東亞鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的內(nèi)涵及其體系構(gòu)建*

田毅鵬

提要：與歐美國家社會(huì)政策天然帶有城市中心和工業(yè)主義的偏向不同,東亞國家在關(guān)注城市社會(huì)政策的同時(shí),面對(duì)鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型和衰敗,還將鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策作為其社會(huì)政策體系中的重要內(nèi)容。以鄉(xiāng)村振興為總體目標(biāo),形成了包括總體性社會(huì)政策、領(lǐng)域性社會(huì)政策、發(fā)展型社會(huì)政策在內(nèi)的龐大的社會(huì)政策體系。其中,總體性社會(huì)政策帶有總體原則性、法理性和指導(dǎo)性,它決定了諸多具體領(lǐng)域性社會(huì)政策的構(gòu)建。而領(lǐng)域性社會(huì)政策則具有較強(qiáng)的實(shí)體性和對(duì)象性,包括老人、婦女、兒童在內(nèi)的弱勢群體被納入政策保護(hù)體系中。發(fā)展型社會(huì)政策則是在反思以往社會(huì)政策運(yùn)行局限的基礎(chǔ)上,試圖改變以往單一的福利和救助的社會(huì)政策取向,將資產(chǎn)建設(shè)、人力資本和社會(huì)資本提升等與社會(huì)政策結(jié)合在一起,努力激發(fā)起鄉(xiāng)村內(nèi)生性的發(fā)展力量,從而進(jìn)一步拓展了鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的視域,三者有機(jī)地結(jié)合在一起,使得鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策表現(xiàn)出較強(qiáng)的體系性和進(jìn)取性,為鄉(xiāng)村社會(huì)良性運(yùn)行提供了政策支持和保障。

一、東亞“鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策”的提出

作為現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)來臨背景下的特定產(chǎn)物,社會(huì)政策概念自19世紀(jì)70年代誕生起,便主要圍繞著城市工業(yè)社會(huì)激烈的勞資矛盾和社會(huì)問題而展開了其政策體系的建構(gòu)。在當(dāng)時(shí)的社會(huì)歷史條件下,城市勞工及勞資關(guān)系成為其亟待解決的核心問題。1873年,瓦格納發(fā)表《社會(huì)政策、財(cái)政政策及租稅政策》一文,首次對(duì)社會(huì)政策做出定義,認(rèn)為社會(huì)政策是運(yùn)用立法和行政的手段,以爭取公平為目的,清除分配過程中的各種弊害的國家政策。(1)曾繁正:《西方國家法律制度社會(huì)政策及立法》,紅旗出版社,1998年,第165頁。二戰(zhàn)后,著名社會(huì)政策學(xué)者馬歇爾在《社會(huì)政策》一書中進(jìn)一步指出,社會(huì)政策就是關(guān)于政府行動(dòng)的政策,即政府通過向市民提供服務(wù)或收入,從而對(duì)其福利產(chǎn)生直接的影響。社會(huì)政策的核心內(nèi)容包括社會(huì)保險(xiǎn)、公共(國家)救助、健康和福利服務(wù)以及住房政策。在他看來,社會(huì)政策的主要研究對(duì)象就是廣義的社會(huì)服務(wù)。(2)徐彬:《社會(huì)管理學(xué)十講》,安徽師范大學(xué)出版社,2015年,第245頁。正是基于上述判斷,我們可以將社會(huì)政策定義為“政府或其他組織在一定社會(huì)價(jià)值的指導(dǎo)下,為了達(dá)到其社會(huì)目標(biāo)而采取的各種社會(huì)性行動(dòng)的總和”(3)關(guān)信平:《社會(huì)政策概論》,高等教育出版社,2004年,第15頁。。

而從比較社會(huì)政策的研究視域展開,便會(huì)發(fā)現(xiàn),歐美社會(huì)政策傳入東亞的初期,基本上延續(xù)了歐美的以城市勞工為中心的分析模式,帶有突出的“城市主義”和“工業(yè)主義”特點(diǎn)。但隨著時(shí)間的推移,東亞諸國逐漸開辟出新的、以鄉(xiāng)村振興為主要目標(biāo)的鄉(xiāng)村社會(huì)政策體系,拓展了社會(huì)政策研究與實(shí)踐的邊界。鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策之所以在東亞占據(jù)特殊的地位,主要是因?yàn)?9世紀(jì)晚期以來,在工業(yè)化和城市化的劇烈沖擊下,東亞鄉(xiāng)村也開始進(jìn)入急劇變遷和失序的狀態(tài),工業(yè)化、城市化帶來的人口流動(dòng)和勞動(dòng)力外移,使得東亞鄉(xiāng)村面臨嚴(yán)峻的危機(jī)挑戰(zhàn)。正是在這樣的背景之下,東亞社會(huì)出現(xiàn)了典型的鄉(xiāng)村建設(shè)浪潮。在日本,將鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)定位為“地域振興”“地域再生”“地域活性化”,韓國則表述為“新村運(yùn)動(dòng)”,而在中國的話語下則表現(xiàn)為“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”“脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接”等系列的鄉(xiāng)村振興政策行動(dòng)。因此,我們要想全面深入地理解社會(huì)政策的內(nèi)涵,就必須注意將鄉(xiāng)村社會(huì)政策的相關(guān)內(nèi)容納入研究分析過程中。

(一)鄉(xiāng)村社會(huì)劇烈變遷的整體背景

對(duì)于任何類型、任何意義上的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)而言,其一旦步入工業(yè)化、城市化進(jìn)程,就注定會(huì)引發(fā)劇烈的結(jié)構(gòu)性變遷,雖然這種變遷的表現(xiàn)形態(tài)具有多樣性,但它往往存在一個(gè)共同的特征,那就是城市和鄉(xiāng)村之間發(fā)生了比較嚴(yán)重的分離和分化。這里所說的“分離”,主要是指以機(jī)器工業(yè)為動(dòng)力的現(xiàn)代社會(huì)的快速發(fā)展和演進(jìn),使得城市工業(yè)社會(huì)獲得了持續(xù)而不停息地向前發(fā)展的動(dòng)力。雖然城市與鄉(xiāng)村之間依然會(huì)存在一些關(guān)聯(lián),但是就其主導(dǎo)意義而言,城市已經(jīng)擺脫了鄉(xiāng)村而呈現(xiàn)出獨(dú)立發(fā)展的態(tài)勢。這種分離的態(tài)勢在全球化的背景下,獲得了一個(gè)更為充分的展開。所謂“分化”,主要是指依賴工業(yè)生產(chǎn)而獲得報(bào)酬的城市居民,其收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于依賴于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村農(nóng)民,由此產(chǎn)生了財(cái)富和創(chuàng)造利潤的嚴(yán)重分化。以上述的分離和分化為前提,城鄉(xiāng)之間發(fā)生了分道揚(yáng)鑣式的發(fā)展,城市走向了“過密化”的發(fā)展道路,而鄉(xiāng)村則由于資源外流和人口外移而不可避免地走向過疏化。由此,鄉(xiāng)村面臨著全面的轉(zhuǎn)型和不同程度衰敗的挑戰(zhàn)。

