國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管的對(duì)策探究

楊儆裔

［摘 要］本文以中共中央“十四五”規(guī)劃及2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)與黨的二十大報(bào)告為背景，對(duì)目前國(guó)有企業(yè)深化改革中出現(xiàn)的財(cái)務(wù)管理方面的突出問題展開討論，對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)管者提出基本要求，同時(shí)對(duì)如何提高財(cái)務(wù)監(jiān)管質(zhì)量提出相應(yīng)的建議，從而平衡“放權(quán)”與“監(jiān)管”的關(guān)系，為促進(jìn)國(guó)有企業(yè)良性發(fā)展提供保障。

［關(guān)鍵詞］國(guó)有企業(yè)；資金；國(guó)資監(jiān)管；財(cái)務(wù)監(jiān)管

［中圖分類號(hào)］F27文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

2021年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)公布了《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，根據(jù)其中第十九章第一節(jié)、第二節(jié)、第三節(jié)的內(nèi)容，要加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)；推動(dòng)國(guó)有企業(yè)完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度，深化國(guó)家企業(yè)混合所有制改革；大力推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管理念、重點(diǎn)、方式等多方位轉(zhuǎn)變，健全協(xié)同高效的監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)的良性發(fā)展。2022年10月25日，黨的二十大報(bào)告提出深化國(guó)資國(guó)企改革，推動(dòng)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，提高企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)要優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和能力建設(shè)。

1 國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管的重要意義

2020年1月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)《國(guó)資監(jiān)管提示函工作規(guī)則》和《國(guó)資監(jiān)管通報(bào)工作規(guī)則》，兩項(xiàng)規(guī)則的印發(fā)凸顯出國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)監(jiān)管工作的決心，雖然兩個(gè)文件的監(jiān)管內(nèi)容沒有直接提及財(cái)務(wù)工作，但每一項(xiàng)監(jiān)管內(nèi)容都可以通過財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)表現(xiàn)出來(lái)，兩個(gè)規(guī)則的出臺(tái)，預(yù)示著國(guó)資監(jiān)管工作將進(jìn)一步常態(tài)化。2023年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的意見》，并要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。意見強(qiáng)調(diào)，財(cái)會(huì)監(jiān)督作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、維護(hù)中央政令暢通、規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。而國(guó)有企業(yè)作為黨管理下的企業(yè)，不僅是推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要生產(chǎn)者，更是壯大國(guó)家綜合實(shí)力、保障人民利益的重要力量。國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位及其重要特質(zhì)更是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)全面領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)，所以國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管十分重要。但無(wú)論是公益類、競(jìng)爭(zhēng)類，還是資本運(yùn)營(yíng)類的集團(tuán)化公司，仍普遍存在著各類財(cái)務(wù)管理問題。新形勢(shì)下，部分國(guó)有企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量已呈下行態(tài)勢(shì)，可靠性、相關(guān)性、可比性、重要性、謹(jǐn)慎性、及時(shí)性這六大要求亟待改進(jìn)，加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管勢(shì)在必行［1］。如何建立健全的財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制、如何強(qiáng)化監(jiān)管手段、如何指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)規(guī)范賬務(wù)處理、如何確保會(huì)計(jì)資料的真實(shí)準(zhǔn)確、如何合理優(yōu)化資產(chǎn)配置、如何創(chuàng)造更大的社會(huì)價(jià)值、如何經(jīng)得起各類監(jiān)督檢查等是每一個(gè)財(cái)務(wù)監(jiān)管者需要思考的問題。

負(fù)責(zé)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管、改革發(fā)展、目標(biāo)考核的國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)承擔(dān)著指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展、推進(jìn)國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代化管理、完善國(guó)有企業(yè)公司治理、編制國(guó)有企業(yè)資本經(jīng)營(yíng)預(yù)決算、負(fù)責(zé)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)基礎(chǔ)管理的職責(zé)。除此之外，財(cái)務(wù)監(jiān)管有利于提升國(guó)有資金的合理配置，提高企業(yè)現(xiàn)代化管理水平，所以財(cái)務(wù)監(jiān)管工作與國(guó)有資本的保值增值是密不可分的［2］。

2 國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管中的突出問題

2.1 資金問題

資金量龐大是國(guó)有企業(yè)的特色之一，尤其是承擔(dān)投融資、工程建設(shè)、高新技術(shù)研發(fā)、資本運(yùn)營(yíng)的集團(tuán)化的國(guó)有企業(yè)，而這一類公司在資金管理上普遍存在如下突出問題。

