三大類資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，按照《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)制度》（財農(nóng)〔2021〕121號）、《村集體經(jīng)濟組織會計制度》（財會〔2004〕12號）有關(guān)資產(chǎn)分類的規(guī)定進行資產(chǎn)再分類，確保資產(chǎn)分類與村集體經(jīng)濟組織會計制度銜接，確權(quán)到村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)，村集體經(jīng)濟組織能夠登記會計賬簿納入核算。最后，將擬定的方案、表格、臺賬及填表說明等材料，以專班名義行文報縣人民政府審定和印發(fā)實施。

4.3 加強政策宣傳和業(yè)務(wù)培訓(xùn)

綜合組收集整理有關(guān)政策文件編輯成冊，印發(fā)給各單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和各村委會學(xué)習(xí)。印發(fā)政策宣傳單進行宣傳。組織召開縣、鄉(xiāng)、村三級會議宣傳政策和部署工作。組織各組業(yè)務(wù)培訓(xùn)，指導(dǎo)鄉(xiāng)、村開展政策宣傳和培訓(xùn)工作。

4.4 做好扶貧項目資產(chǎn)“三登記”

一是項目資金清理登記。資產(chǎn)登記確權(quán)是否準(zhǔn)確，接收方是否愿意接收，關(guān)鍵在于項目是否存在、完好，資產(chǎn)金額是否真實準(zhǔn)確。資金組按照政策規(guī)定、資金梳理表的指標(biāo)內(nèi)容，指導(dǎo)用款單位對黨的十八大至2022年投入的扶貧（銜接）資金及使用情況進行全面梳理，理清資金來源和去向，做到來源清楚、去向明確、一分不漏、收支平衡。用款單位將經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)審核蓋章后的資金梳理表及佐證材料報給資金組。資金組安排專人復(fù)核、確認(rèn)登記金額。

二是項目資產(chǎn)實地核實登記。項目組根據(jù)資金組確認(rèn)的資金梳理表，在資金組收集到的材料的基礎(chǔ)上，逐個收集完善所有項目材料。首先，指導(dǎo)建設(shè)單位收集項目入庫、設(shè)計、預(yù)算、財評、招投標(biāo)材料，設(shè)計、勘探、監(jiān)理和施工合同，項目施工、監(jiān)理過程，竣工驗收、公示公告、審計報告和結(jié)算憑證等材料并整理成檔。其次，根據(jù)收集到的項目資料重點對公益類和到戶類項目進行實地逐項核實登記，如實填好資產(chǎn)登記確權(quán)移交表相關(guān)內(nèi)容，并簽字確認(rèn)核實登記結(jié)果。

三是項目資產(chǎn)審計評估登記。鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重點，經(jīng)營性項目是產(chǎn)業(yè)興旺的基礎(chǔ)。由于資產(chǎn)評估專業(yè)性強，需要有資質(zhì)條件才能依法開展評估工作，因此需要應(yīng)聘請有資質(zhì)的第三方負(fù)責(zé)資產(chǎn)評估登記工作，理清每個經(jīng)營性項目投入的資金形成的資產(chǎn)類型、數(shù)量及金額，理清有異議的公益性項目資產(chǎn)。做到資產(chǎn)類型界定、金額計算準(zhǔn)確，進行全面評估，出具評估報告，填寫資產(chǎn)登記確權(quán)移交表，并簽字確認(rèn)評估登記結(jié)果。

4.5 做好扶貧項目資產(chǎn)“兩確權(quán)”

堅持資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分別確權(quán)的原則。以項目建設(shè)的績效目標(biāo)為確權(quán)依據(jù)，在資產(chǎn)所有權(quán)原則上全部確權(quán)到村集體或農(nóng)戶，跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)營性項目資產(chǎn)所有權(quán)按所涉及的村集體進行等額分配資產(chǎn)金額，并確權(quán)到相應(yīng)的村集體。資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)按照實際情況確定，如到戶類資產(chǎn)全部確權(quán)到農(nóng)戶，公益類資產(chǎn)全部確權(quán)到村集體經(jīng)濟組織，并落實專人管護。對具備自主經(jīng)營能力的經(jīng)營權(quán)，確權(quán)到村集體經(jīng)濟組織；對不具備自主經(jīng)營能力的經(jīng)營權(quán)，由村集體經(jīng)濟組織以出租、入股等方式與地方政府國有融資平臺公司或引入的企業(yè)簽訂經(jīng)營協(xié)議把經(jīng)營權(quán)確權(quán)到位。