當(dāng)然,對(duì)于那些早發(fā)現(xiàn)代化國家來說,在其工業(yè)化、城市化的發(fā)展過程中,往往通過城鄉(xiāng)一體化、逆城市化等途徑,將城鄉(xiāng)納入統(tǒng)一的政策體系中,初步實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)間相對(duì)均衡的發(fā)展,從而在很大程度上緩解了鄉(xiāng)村衰敗問題。而對(duì)于包括東亞在內(nèi)的后發(fā)現(xiàn)代化國家而言,因其工業(yè)化、城市化進(jìn)程的后發(fā)性,導(dǎo)致其城鄉(xiāng)關(guān)系長期處于嚴(yán)重的二元結(jié)構(gòu)的制約之下,以城鄉(xiāng)鴻溝為界,出現(xiàn)了嚴(yán)重的發(fā)展不平衡。因此,如何通過鄉(xiāng)村振興的政策體系,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村與城市間的均衡發(fā)展便成為一個(gè)關(guān)鍵問題。

(二)東亞鄉(xiāng)村振興政策提出的特殊背景

與歐美國家相比,東亞自古便有典型的“農(nóng)本思想”,視農(nóng)村、農(nóng)業(yè)為國本。20世紀(jì)中期以來,以東亞工業(yè)化城市化和鄉(xiāng)村凋敝為背景,更是提出了鄉(xiāng)村振興的問題,不斷推出系統(tǒng)的鄉(xiāng)村振興政策。故除了鄉(xiāng)村社會(huì)劇烈變遷的一般背景外,東亞強(qiáng)政府和“村落社會(huì)”傳統(tǒng),也產(chǎn)生了重要影響。

東亞強(qiáng)政府是20世紀(jì)七八十年代學(xué)界在總結(jié)“東亞奇跡”時(shí)提煉出的一個(gè)解釋性概念,用羅素的概括來表述,所謂強(qiáng)政府主要是指一國政府“權(quán)力的密度或組織的強(qiáng)度”(4)伯特蘭·羅素:《權(quán)力論》,靳建國譯,東方出版社,1988年,第135—136頁。。在以往的研究中,強(qiáng)政府往往是作為東亞工業(yè)主義、城市主義發(fā)展模式的主導(dǎo)力量而存在的,很少用于鄉(xiāng)村發(fā)展的解釋和研究。事實(shí)上,自戰(zhàn)后掀起的東亞發(fā)展浪潮中,強(qiáng)政府始終都是作為主角登場,發(fā)揮了絕對(duì)性的主導(dǎo)作用。因?yàn)樵谡?、市場、社?huì)這一三角作用模式中,作為“看不見的手”的市場,往往通過其調(diào)節(jié)功能自生自發(fā)地發(fā)揮作用。而作為“另一只看不見的手”(5)李培林:《另一只看不見的手:社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,《中國社會(huì)科學(xué)》1992年第5期。的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也發(fā)揮著重要的社會(huì)調(diào)節(jié)作用。比較觀之,“社會(huì)”的調(diào)節(jié)作用力雖然深邃強(qiáng)大,卻往往是以循序漸進(jìn)的方式施展其作用和影響的。因此,在政府、市場、社會(huì)這一三角體系中,政府的作用力最具顯性意義。從總體上看,在東亞范圍內(nèi),無論是作為發(fā)達(dá)國家的日本和韓國,還是作為發(fā)展中國家的中國,其鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的提出都體現(xiàn)出強(qiáng)政府推動(dòng)的重要特點(diǎn)。作為鄉(xiāng)村振興最重要的發(fā)動(dòng)者和政策推進(jìn)者,政府在其中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。毫無疑問,由政府頒布的鄉(xiāng)村振興政策是作為一個(gè)政策體系而存在的,可以分為產(chǎn)業(yè)政策、組織政策、文化政策、環(huán)境政策等方面,當(dāng)然也包括社會(huì)政策。值得注意的是,社會(huì)政策在鄉(xiāng)村振興政策體系中的作用非常特殊,具有較為突出的基礎(chǔ)性和兜底保障性。由于在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中逐漸走向衰敗的鄉(xiāng)土社會(huì),衍生出較為突出的地域衰敗問題,產(chǎn)生了鄉(xiāng)村留守群體,其問題很難通過單一的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策加以解決,必須通過社會(huì)政策的實(shí)施方可收到一定的治理效果。因此,作為促進(jìn)社會(huì)公平正義、社會(huì)均衡發(fā)展的社會(huì)政策,往往發(fā)揮著其他政策難以起到的特殊作用。

從比較視角看,東亞擁有自己獨(dú)特的“村落社會(huì)”傳統(tǒng)。與歐美社會(huì)相比,以中、日、韓為代表的東亞國家,早在漫長的農(nóng)業(yè)社會(huì),便存在頗為典型的村落社會(huì)傳統(tǒng),使得其社會(huì)思想精英和政治精英人物,對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中鄉(xiāng)村社會(huì)的衰變及其衍生出的種種社會(huì)問題表現(xiàn)出高度的關(guān)注。對(duì)于東亞國家而言,“村落社會(huì)”傳統(tǒng)具有其特定的內(nèi)涵。其一,東亞社會(huì)農(nóng)業(yè)活動(dòng)起源早,具有悠久的農(nóng)耕社會(huì)傳統(tǒng),作為現(xiàn)代社會(huì)的原型,東亞社會(huì)的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)是依托于村落社會(huì)建立起來的。其二,東亞以儒家思想為代表的傳統(tǒng)社會(huì)價(jià)值,也是以村落社會(huì)為載體構(gòu)建和傳承下來的,是東亞文化具體的承載者。其三,雖然在城市化進(jìn)程中,東亞村落社會(huì)面臨著諸多挑戰(zhàn),但村落并未迅速走向終結(jié),而是表現(xiàn)出其頑強(qiáng)的生命力。由此,對(duì)于東亞國家而言,鄉(xiāng)村社會(huì)的衰落不僅僅是城市工業(yè)生產(chǎn)與鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間單一的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換問題,還涉及其社會(huì)宏觀結(jié)構(gòu)和微觀生活形態(tài)的根本性變動(dòng)。正是在這一意義上,東亞諸國在面對(duì)鄉(xiāng)村走向衰敗的困境時(shí),都提出了持續(xù)性的鄉(xiāng)村振興和發(fā)展話語。雖然各國的表述有所不同,但其政策目標(biāo)及實(shí)質(zhì)卻是一致的,都是要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的振興。在中國,此話語主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等方面,而在日本和韓國則表現(xiàn)為“地域活性化”“過疏對(duì)策”“地域創(chuàng)生”“新村運(yùn)動(dòng)”等。