一是資金周轉(zhuǎn)速度較慢。主要體現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)在轉(zhuǎn)型發(fā)展的進(jìn)程中融資規(guī)模壯大，帶息負(fù)債余額逐年遞增，還本付息壓力大，而企業(yè)項(xiàng)目投資回收期長(zhǎng)、研發(fā)周期久，資金占用量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)活動(dòng)帶來(lái)的現(xiàn)金流入。而國(guó)資委將中央企業(yè)2023年主要經(jīng)營(yíng)考核指標(biāo)由原來(lái)的“兩利四率”調(diào)整為“一利五率”恰恰說(shuō)明了這一問題，營(yíng)業(yè)現(xiàn)金比率直接替換營(yíng)業(yè)收入利潤(rùn)率，落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任中“含金量”的周轉(zhuǎn)地位再次提升。

二是解除資金用途風(fēng)險(xiǎn)高。國(guó)有企業(yè)探索著多渠道融資，從傳統(tǒng)的流動(dòng)資金貸款、項(xiàng)目貸款、融資租賃、地方專項(xiàng)債、并購(gòu)貸，到現(xiàn)在的資產(chǎn)證券化、海外債、保理、供應(yīng)鏈金融等，多渠道融資為國(guó)有企業(yè)提供了資金保障，但各類金融產(chǎn)品始終附帶著用途限制，虛假合同交易，集團(tuán)內(nèi)拆借、導(dǎo)賬等方式成為解除資金限定用途的重要手段。個(gè)別國(guó)有企業(yè)將資金轉(zhuǎn)入民營(yíng)企業(yè)賬戶未轉(zhuǎn)回導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失，個(gè)人吞利、法律合規(guī)、逃避監(jiān)管等隱藏風(fēng)險(xiǎn)不可低估。

三是資金配置嚴(yán)重不合理。2020年中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議通過了《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020—2022年）》，為提升國(guó)資國(guó)企改革成效，啟動(dòng)國(guó)企改革三年行動(dòng)，“1+N”政策體系和頂層設(shè)計(jì)讓國(guó)有企業(yè)的業(yè)務(wù)涉及多行業(yè)、多領(lǐng)域。加之各業(yè)務(wù)板塊整合，大多事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，大量承擔(dān)公益事業(yè)的企業(yè)脫離行政機(jī)關(guān)，集團(tuán)類的大型國(guó)有企業(yè)規(guī)模性地出現(xiàn)。與這一現(xiàn)象伴隨而來(lái)的便是大量資金的流入，各分子公司獨(dú)立開戶、獨(dú)立核算，資金閑置現(xiàn)象增加，資金充足企業(yè)喪失機(jī)會(huì)成本，資金短缺企業(yè)高成本籌資，集團(tuán)公司缺少科學(xué)可行的資金管理計(jì)劃，無(wú)法體現(xiàn)資本成本反映出的企業(yè)價(jià)值。

2.2 考核引起的財(cái)務(wù)指標(biāo)不實(shí)問題

國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子考核是每年國(guó)有企業(yè)都會(huì)開展的重要工作。營(yíng)業(yè)收入、利潤(rùn)總額、凈利潤(rùn)、資產(chǎn)負(fù)債率、經(jīng)濟(jì)增加值、研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度、全員勞動(dòng)生產(chǎn)率等指標(biāo)成為國(guó)有企業(yè)考核中的指標(biāo)。即便不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同屬性的企業(yè)指標(biāo)也存在不同，但營(yíng)業(yè)收入、利潤(rùn)總額、凈資產(chǎn)收益率、資產(chǎn)負(fù)債率、經(jīng)濟(jì)增加值是國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員關(guān)注的指標(biāo)。這些指標(biāo)影響著他們的年度和任期績(jī)效，也正因如此，國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理工作面臨一系列挑戰(zhàn)，較為普遍且容易發(fā)生的情況大致有如下三點(diǎn)。

一是營(yíng)業(yè)收入、政府補(bǔ)助確認(rèn)不合理導(dǎo)致的利潤(rùn)不實(shí)。2017年，新收入準(zhǔn)則發(fā)布，準(zhǔn)則以控制權(quán)轉(zhuǎn)移為中心，以“五步法”為指引，進(jìn)一步明晰了收入確認(rèn)邊界。但目前部分國(guó)有企業(yè)仍以舊準(zhǔn)則的風(fēng)險(xiǎn)和報(bào)酬轉(zhuǎn)移為指導(dǎo)確認(rèn)收入，對(duì)履約義務(wù)的概念理解不夠透徹，對(duì)合同資產(chǎn)、合同負(fù)債等科目的利用程度不高，利用應(yīng)收賬款不滿足條件的營(yíng)業(yè)收入，從而虛增利潤(rùn)。應(yīng)收賬款規(guī)模伴隨著增量考核越來(lái)越大，賬齡越來(lái)越長(zhǎng)，壞賬準(zhǔn)備卻不敢計(jì)提，導(dǎo)致財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)不能客觀反映企業(yè)真實(shí)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況。這里映射到了營(yíng)業(yè)現(xiàn)金比率，體現(xiàn)出國(guó)資委“要有利潤(rùn)的收入和要有現(xiàn)金的利潤(rùn)”的監(jiān)管要求，杜絕國(guó)有企業(yè)將收入確認(rèn)流于形式。此外，無(wú)論是與收益相關(guān)還是與資產(chǎn)相關(guān)，部分國(guó)有企業(yè)為應(yīng)對(duì)考核不按準(zhǔn)則要求確認(rèn)遞延收益，一次性確認(rèn)其他收益或營(yíng)業(yè)外收入。

