新時(shí)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)現(xiàn)路徑

陳 晨

(湖北大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 湖北 武漢 430079)

黨的二十大報(bào)告要求“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,……到2035年基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化”[1]32,《“十四五”規(guī)劃綱要》和《國(guó)家“十四五”新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)施方案》明確提出“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”,加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展速度是“十四五”時(shí)期的主要任務(wù),是新型城鎮(zhèn)化的核心要求,是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。新時(shí)代實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化高質(zhì)量發(fā)展,要求完成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身份的轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口共享發(fā)展成果,能夠在城市安居樂(lè)業(yè),最終全面融入城市社會(huì)?，F(xiàn)階段中國(guó)促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化取得了豐碩的成果,朝著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口高質(zhì)量發(fā)展邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐,但是距離全面融入城市社會(huì)的終極目標(biāo)仍有差距。因此,探討新時(shí)代我國(guó)推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意義,找出實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要解決的問(wèn)題,進(jìn)而找出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)現(xiàn)路徑,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、新時(shí)代推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意義

加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市生活是新時(shí)代的重要任務(wù)和目標(biāo)。城市是生產(chǎn)現(xiàn)代化的結(jié)果,是更適宜人類居住和人的全面發(fā)展的聚居形態(tài),出于對(duì)美好生活的向往,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多數(shù)希望城市能夠進(jìn)得來(lái)、住得下、留得住,但是現(xiàn)實(shí)卻并不盡如人意。城市發(fā)展離不開農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的共同建設(shè),城市的便利和福利也應(yīng)該有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的共同分享。因此,加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,使他們能夠在城市安居樂(lè)業(yè)、學(xué)有所教、壯有所用、老有所終,提升生活的幸福感和歸屬感,具有重要意義。

1.深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的首要任務(wù)。城鎮(zhèn)化是在工業(yè)化發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)業(yè)向城市集聚的過(guò)程,是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向城市產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變的過(guò)程,歸根結(jié)底是人的城鎮(zhèn)化。但是中國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展“重物不重人”,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度長(zhǎng)期滯后于城鎮(zhèn)化程度,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“半城市化”現(xiàn)象嚴(yán)重。黨的十八大以來(lái),中國(guó)開始扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)粗放型的城鎮(zhèn)化模式,十八屆三中全會(huì)提出了“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”,《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》將“以人為本”作為新型城鎮(zhèn)化位列第一的原則。在這種原則理念的引導(dǎo)下,中國(guó)常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的缺口不斷縮小,更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口得以在城鎮(zhèn)落戶,但是直到2021年這一缺口依然有18.2%,大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市工作、居住,卻無(wú)法獲得城市戶籍、享受城市公共服務(wù)。作為產(chǎn)業(yè)工人的主體,他們?yōu)椤爸袊?guó)奇跡”的出現(xiàn)和“中國(guó)模式”的誕生發(fā)揮了重大的作用,卻無(wú)法享受與城市居民同等的權(quán)力和義務(wù),更高層次的發(fā)展權(quán)得不到滿足。針對(duì)這一情況,《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》要求深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,同時(shí)堅(jiān)持把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。這要求在實(shí)踐中深入貫徹“以人為本”的原則理念,從注重量的變化轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注質(zhì)的提升,革除體制機(jī)制的弊端,改變農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市被邊緣化的狀況,賦予他們與城市居民同等權(quán)利和義務(wù),享有與城市居民同等的發(fā)展權(quán)利。

2.實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的突破口。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,中國(guó)出臺(tái)了嚴(yán)格的戶籍制度,形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。改革開放之后,阻礙人口鄉(xiāng)城流動(dòng)的障礙被打破,但是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口未能進(jìn)入城市的主體工業(yè)部門,職業(yè)技能也未能隨著產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)而同步提升,職業(yè)層級(jí)遲遲得不到提高,長(zhǎng)期被排斥在經(jīng)濟(jì)核心領(lǐng)域之外,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的藩籬未被打破,并隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由鄉(xiāng)到城的遷移,在城市形成了“新二元結(jié)構(gòu)”,對(duì)城市治理產(chǎn)生了極大的挑戰(zhàn)。黨的二十大報(bào)告提出:“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化,提高市域社會(huì)治理能力?！盵1]54實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化,必須以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為抓手,逐步拆除城市“新二元結(jié)構(gòu)”的壁壘。中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū),進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市落戶,將更多非戶籍人口納入城市保障體系之內(nèi),需要通過(guò)城市政府充分發(fā)揮主導(dǎo)性,構(gòu)建有計(jì)劃、有步驟的利益調(diào)整來(lái)獲得利益增進(jìn)。這一過(guò)程伴隨著對(duì)既有體制的改革,要?jiǎng)?chuàng)新治理方式、完善治理結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)“政府-社會(huì)-民眾”共治共建共商、“城市-城鎮(zhèn)-農(nóng)村”共享共融共促[2],解決城市內(nèi)部發(fā)展不均衡的問(wèn)題。