(三)鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策持續(xù)推進(jìn)的實(shí)踐背景

既然由鄉(xiāng)村走向衰敗而表現(xiàn)出來的諸多表象帶有突出的總體性,那么圍繞著鄉(xiāng)村振興推出的回應(yīng)性政策也自然帶有極強(qiáng)的整體性,只有用“整體性對(duì)策”來回應(yīng)“總體性問題”,才會(huì)求得鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑?？梢?鄉(xiāng)村振興政策承載了極其豐富和復(fù)雜的內(nèi)容,因此其政策往往不是單一的,而是一個(gè)宏大的政策體系,包括了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多個(gè)方面,構(gòu)成了一個(gè)龐大的鄉(xiāng)村發(fā)展的政策體系。當(dāng)然,在鄉(xiāng)村振興政策體系之中,社會(huì)政策是作為具有均衡性、兜底性、基礎(chǔ)性、彰顯社會(huì)公平公正理念的政策而存在的,是在鄉(xiāng)村走向衰敗的背景下提出的旨在促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)均衡發(fā)展的對(duì)策,主要表現(xiàn)在:其一,東亞鄉(xiāng)村振興實(shí)踐演進(jìn)過程中的時(shí)間關(guān)聯(lián)。首先是從20世紀(jì)六七十年代開始,日本率先頒布《農(nóng)業(yè)基本法》,并以“過疏對(duì)策”為主題,展開持續(xù)的過疏對(duì)策立法及政策實(shí)踐。稍后是韓國從70年代開始的新村運(yùn)動(dòng),試圖通過政府的力量改變鄉(xiāng)村發(fā)展的頹勢。而中國的鄉(xiāng)村振興政策則主要是20世紀(jì)后期以來發(fā)端的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”“新農(nóng)村建設(shè)”,以及近年來確立的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。“中日韓三國圍繞著鄉(xiāng)村振興所展開的政策及行動(dòng)前后相續(xù),構(gòu)成了20世紀(jì)中期以來世界范圍內(nèi)鄉(xiāng)村發(fā)展的一條最為重要的線索。”(6)田毅鵬:《東亞鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策比較研究斷想》,《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2018年第3期。其二,就其政策內(nèi)容而言,主要包括總體性鄉(xiāng)村社會(huì)政策、領(lǐng)域性鄉(xiāng)村社會(huì)政策、對(duì)象性鄉(xiāng)村社會(huì)政策、發(fā)展型鄉(xiāng)村社會(huì)政策等。作為一個(gè)政策體系,鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的推進(jìn)和實(shí)踐往往要面臨諸多困境和難題,其實(shí)現(xiàn)程度的評(píng)估測量也非常復(fù)雜。其三,社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策密切關(guān)聯(lián)。在鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的起源發(fā)展期,社會(huì)政策往往是以經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策為載體展開的,如日本的“一村一品”,中國的“村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展”等。從表面上看,這是典型的鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策,但僅從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的角度來理解又是狹隘片面的,因?yàn)樗鲆暳舜苏叩碾p重性,這里所說的“雙重性”主要是指它既有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)特性,也有社會(huì)性,其“社會(huì)性”主要表現(xiàn)在,通過一村一品或村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,在第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)初步融合的同時(shí),也給山村的留守老人、婦女和兒童帶來了就業(yè)和發(fā)展的機(jī)會(huì),對(duì)激活村落共同體發(fā)揮了重要作用,從而賦予鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)政策以鮮明的社會(huì)性。其四,綜合性。在東亞的語境下,要想弄清鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的內(nèi)涵,首先必須從總體上理清鄉(xiāng)村振興的含義。在新農(nóng)村建設(shè)階段,我國將此政策的目標(biāo)界定為“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”。而在鄉(xiāng)村振興階段,則將其目標(biāo)直接表述為“產(chǎn)業(yè)興旺,生態(tài)宜居,鄉(xiāng)風(fēng)文明,治理有效,生活富?！?這是鄉(xiāng)村振興的總目標(biāo),帶有極強(qiáng)的總體性和綜合性。

總之,東亞鄉(xiāng)村振興政策體系帶有總體性和全局性,包括了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等多個(gè)面相,體現(xiàn)出振興取向的全面性。在這樣一個(gè)龐大的政策體系中,社會(huì)政策占據(jù)著特殊的重要地位。在學(xué)界以往的研究中,對(duì)于鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的關(guān)注不夠,同時(shí),對(duì)東亞國家間鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的比較研究也未充分展開,從而為當(dāng)下的研究留出了比較充分的拓展空間。

二、東亞鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的體系建構(gòu)

與一般意義上的鄉(xiāng)村政策不同,所謂鄉(xiāng)村振興的社會(huì)政策實(shí)際上是作為鄉(xiāng)村振興政策的重要組成部分而提出的,主要是指基于鄉(xiāng)村振興的總體目標(biāo)而提出的一系列旨在維系城鄉(xiāng)均衡發(fā)展和鄉(xiāng)村社會(huì)常態(tài)運(yùn)行的政策文本體系和政策實(shí)踐行動(dòng),主要包括總體性社會(huì)政策、領(lǐng)域性社會(huì)政策、發(fā)展型社會(huì)政策等,形成了頗為龐大的社會(huì)政策體系。

(一)總體性社會(huì)政策

所謂總體性社會(huì)政策,主要是指政府基于特定的價(jià)值理念,通過立法或政黨、國家行政文件等方式而制定出來的帶有法理性、總體原則性和指導(dǎo)性的鄉(xiāng)村社會(huì)政策。總體性社會(huì)政策最為突出的特色在于其法理性、原則性和指導(dǎo)性,很多具體的領(lǐng)域性社會(huì)政策實(shí)際上都是在總體性政策的原則指導(dǎo)下構(gòu)建起來的。鄉(xiāng)村振興總體性社會(huì)政策主要由“基本法形態(tài)”“政黨或政府文件形態(tài)”等構(gòu)成,形成了一個(gè)相互支撐的政策文件系統(tǒng)。