二是目的性工作導(dǎo)致的資產(chǎn)管理過于隨意。部分國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人財(cái)務(wù)知識(shí)相對(duì)匱乏，在日常工作中對(duì)財(cái)務(wù)管理工作的重視程度不夠，加之會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)能力薄弱，就容易出現(xiàn)實(shí)操中的賬務(wù)處理與準(zhǔn)則存在偏差的情況。比如：企業(yè)為主體信用評(píng)級(jí)邀請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，但結(jié)果往往不實(shí)導(dǎo)致資產(chǎn)規(guī)模虛高；國(guó)資委、集團(tuán)公司無(wú)償劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)邀請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)出具鑒證結(jié)果，拔高其公允價(jià)而降低企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率；城投類國(guó)有企業(yè)隱性債務(wù)規(guī)模巨大，缺乏經(jīng)營(yíng)性實(shí)體業(yè)務(wù)，指標(biāo)考核壓力大，財(cái)務(wù)費(fèi)用不按借款費(fèi)用準(zhǔn)則處理，一味將其包裝進(jìn)工程項(xiàng)目資本化。

三是企業(yè)內(nèi)部不重視導(dǎo)致的財(cái)務(wù)核算不規(guī)范。除了國(guó)有上市公司和部分承擔(dān)公益類事業(yè)的公司，剩余國(guó)有企業(yè)存續(xù)的宗旨幾乎都是利潤(rùn)最大化，收入利潤(rùn)指標(biāo)成為考核標(biāo)尺。目前，有部分國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人都是從行政機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位脫離編制后到國(guó)有企業(yè)任職的，國(guó)企深化改革不到位，政企不分的現(xiàn)象仍有發(fā)生［3］。部分領(lǐng)導(dǎo)人企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)不足，認(rèn)為財(cái)務(wù)工作就是做賬出報(bào)表，對(duì)財(cái)務(wù)工作不重視。財(cái)務(wù)人員也存在缺乏管理理念、財(cái)務(wù)核算較隨意的問題。這一現(xiàn)象使得國(guó)有企業(yè)在業(yè)務(wù)招待費(fèi)、車輛使用費(fèi)、福利費(fèi)、政府補(bǔ)助等方面容易出現(xiàn)較大的問題，這也是近幾年國(guó)有企業(yè)成為各類監(jiān)督檢查、專項(xiàng)審計(jì)、稅務(wù)稽查主體的主要原因之一。

四是失職、不作為、違規(guī)導(dǎo)致的國(guó)有資產(chǎn)流失案件時(shí)有發(fā)生。近些年，部分國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，責(zé)任追究制度中明確對(duì)造成國(guó)有資產(chǎn)損失的管理人員要終身問責(zé)。財(cái)務(wù)監(jiān)管制度的缺失、財(cái)務(wù)監(jiān)管體系的不健全與個(gè)人黨風(fēng)廉政建設(shè)工作落實(shí)不到位一樣，均是導(dǎo)致部分國(guó)有企業(yè)違規(guī)案件發(fā)生的因素。部分國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜化滋生出一些違規(guī)事項(xiàng)，涉及的利益方也越來(lái)越多，使國(guó)有資產(chǎn)流失［4］。

2.3 監(jiān)管者人數(shù)、專業(yè)知識(shí)、監(jiān)管理念不足

國(guó)有企業(yè)數(shù)量眾多，財(cái)務(wù)工作人員更是不計(jì)其數(shù)，而國(guó)資委的監(jiān)管者卻少之又少。負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)監(jiān)管科室的分管領(lǐng)導(dǎo)、主任及科員將大多工作精力投入了機(jī)關(guān)內(nèi)的事務(wù)性工作中，很少有時(shí)間參與國(guó)有企業(yè)真正的財(cái)務(wù)工作，往往通過統(tǒng)計(jì)報(bào)表、中介機(jī)構(gòu)審計(jì)報(bào)告、企業(yè)主動(dòng)登門解決歷史遺留問題等形式被動(dòng)接收企業(yè)財(cái)務(wù)信息。同時(shí)，國(guó)資委借調(diào)國(guó)有企業(yè)員工上掛鍛煉的情況也較多，但也都是從事一些基礎(chǔ)工作，參與監(jiān)管仍有不足。另外，部分體制內(nèi)的監(jiān)管者是非財(cái)務(wù)專業(yè)的，這一類人員因?yàn)槿狈χ鲃?dòng)學(xué)習(xí)財(cái)務(wù)知識(shí)的意識(shí)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的情況下，對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)工作的指導(dǎo)顯得困頓乏力、能力不足。加之部分企業(yè)財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)不高，缺少實(shí)事求是的意識(shí)，監(jiān)管成效不盡如人意。