專班逐個研判項目資產(chǎn)權(quán)屬歸屬后，進行公示、公告并按程序行文上報縣人民政府審批。

4.6 做好扶貧項目資產(chǎn)“兩交接”

根據(jù)批復(fù)的確權(quán)文件組織開展資產(chǎn)交接工作。

4.6.1 簽訂交接合同

一是簽訂項目資產(chǎn)所有權(quán)交接合同，明確線上交接的內(nèi)容、線下交接的辦法和內(nèi)容、線下移交的項目資料、各方的責(zé)任與義務(wù)、管護責(zé)任人的責(zé)任與義務(wù)、違約處理方式和辦法、合同數(shù)量及合同生效規(guī)定等。二是引導(dǎo)資產(chǎn)所有權(quán)單位和經(jīng)營單位簽訂經(jīng)營協(xié)議，明確管護責(zé)任和利益聯(lián)結(jié)機制。

4.6.2 線上交接

組織人員按照扶貧項目資產(chǎn)管理系統(tǒng)的指標(biāo)要求，將經(jīng)批復(fù)的項目資產(chǎn)信息錄入系統(tǒng)，完成線上交接工作。

4.6.3 線下交接

組織移交方、接收方、監(jiān)管方代表和資產(chǎn)管護人到項目實地確認(rèn)交接。移交方將應(yīng)移交的項目材料復(fù)印、裝訂成冊，并蓋章確認(rèn)。由移交方、接收方、監(jiān)管方代表進行項目資產(chǎn)材料交接。

做好扶貧項目資產(chǎn)登記，摸清資產(chǎn)底數(shù)；科學(xué)分類，確保資產(chǎn)分類管理和會計核算相銜接；堅持所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分別確權(quán)，有序推進確權(quán)登記；抓好資產(chǎn)交接，落實管理責(zé)任，做到移交清楚、接收明白、管護有人、運營規(guī)范，高質(zhì)量推進扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理。

5 結(jié)語

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會以來，投入形成的扶貧項目資產(chǎn)能否在全面推進鄉(xiāng)村振興中持續(xù)發(fā)揮效益，關(guān)鍵在資產(chǎn)登記確權(quán)交接與后續(xù)管理。實踐中，以“4個依據(jù)”登記確權(quán)與交接，會導(dǎo)致資產(chǎn)金額登記、確權(quán)對象、資產(chǎn)分類和資產(chǎn)移交存在不精準(zhǔn)、不全面、不明確問題，原因在于資產(chǎn)底數(shù)不清、資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)不分離、資產(chǎn)分類口徑不統(tǒng)一、交接材料不全面、各方權(quán)責(zé)不明確。本文從資產(chǎn)底數(shù)、分類口徑、制度銜接、所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和各方權(quán)責(zé)進行分析研究，探索出“一專班、三登記、兩確權(quán)、兩交接”的資產(chǎn)登記確權(quán)移交方法，該方法操作性強、實用性強，有助于資產(chǎn)登記確權(quán)與交接，具有移交清楚、接收明白、管護有人、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制健全等特點，可實現(xiàn)資產(chǎn)底數(shù)精準(zhǔn)、分類精準(zhǔn)、權(quán)屬清晰，高質(zhì)量推進資產(chǎn)登記確權(quán)交接工作，如果出現(xiàn)資產(chǎn)分類與會計制度的資產(chǎn)分類科目不相符，將出現(xiàn)“入賬難”問題?？茖W(xué)建立產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、權(quán)利義務(wù)匹配、運營管護高效、收益分配合理、資產(chǎn)處置合規(guī)的扶貧資產(chǎn)管理機制，不僅可以確保扶貧項目資產(chǎn)在鞏固拓展脫貧攻堅成果、接續(xù)全面推進鄉(xiāng)村振興中持續(xù)發(fā)揮效益，還可以為鄉(xiāng)村振興項目資產(chǎn)登記確權(quán)交接和后續(xù)管理提供寶貴經(jīng)驗。

6 參考文獻

［1］廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳.關(guān)于印發(fā)廣西扶貧項目資產(chǎn)管理辦法的通知［A］.桂政辦發(fā)〔2021〕83號.2021.

［2］巴馬瑤族自治縣人民政府辦公室.關(guān)于印發(fā)巴馬瑤族自治縣2013—2020年扶貧項目資產(chǎn)權(quán)屬移交工作方案的通知［A］.巴政辦發(fā)〔2022〕111號.2022.

［3］國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家鄉(xiāng)村振興局、中央農(nóng)辦、財政部關(guān)于加強扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理的指導(dǎo)意見的通知［A］.國辦函〔2021〕51號.2021.