首先是鄉(xiāng)村振興總體性政策的基本法形態(tài)。在東亞國家鄉(xiāng)村振興總體性政策提出的過程中,曾出現(xiàn)過一種值得注意的“基本法現(xiàn)象”。1961年,日本在借鑒德國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,出臺(tái)《農(nóng)業(yè)基本法》,將鄉(xiāng)村的發(fā)展和振興提高到立法的高度。雖然該法帶有總體性,但其社會(huì)政策的價(jià)值取向非常鮮明,指出“要克服農(nóng)業(yè)因素自然的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的制約而產(chǎn)生的不利因素,尊重農(nóng)業(yè)從事者的自由意志和首創(chuàng)精神,同時(shí)要謀求農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和合理化,使農(nóng)業(yè)從事者能過上與其他國民各階層同樣的、健康的支化的生活?！弊?961年制定直至世紀(jì)末,《農(nóng)業(yè)基本法》確立了日本農(nóng)業(yè)政策的基礎(chǔ),明確了鄉(xiāng)村發(fā)展的目標(biāo),同時(shí)做出一些具體的政策目標(biāo)規(guī)劃。在此期間的農(nóng)業(yè)政策被稱為“基本法農(nóng)業(yè)政策”(7)宇澤弘文:《社會(huì)共通資本》,李博譯,浙江人民出版社,2017年,第46頁。。到1999年,《農(nóng)業(yè)基本法》又被《食料·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》(《新農(nóng)業(yè)基本法》)替代,該法從單純強(qiáng)調(diào)糧食生產(chǎn),轉(zhuǎn)為將糧食、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的綜合性發(fā)展作為農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo),強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代社會(huì)條件下食品安全問題的重要性,闡釋了農(nóng)業(yè)的特殊地位及社會(huì)功能,認(rèn)為農(nóng)業(yè)不僅具有產(chǎn)業(yè)功能,而且還有國土保護(hù)、水源涵養(yǎng)、自然環(huán)境保護(hù)、景觀維護(hù)、文化傳承等功能。在這一意義上,農(nóng)業(yè)的功能是全方位的,應(yīng)將其提高到國家戰(zhàn)略的高度。(8)田毅鵬:《東亞鄉(xiāng)村振興的社會(huì)政策路向——以戰(zhàn)后日本鄉(xiāng)村振興政策為例》,《學(xué)習(xí)與探索》2021年第2期。在韓國,也于20世紀(jì)60年代成立農(nóng)村振興廳,并在1962年4月1日正式施行《農(nóng)村振興法》,以立法的形式為整體推動(dòng)農(nóng)村全面振興事業(yè)提供了法律上的根本保障,成為后來全面推進(jìn)“新村運(yùn)動(dòng)”和鄉(xiāng)村地區(qū)整體發(fā)展等鄉(xiāng)村振興政策和行動(dòng)的“源頭活水”。值得特別指出的是,我國在2021年4月頒布《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》,該法的核心主旨在于“促進(jìn)鄉(xiāng)村振興應(yīng)當(dāng)按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求,統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè),充分發(fā)揮鄉(xiāng)村在保障農(nóng)產(chǎn)品供給和糧食安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、傳承發(fā)展中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面的特有功能。”(9)《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》,2021年4月29日,http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/8777a961929c4757935ed2826ba967fd. shtml,2023年2月2日。同時(shí),各地方人大也制定《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》,既體現(xiàn)一般性原則,又突出本地特色,如《山東省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》即注意深入發(fā)掘山東在鄉(xiāng)村振興中優(yōu)越的自然稟賦、優(yōu)良的文化積淀、優(yōu)厚的治理資源,認(rèn)真梳理并彌補(bǔ)制度創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的短板弱項(xiàng),將實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展有機(jī)融合,不斷推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興在法治軌道上取得堅(jiān)實(shí)的突破和進(jìn)展。

其次是政黨或政府文件形態(tài)。東亞諸國往往通過政黨和政府文件的形式來規(guī)劃鄉(xiāng)村振興。在我國,長期以來主要是通過黨和政府的文件來規(guī)劃和實(shí)施鄉(xiāng)村振興的。在此問題上曾出現(xiàn)了著名的“一號(hào)文件”,也就是將國家每年的第一個(gè)文件作為鄉(xiāng)村振興和發(fā)展的文件,對(duì)鄉(xiāng)村振興起到持續(xù)推動(dòng)作用。日本和韓國政府也圍繞著鄉(xiāng)村振興推出系列政策文件,并加以切實(shí)推進(jìn)。

鄉(xiāng)村振興的總體性政策的價(jià)值主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。其一,確定了包括社會(huì)公正、權(quán)利意識(shí)、共生思想、均衡發(fā)展觀念、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村”等鄉(xiāng)村社會(huì)政策的價(jià)值理念,凸顯了其作為總體性社會(huì)政策的指導(dǎo)性。東亞國家之所以特別注意將鄉(xiāng)村振興提高到法理高度,主要是因?yàn)樵诠I(yè)化、城市化的進(jìn)程中,鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出一種邊緣化和弱勢化的發(fā)展態(tài)勢。而要想使這種弱勢化的地位得到一定的改善,便需要通過法典來加以規(guī)范和界定,強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的均衡性以及對(duì)弱勢群體的關(guān)懷。其二,確定了鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的實(shí)施原則。鄉(xiāng)村振興的總體性政策闡述了鄉(xiāng)村政策的基本原則和理念,并將鄉(xiāng)村振興和發(fā)展政策置于法理的高度,使得鄉(xiāng)村發(fā)展振興政策不會(huì)因政府換屆和領(lǐng)導(dǎo)人的變更而發(fā)生變動(dòng),保證了政府各種資源投入和政策保障的連續(xù)性。其三,明晰了社會(huì)政策的目標(biāo),一定時(shí)期的鄉(xiāng)村領(lǐng)域性政策和特殊群體政策,基本上都是在總體性鄉(xiāng)村政策的指導(dǎo)下制定出來的。如日本1961年的農(nóng)業(yè)法就明確要解決城鄉(xiāng)收入的差距問題,將解決城鄉(xiāng)收入差距的問題列入了農(nóng)業(yè)法的基本政策目標(biāo),這一帶有極強(qiáng)總體性的政策目標(biāo),決定了其他分支政策的基本取向和實(shí)施路徑。在這一意義上,可以說其他分支性社會(huì)政策都是在總體性社會(huì)政策的價(jià)值理念和政策原則的指導(dǎo)下制定出來的。

(二)領(lǐng)域性社會(huì)政策

所謂領(lǐng)域性社會(huì)政策,主要是依據(jù)社會(huì)基本領(lǐng)域劃分而制定出來的分支性社會(huì)政策,用以保證城鄉(xiāng)社會(huì)均衡發(fā)展和社會(huì)常態(tài)運(yùn)行,通常包括社會(huì)保障政策(社會(huì)救助政策、社會(huì)保險(xiǎn)政策、社會(huì)福利政策等)、醫(yī)療社會(huì)政策、教育社會(huì)政策、就業(yè)社會(huì)政策、公共住房政策等。這種領(lǐng)域性的鄉(xiāng)村社會(huì)政策,往往與公共政策相對(duì)應(yīng)的領(lǐng)域相匹配,構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會(huì)良性運(yùn)行的支撐條件。