3 加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管的幾點(diǎn)建議

國(guó)資委作為履行出資人義務(wù)的行政主體，承擔(dān)著監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，貫徹落實(shí)國(guó)資國(guó)企改革發(fā)展工作中的要求，保證各級(jí)機(jī)關(guān)的重大決策部署在所監(jiān)管企業(yè)中落實(shí)是其職責(zé)所在。而財(cái)務(wù)工作在國(guó)有企業(yè)發(fā)展中的地位越來(lái)越高，加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管工作勢(shì)在必行。

一是提升監(jiān)管者對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)督工作的重視程度。雖然企業(yè)的目標(biāo)是利潤(rùn)最大化，但不合規(guī)、不合法的問題必須得到重視，監(jiān)管者必須時(shí)刻有財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，必要時(shí)可實(shí)施獎(jiǎng)懲機(jī)制。除了各級(jí)機(jī)關(guān)部署的專項(xiàng)工作，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)過程中的財(cái)務(wù)監(jiān)督同樣關(guān)鍵［5］。對(duì)監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題務(wù)必進(jìn)行客觀分析，找出企業(yè)財(cái)務(wù)工作中的錯(cuò)誤與偏差，促進(jìn)財(cái)務(wù)監(jiān)管工作提質(zhì)增效。

二是建立完善的財(cái)務(wù)監(jiān)督管理體系。開展國(guó)資監(jiān)管平臺(tái)的搭建工作，利用信息化技術(shù)、大數(shù)據(jù)等工具對(duì)國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中出現(xiàn)的財(cái)務(wù)問題進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題立即處理。加強(qiáng)與國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)人員的聯(lián)絡(luò)，使得國(guó)有企業(yè)與國(guó)資委能夠充分、有效地溝通，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門，強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作。

三是轉(zhuǎn)變監(jiān)管者的傳統(tǒng)觀念，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管者的培訓(xùn)［6］。財(cái)務(wù)監(jiān)管者人數(shù)不足、專業(yè)能力薄弱的問題亟須解決，要讓他們認(rèn)識(shí)到其崗位的重要性。國(guó)資委還應(yīng)多牽頭組織各類國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)培訓(xùn)工作，讓監(jiān)管者也參與其中，一并提高其理論知識(shí)與實(shí)操能力，確保其適應(yīng)國(guó)有企業(yè)深化改革工作的發(fā)展變化。

四是加大對(duì)資金、資產(chǎn)、考核指標(biāo)、公費(fèi)支出的監(jiān)管力度。監(jiān)管者對(duì)于國(guó)有企業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域表現(xiàn)出的突出財(cái)務(wù)問題必須給予重視。對(duì)于資金的濫用、資產(chǎn)的混亂、考核指標(biāo)的虛化、公費(fèi)支出的隨意等問題，要制訂可靠的監(jiān)管工作計(jì)劃，確保財(cái)務(wù)監(jiān)管工作落地落實(shí)［7］。監(jiān)管者要協(xié)助企業(yè)做好資金規(guī)劃，防止資金濫用；加強(qiáng)資產(chǎn)管理，搭建資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)，合理配置國(guó)有資產(chǎn)；明確績(jī)效考核指標(biāo)，多層次開展巡察審計(jì)工作，確保財(cái)務(wù)指標(biāo)合理可靠；規(guī)范公費(fèi)報(bào)銷流程，嚴(yán)格預(yù)算管控，杜絕公費(fèi)浪費(fèi)等相關(guān)工作。

4 結(jié)語(yǔ)

國(guó)有企業(yè)深化改革依然在繼續(xù)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，如何既獲得充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)又能確保企業(yè)財(cái)務(wù)管理工作規(guī)范有序開展，成為每一個(gè)監(jiān)管者需要鄭重思考的問題。國(guó)有企業(yè)目前普遍存在的資金、考核引起的指標(biāo)虛化問題已呈現(xiàn)擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，每一個(gè)財(cái)務(wù)監(jiān)管者必須拾起責(zé)任，為企業(yè)財(cái)務(wù)工作把好關(guān)、縮缺口、打補(bǔ)丁，做好財(cái)務(wù)監(jiān)管工作，為國(guó)有企業(yè)的良性發(fā)展保駕護(hù)航。

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