首先,領(lǐng)域性社會(huì)政策帶有極強(qiáng)的政策對(duì)象性。所謂政策對(duì)象性主要是指針對(duì)特定的對(duì)象群體而設(shè)定的社會(huì)政策。一般說來,任何政策都應(yīng)有其特定的實(shí)施對(duì)象,因?yàn)檎咭坏┦チ藢?duì)象,便會(huì)使其丟失了基本的意義,以及可以依托的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。與城市中的社會(huì)政策對(duì)象不同,我們?cè)谶@里所強(qiáng)調(diào)的鄉(xiāng)村振興背景下社會(huì)政策的對(duì)象性,主要是因?yàn)檫@些政策對(duì)象所面臨的問題及困境,是由城鄉(xiāng)社會(huì)變遷引發(fā)的,包括留守老人、兒童、婦女等弱勢群體在內(nèi),構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會(huì)政策最為集中的對(duì)象性的群體。就其功能而言,社會(huì)政策是支持弱勢群體的主要手段,“可以保障弱勢群體的基本生活,促進(jìn)弱勢群體社會(huì)參與機(jī)會(huì)增多,提高能力以消除社會(huì)排斥?？傊?社會(huì)政策是支持弱勢群體的主要社會(huì)支持手段?！?10)邵德興:《地方治理與社會(huì)政策創(chuàng)新研究:基于杭州的經(jīng)驗(yàn)分析》,上?？茖W(xué)普及出版社,2016年,第111—112頁。

其次,與特定領(lǐng)域公共服務(wù)密切關(guān)聯(lián)。從表面上看,在城鄉(xiāng)一體化的特定背景下,領(lǐng)域性社會(huì)政策并不存在城鄉(xiāng)間明顯的差異,但在實(shí)際運(yùn)行過程中卻并非如此。以鄉(xiāng)村醫(yī)療、教育等社會(huì)政策領(lǐng)域?yàn)槔?當(dāng)我們將鄉(xiāng)村問題納入城鄉(xiāng)“過密—過疏”分析框架中加以審視,便會(huì)發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村醫(yī)療、教育等社會(huì)政策注定要面臨一系列特殊的挑戰(zhàn),主要表現(xiàn)在,在城市,可以根據(jù)人口密度配置醫(yī)療資源,進(jìn)行床位、醫(yī)生等醫(yī)療資源的合理配比,但在鄉(xiāng)村,由于人口極度減少,醫(yī)療社會(huì)政策可能會(huì)面臨有政策無平臺(tái)、有政策無醫(yī)生、有政策無患者的“三無”困境?？梢?由于鄉(xiāng)村人口的大量減少,使得地域醫(yī)療、教育等公共服務(wù)失去了其賴以實(shí)施的載體。因?yàn)槿魏我饬x上的公共服務(wù)設(shè)施都需要以一定的人口密度作為支撐,方可正常運(yùn)行。而鄉(xiāng)村人口的大量減少,導(dǎo)致一些地區(qū)的醫(yī)療設(shè)施和教育機(jī)構(gòu),因缺少足夠的人口密度的支撐而陷于運(yùn)行困境,從而導(dǎo)致很多公共服務(wù)政策也難以實(shí)施。

(三)發(fā)展型鄉(xiāng)村社會(huì)政策

發(fā)展型社會(huì)政策是21世紀(jì)初期傳入東亞的國外社會(huì)政策流派,其核心主張是通過發(fā)展來推進(jìn)社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)升級(jí)和轉(zhuǎn)換,以達(dá)到社會(huì)政策的總體目標(biāo)。雖然發(fā)展型社會(huì)政策是作為歐美的舶來品傳入的,但是當(dāng)其進(jìn)入東亞時(shí),還是產(chǎn)生了較大的社會(huì)反響。因?yàn)榍≡诖藭r(shí)期,中國掀起了新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村脫貧攻堅(jiān)行動(dòng),稍后又將鄉(xiāng)村振興確立為國家戰(zhàn)略。而日本、韓國的鄉(xiāng)村在高齡化、少子化的情況下也面臨著鄉(xiāng)村發(fā)展的升級(jí)問題,因而東亞較為順暢地接受了發(fā)展型社會(huì)政策概念,并試圖探索相應(yīng)的政策實(shí)施模式。因?yàn)猷l(xiāng)村社會(huì)本身就帶有極強(qiáng)的生產(chǎn)性。理解發(fā)展型社會(huì)政策,最值得注意的問題主要表現(xiàn)在:

首先,發(fā)展型社會(huì)政策與鄉(xiāng)村振興政策具有天然的強(qiáng)親和性。在歐美國家,發(fā)展型社會(huì)政策的發(fā)生經(jīng)歷了由城市擴(kuò)展到鄉(xiāng)村的過程,美國學(xué)者米奇利的分析比較清晰地反映出上述變化軌跡,他認(rèn)為:“未來的社會(huì)政策(即發(fā)展型社會(huì)政策)不僅關(guān)注城市地區(qū),更要關(guān)注偏遠(yuǎn)的貧困農(nóng)村社區(qū);不僅適用于南方國家,對(duì)北方國家也同樣適用?！?11)詹姆士·梅志里:《發(fā)展型社會(huì)政策:理論和實(shí)踐》,載張秀蘭等編:《中國發(fā)展型社會(huì)政策論綱》,中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2007年,第159頁。在發(fā)展型社會(huì)政策的視域下,“農(nóng)村發(fā)展被重新定義為一種以農(nóng)村中整體人口的福祉為中心的過程,其中尤其需要考慮解決貧困人口的需要問題。從社會(huì)政策的角度來看,這就不僅意味著要提供諸如醫(yī)療和教育等法定的福利服務(wù),而且還意味著采納一種更為廣博的、綜合型的關(guān)注民眾生計(jì)的思路。該思路關(guān)注一切有利于促進(jìn)民眾福祉的問題,無論是以生產(chǎn)為核心的問題,還是其他各個(gè)方面的問題。這一理論框架可以作為一個(gè)重要的分析工具,以理解民眾生計(jì)維持的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性,以及導(dǎo)致貧困與不安全感的原因?！?12)安東尼·哈爾、詹姆斯·梅志里:《發(fā)展型社會(huì)政策》,羅敏等譯,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2006年,第122頁?？梢?從一般意義上講,發(fā)展型社會(huì)政策的涵蓋范圍既包括城市,也包括農(nóng)村。此外,發(fā)展型社會(huì)政策與鄉(xiāng)村振興的關(guān)聯(lián),還表現(xiàn)在東亞學(xué)界以鶴見和子、費(fèi)孝通等為代表的學(xué)者對(duì)“內(nèi)生發(fā)展理論”的提煉概括。眾所周知,早在20世紀(jì)后期,東亞學(xué)界便在反思“外生發(fā)展論”諸多局限的基礎(chǔ)上,基于中日鄉(xiāng)村發(fā)展而提煉出所謂“內(nèi)生發(fā)展理論”,反對(duì)將發(fā)展簡單地視為是一個(gè)“外誘”或“刺激”的過程,強(qiáng)調(diào)如果鄉(xiāng)村不具備自我持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和具體的發(fā)展承載者,便無法實(shí)現(xiàn)真正意義上的發(fā)展,這與阿瑪?shù)賮喩鶑?qiáng)調(diào)的“可行能力”具有異曲同工之處。

其次,從發(fā)展型社會(huì)政策的視角聚焦鄉(xiāng)村振興,我們可以看到其帶有極強(qiáng)層級(jí)性的政策主張。包括強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的結(jié)合,提升個(gè)體的人力資本,“通過支持家庭的政策,使家庭很好地發(fā)揮自己的功能,從而使家庭成員更好地參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng),從而有利于發(fā)展”(13)張秀蘭、徐月賓:《建構(gòu)中國的發(fā)展型家庭政策》,《中國社會(huì)科學(xué)》2003年第6期。,激活鄉(xiāng)村社區(qū)的社會(huì)資本,調(diào)動(dòng)村民自下而上的參與力量,“除了對(duì)發(fā)展的這些貢獻(xiàn)之外,農(nóng)村社會(huì)在供給社會(huì)資本與政治資本方面所發(fā)揮的重要作用,也值得重視。在近十年之中所實(shí)施的項(xiàng)目實(shí)踐已經(jīng)向我們明確表明決定這些項(xiàng)目成敗的一個(gè)主要原因在于人們的有效參與程度,以人際關(guān)系網(wǎng)形式出現(xiàn)的資本,以及以社會(huì)結(jié)構(gòu)和不同組織形式出現(xiàn)的資本,目前已被認(rèn)為是發(fā)展規(guī)劃中一種重要的組成部分。”(14)安東尼·哈爾、詹姆斯·梅志里:《發(fā)展型社會(huì)政策》,羅敏等譯,第126—127、142頁。

再次,就鄉(xiāng)村發(fā)展型社會(huì)政策的政策實(shí)踐作用及局限而言,發(fā)展型社會(huì)政策試圖通過其政策實(shí)踐,發(fā)現(xiàn)并消除社會(huì)問題的根源,突破了社會(huì)福利的邊界,拓展了社會(huì)政策的領(lǐng)域,努力使社會(huì)和經(jīng)濟(jì)從對(duì)立走向協(xié)調(diào)。(15)唐興霖、周幼平:《整體型社會(huì)政策——對(duì)發(fā)展型社會(huì)政策的理性認(rèn)識(shí)》,《學(xué)?！?011年第5期?！皞鹘y(tǒng)的社會(huì)政策是將資源用于減輕人們的不幸和困境,保障他們的基本生活不受影響;而發(fā)展型社會(huì)則是致力于消除或減少那些會(huì)使人們陷入不幸或困境的因素,而不是在風(fēng)險(xiǎn)成為事實(shí)后再向他們提供生活保障,”(16)張秀蘭等編:《中國發(fā)展型社會(huì)政策論綱》,第153頁。但其局限在于“導(dǎo)致社會(huì)問題的不公平不僅存在于人力資本、資產(chǎn)、社會(huì)資本等層面,政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各方面的不平等都會(huì)引發(fā)社會(huì)問題,而這些層面的問題并非發(fā)展型社會(huì)政策所能應(yīng)對(duì)。過于關(guān)注發(fā)展型社會(huì)政策可能忽略矯治性社會(huì)福利項(xiàng)目,這就暴露了其概念上存在的問題,具有方法上的局限性?！?17)張浩淼:《發(fā)展型社會(huì)救助研究:國際經(jīng)驗(yàn)與中國道路》,商務(wù)印書館,2017年,第41頁。安東尼·哈爾也認(rèn)為:“不能寄希望于依靠單一機(jī)構(gòu)解決農(nóng)村發(fā)展的問題,而必須將多重行動(dòng)者考慮在內(nèi)?！?18)安東尼·哈爾、詹姆斯·梅志里:《發(fā)展型社會(huì)政策》,羅敏等譯,第126—127、142頁。因此,我們應(yīng)對(duì)發(fā)展型社會(huì)政策的社會(huì)影響加以分析并辯證地看待。

三、東亞鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的特點(diǎn)及評(píng)價(jià)

如前所述,20世紀(jì)中葉以來東亞各國圍繞著鄉(xiāng)村振興制定的各種社會(huì)政策,具有一定的問題針對(duì)性,同時(shí)它也是作為一個(gè)以鄉(xiāng)村振興為主題的政策體系而提出的,其發(fā)展演進(jìn)軌跡具有較強(qiáng)的連續(xù)性?！吧鐣?huì)政策的研究決不能獨(dú)立于對(duì)社會(huì)的整體研究之外,我們要研究社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治等各方面?！?19)蒂特馬斯:《社會(huì)政策十講》,江紹康譯,吉林出版集團(tuán)有限公司,2011年,第2頁。因此,我們應(yīng)結(jié)合東亞戰(zhàn)后社會(huì)變遷的總體進(jìn)程,對(duì)鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策產(chǎn)生的背景及特點(diǎn)展開系統(tǒng)研究,并從政策群的研究視角出發(fā),對(duì)各種政策文本之間的關(guān)聯(lián)及運(yùn)行效果展開研究評(píng)價(jià)。

(一)東亞鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的特點(diǎn)

1.政策體系的結(jié)構(gòu)性

一般說來,東亞鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策主要由總體性社會(huì)政策、領(lǐng)域性社會(huì)政策、發(fā)展型社會(huì)政策等構(gòu)成,形成了一個(gè)龐大的社會(huì)政策體系。其中,總體性社會(huì)政策帶有總體原則性、法理性和指導(dǎo)性,它決定了諸多具體領(lǐng)域性社會(huì)政策的構(gòu)建。而領(lǐng)域性社會(huì)政策則具有較強(qiáng)的實(shí)體性和對(duì)象性,包括鄉(xiāng)村老人、婦女、兒童在內(nèi)的弱勢群體被納入政策保護(hù)之中。同時(shí),鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策還往往與公共服務(wù)相對(duì)應(yīng)的領(lǐng)域相匹配,使得總體性社會(huì)政策得到了具體充分的展開,構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會(huì)良性運(yùn)行的實(shí)體性支撐條件。相比之下,發(fā)展型社會(huì)政策是在反思以往社會(huì)政策運(yùn)行優(yōu)勢及局限的基礎(chǔ)之上,試圖改變社會(huì)政策以往單一的福利和救助取向,將發(fā)展與社會(huì)政策結(jié)合在一起,努力激發(fā)起鄉(xiāng)村內(nèi)生性的發(fā)展力量,從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的進(jìn)一步拓展,三者有機(jī)地結(jié)合在一起,使得鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策表現(xiàn)出較強(qiáng)的體系性和結(jié)構(gòu)性,為鄉(xiāng)村社會(huì)良性運(yùn)行提供了政策支持和保障。此外,東亞鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策還表現(xiàn)出較強(qiáng)的綜合性,這里所說的綜合性,主要是指工業(yè)化、城市化背景下鄉(xiāng)村走向衰敗而衍生的諸多問題,其所采取的政策對(duì)策必然帶有較為突出的全面性和綜合性。在東亞諸國,鄉(xiāng)村振興的社會(huì)政策特別強(qiáng)調(diào)各部門之間的協(xié)作,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、社會(huì)治理有效、文化復(fù)興、生態(tài)綠色等全方位的發(fā)展。而事實(shí)上自20世紀(jì)90年代起,世界發(fā)達(dá)國家的鄉(xiāng)村政策也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合的鄉(xiāng)村發(fā)展政策,“在英國,綜合的鄉(xiāng)村發(fā)展政策公認(rèn)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)福利受到與社會(huì)政策和公共服務(wù)相關(guān)政治決策的影響。”(20)劉漢成:《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論與實(shí)踐》,中國經(jīng)濟(jì)出版社,2019年,第90頁。

2.政策的類型性

在通常的情況下,政策往往具有劃一性,但深度現(xiàn)代化背景下鄉(xiāng)村社會(huì)變遷往往表現(xiàn)出超強(qiáng)的復(fù)雜性,導(dǎo)致那種單一的政策已難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會(huì)變動(dòng)樣態(tài),因此,鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策必須根據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)變動(dòng)的具體情形做出類型性的劃分。如20世紀(jì)60年代以來,在日本頒布的鄉(xiāng)村社會(huì)振興政策中,很多政策都是建立在類型化基礎(chǔ)之上的,其中包括《離島振興法》(1961年)、《山村振興法》(1965年)、《半島振興法》(1985年)、《特定農(nóng)山村法》(1993年)等。此外日本還針對(duì)過疏化地域制定了五個(gè)重要政策法條文件,即《過疏地域?qū)Σ呔o急措置法》(1970—1979年)、《過疏地域振興特別措置法》(1980—1989年)、《過疏地域活性化特別措置法》(1990—2000年)、《過疏地域自立促進(jìn)特別措置法》(2000—2010年—2020年)、《過疏地域持續(xù)發(fā)展支援特別措置法案》(2021—2031年),這是迄今為止世界上針對(duì)人口大規(guī)模減少地域出臺(tái)的最為系統(tǒng)的政策對(duì)策,其中包括較為豐富的社會(huì)政策對(duì)策。

3.政策的轉(zhuǎn)換性

所謂社會(huì)政策的轉(zhuǎn)換性,主要是指在政策實(shí)施過程中,根據(jù)具體問題的變化而采取的基本政策調(diào)整和回應(yīng)。其一,根據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)變動(dòng)的具體情況,對(duì)政策做出及時(shí)有效的階段性改革調(diào)適和轉(zhuǎn)換。既然鄉(xiāng)村的衰敗是一個(gè)復(fù)雜而漸進(jìn)的過程,那么,解決問題同樣需要時(shí)間,因此鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策構(gòu)建應(yīng)注意把握其階段性和連續(xù)性。東亞各國在其工業(yè)化的前期、中期和后期,連續(xù)推出了鄉(xiāng)村振興的相關(guān)政策,使得其政策保持連續(xù)性的同時(shí),還根據(jù)情況變動(dòng)隨時(shí)做出改革調(diào)整。其二,注意對(duì)外來移入社會(huì)政策的本土轉(zhuǎn)換。如東亞雖然對(duì)源自歐美的發(fā)展型社會(huì)政策持歡迎態(tài)度,但也特別強(qiáng)調(diào)其比較研究基礎(chǔ)上本土轉(zhuǎn)換的重要性,認(rèn)為如果“社會(huì)政策被作為一種‘社會(huì)投資行為’,尤其是向人力資本投資,這必須假定社會(huì)政策問題的主要根源只能是人的缺陷或人力資本不足,但這一點(diǎn)是在西方組織社會(huì)和市場制度比較完善的環(huán)境之中做出的。但是,在我國,大量的社會(huì)問題不僅僅是作為政策對(duì)象的人本身的缺陷,更多也許是實(shí)施政策或?yàn)檎邔?duì)象提供服務(wù)的組織的能力問題,或者是社會(huì)個(gè)體分散化引起的集體行動(dòng)問題,或者是政策制定和執(zhí)行體制本身也可能存在問題,等等。所以,一旦社會(huì)政策的主要問題根源不是人的人力資本不足問題,則發(fā)展型社會(huì)政策的基本假設(shè)和政策取向也就失去了可信的基礎(chǔ)。”(21)趙德余:《政策制定的邏輯、經(jīng)驗(yàn)與解釋》,上海人民出版社,2010年,第9頁。其三,注意政策間的銜接過渡。近年來我國在完成脫貧攻堅(jiān)后所提出的“脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接”的政策設(shè)計(jì),堪稱是具有代表性的經(jīng)典案例,其政策設(shè)計(jì)的核心關(guān)鍵可以表述為:“脫貧攻堅(jiān)取得勝利后,要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,這是‘三農(nóng)’工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。要堅(jiān)決守住脫貧攻堅(jiān)成果,做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接,工作不留空檔,政策不留空白?！?22)《習(xí)近平出席中央農(nóng)村工作會(huì)議并發(fā)表重要講話》,新華社北京2020年12月29日電。在接下來的5年過渡期中,其具體的銜接點(diǎn)至少包括組織銜接、產(chǎn)業(yè)銜接、項(xiàng)目銜接、政策銜接、規(guī)劃銜接、機(jī)制銜接等諸多方面,使得鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策得以實(shí)現(xiàn)其連續(xù)性和有效性。

4.政策實(shí)施主體的多元性

與其他政策實(shí)施相比,社會(huì)政策所指向的對(duì)象包括較多的弱勢群體,當(dāng)然,這里所說的“弱勢”并不僅僅是財(cái)富和收入意義上的,還包括政策對(duì)象的老齡化程度,以及社會(huì)資本和政策理解接受能力等方面。面對(duì)上述問題,最理想的方法當(dāng)然是直接提高政策對(duì)象的“可行能力”,但這往往需要較長的時(shí)間積淀。借助第三方力量便成為一種重要的選擇。在現(xiàn)實(shí)中比較多見的方式為邀請(qǐng)社會(huì)組織作為第三方,作為政策實(shí)施助力的行動(dòng)者加入政策傳遞和實(shí)施的進(jìn)程中來。近年來,一些社會(huì)組織運(yùn)用社會(huì)工作的方法,聘請(qǐng)專業(yè)人士進(jìn)入鄉(xiāng)村,圍繞著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、留守老人、留守兒童教育、社區(qū)發(fā)展等展開工作,收到了較好的政策效果。社會(huì)組織的介入,使政策得以實(shí)施推進(jìn),并收獲一定的治理效應(yīng)。我國還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立社工站,將政策納入社會(huì)組織的服務(wù)型治理進(jìn)程中,使服務(wù)和政策落實(shí)一體化,可以避免因社會(huì)政策對(duì)象弱勢化而對(duì)社會(huì)政策傳遞和實(shí)施產(chǎn)生的消極影響,使社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的治理效能。

(二)東亞鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的評(píng)價(jià)

20世紀(jì)60年代以來,中日韓等東亞諸國通過一系列鄉(xiāng)村振興政策的持續(xù)推進(jìn),使得城鄉(xiāng)社會(huì)得以保持一定程度上的均衡發(fā)展,成為“東亞奇跡”的重要標(biāo)志之一。但在政策評(píng)價(jià)的問題上,學(xué)術(shù)界卻存在一定的分歧。以日本《農(nóng)業(yè)基本法》評(píng)價(jià)為例,一些研究者對(duì)其實(shí)施效果提出質(zhì)疑,認(rèn)為“基本法農(nóng)業(yè)政策在這40多年里究竟給我們帶來了什么呢?農(nóng)林水產(chǎn)省發(fā)布的《農(nóng)林業(yè)普查》和《農(nóng)民就業(yè)動(dòng)向調(diào)查》淋漓盡致地反映了40年來日本農(nóng)業(yè)的變化。從這些調(diào)查數(shù)據(jù)中可以清楚地看到,在這40年中,日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展與《農(nóng)業(yè)基本法》想要達(dá)到的目的背道而馳,一步步走向衰退。1961年農(nóng)戶數(shù)量超過600萬,1999年已經(jīng)降至320萬,38年間竟消失了近一半。農(nóng)業(yè)家庭的人口數(shù)量也不斷減少,1961年有超過3400萬人,到1999年只有1100萬人,僅剩不到1/3。此外,主要從事農(nóng)業(yè)的人口數(shù)量由1961年的約1200萬降至1999年的230萬,38年間只剩下1/5?！?23)宇澤弘文:《社會(huì)共通資本》,李博譯,第46頁。有學(xué)者認(rèn)為“單憑農(nóng)業(yè)調(diào)整是難以實(shí)現(xiàn)收入均等化的,它不得不借助于保護(hù)政策。其根本原因在于經(jīng)濟(jì)的迅速增長誘導(dǎo)了非農(nóng)收入的迅速增長,致使農(nóng)業(yè)調(diào)整和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高未達(dá)到如此快的速度。”(24)速水佑次郎:《日本農(nóng)業(yè)保護(hù)政策探》,朱鋼等譯,中國物價(jià)出版社,1993年,第69頁。上述觀點(diǎn)認(rèn)為,在某種條件下,鄉(xiāng)村振興政策的實(shí)施沒有達(dá)到其預(yù)期目標(biāo),而是出現(xiàn)了政策目標(biāo)的偏離。而肯定論的觀點(diǎn)則認(rèn)為,“即使《農(nóng)業(yè)基本法》所描繪的遠(yuǎn)景只實(shí)現(xiàn)了一部分,并不能就對(duì)制定《農(nóng)業(yè)基本法》的意義進(jìn)行質(zhì)疑。其意義應(yīng)該在于,國家將農(nóng)業(yè)政策的方向以基本法的形式公布于眾。此外,《農(nóng)業(yè)基本法》倡導(dǎo)的糾正農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)之間的勞動(dòng)生產(chǎn)率以及生活水平差距這一政策理念,從當(dāng)時(shí)的情況來看是必然的,從以后的發(fā)展來看,也是一項(xiàng)非常積極的政策”(25)加藤弘之、丁紅衛(wèi):《日本經(jīng)濟(jì)新論:日中比較的視點(diǎn)》,中國市場出版社,2008年,第123頁。。

綜合來看,在鄉(xiāng)村振興政策尤其是鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策評(píng)價(jià)的問題上,我們不能單一地采用經(jīng)濟(jì)、人口等有形指標(biāo)來加以評(píng)價(jià),而要突出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的綜合性,表現(xiàn)在鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策評(píng)價(jià)的問題上,就是要強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的“社會(huì)性”。這里所說的“社會(huì)性”,主要是指由鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策實(shí)施而產(chǎn)生的效果,并不能簡單地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、人口指標(biāo)數(shù)據(jù)來加以衡量評(píng)判,而要看鄉(xiāng)村發(fā)展的綜合指標(biāo),要看鄉(xiāng)村問題的解決及社會(huì)生活秩序的生成。應(yīng)該看到,在城市化進(jìn)程中,城市作為一塊磁鐵,對(duì)于農(nóng)民具有不可抗拒的吸引力,因此,陷入困境的鄉(xiāng)村發(fā)展指標(biāo)不可能因鄉(xiāng)村振興政策的實(shí)施而發(fā)生根本性的逆轉(zhuǎn)。因此,我們?cè)谠u(píng)價(jià)鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策時(shí),應(yīng)該超越這些指標(biāo),強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的維系,以及鄉(xiāng)土社會(huì)延續(xù)的重要性。雖然鄉(xiāng)村振興政策在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)方面存在諸多局限,但如果以社會(huì)均衡、社會(huì)公正為標(biāo)準(zhǔn),我們依然可以清晰地發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策所發(fā)揮的特殊作用:(1)以城鄉(xiāng)均衡為發(fā)展指標(biāo),我們會(huì)發(fā)現(xiàn)在鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策實(shí)施的背景下,一定程度上能夠使鄉(xiāng)村社會(huì)得以避免斷崖式的下滑,而呈現(xiàn)出一種結(jié)構(gòu)性的均衡和協(xié)調(diào),保持了城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的相對(duì)均衡性;(2)避免城鄉(xiāng)居民間出現(xiàn)嚴(yán)重的社會(huì)分化,使其在經(jīng)濟(jì)收入和生活品質(zhì)方面不至于產(chǎn)生嚴(yán)重的差距;(3)發(fā)展型社會(huì)政策努力賦予村落以發(fā)展活力,使鄉(xiāng)村獲得持續(xù)的內(nèi)生性發(fā)展。正是在這一意義上,日本學(xué)界將鄉(xiāng)村振興政策的目標(biāo)往往表述為“地域活性化”,這里所說的“活性化”,可以將其劃歸為內(nèi)生性發(fā)展的范疇,而不是簡單的外部資源輸入,努力激活其內(nèi)生性的發(fā)展力量,并在鄉(xiāng)村培養(yǎng)起有力的發(fā)展“承載者”;(4)建立起城鄉(xiāng)對(duì)流的一種新的社會(huì)交往格局,打破城鄉(xiāng)之間各種條件的閉鎖和限制,努力構(gòu)建一種城鄉(xiāng)良性循環(huán)的、對(duì)流式發(fā)展的社會(huì)。