3.推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展見(jiàn)實(shí)效的重要途徑。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“加快建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系?！涌燹r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！盵3]城鄉(xiāng)融合發(fā)展是打破城鄉(xiāng)分割狀態(tài),促進(jìn)資源在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)、合理配置,不斷縮小城鄉(xiāng)差距的發(fā)展方式。目前中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差距大,城市對(duì)鄉(xiāng)村虹吸效應(yīng)明顯,以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)難度較大,而促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展見(jiàn)實(shí)效的重要途徑。中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口兼具城市產(chǎn)業(yè)工人和戶籍身份農(nóng)民兩種身份,在城市屬于工人職業(yè),在農(nóng)村擁有農(nóng)地權(quán)益,是連接城市和鄉(xiāng)村的重要橋梁和紐帶。事實(shí)已經(jīng)證明,推動(dòng)農(nóng)民向城鎮(zhèn)流動(dòng)、在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)、成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、縮小城鄉(xiāng)差距的最直接有效途徑。在此基礎(chǔ)上,通過(guò)提高市民化質(zhì)量使大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶,享受城市公共服務(wù),切實(shí)降低農(nóng)村地區(qū)的資源負(fù)載率;通過(guò)建立完善的“三權(quán)”退出機(jī)制,使農(nóng)地向職業(yè)農(nóng)民集中,改變我國(guó)農(nóng)地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)的狀況,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；s經(jīng)營(yíng),提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,提高鄉(xiāng)村對(duì)于資源和人才吸引力,推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展見(jiàn)實(shí)效。

4.實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的組成部分。共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求,是中國(guó)式現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義,是新時(shí)代的重要任務(wù)和目標(biāo)。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出,到二○三五年要使“人民生活更加美好,人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”[4]。 黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào):“把實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往作為現(xiàn)代化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),著力維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公平正義,著力促進(jìn)全體人民共同富裕,堅(jiān)決防止兩極分化?！盵1]其中,維護(hù)社會(huì)公平、防止兩極分化、提高低收入者收入水平是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要組成部分,也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要目標(biāo)。根據(jù)《2021年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示,2021年全國(guó)29251萬(wàn)的農(nóng)民工,月平均工資收入只有4432元[5],收入水平較低,因此農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體應(yīng)該是“提低”和“擴(kuò)中”的重要目標(biāo)群體。而推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程,通過(guò)推動(dòng)公共資源再分配和收入格局再分配,提升人力資源水平,縮小收入差距,使之躋身中等收入群體。因此,促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過(guò)程,實(shí)質(zhì)上就是維護(hù)公平正義、促進(jìn)共同富裕的過(guò)程,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的重要組成部分。

二、新時(shí)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中存在的問(wèn)題

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由農(nóng)民身份完成向市民身份轉(zhuǎn)變的過(guò)程。新時(shí)代中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在快速發(fā)展過(guò)程中取得了歷史性的成就,但也存在一些必須高度重視并著力解決的突出矛盾和問(wèn)題。

1.戶籍制度改革政策尚未得到全面落實(shí)。長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)各城市往往以就業(yè)年限、居住年限、城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)參保年限等作為落戶的基準(zhǔn)條件。近年,盡管大中小城市落戶門檻不斷降低,但選擇性落戶偏向以及落戶通道不暢問(wèn)題依舊存在,在實(shí)踐中放開落戶門檻的政策推進(jìn)并不順利。尤其是東部發(fā)達(dá)地區(qū)一些常住人口在300萬(wàn)以下的城市,并未按照政策要求取消落戶限制,擇優(yōu)落戶的傾向明顯存在,落戶政策對(duì)于高學(xué)歷、高技能人才較為寬松,對(duì)于穩(wěn)定就業(yè)的普通勞動(dòng)者則要求高、名額少,限制依然較多,隱形落戶門檻依然存在。超大、特大城市戶籍制度改革阻力依然很大,選擇性落戶現(xiàn)象更為嚴(yán)重,高標(biāo)準(zhǔn)的積分落戶制度使得超大、特大城市內(nèi)的非戶籍人口幾乎占人口總數(shù)的一半以上。

2.城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)未能覆蓋全部常住人口。中國(guó)城市公共服務(wù)尚未覆蓋全部城市常住人口,非戶籍人口在教育、住房、社保方面未能享受城市公共服務(wù)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入城市的教育資源較為稀缺,公辦學(xué)校普遍面臨校舍不足、教師不足的問(wèn)題,有限的學(xué)位供給戶籍人口尚顯緊張,對(duì)于隨遷子女往往設(shè)置了較高的準(zhǔn)入門檻。城市公租房也僅針對(duì)本地戶籍人口提供,非戶籍農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口被一紙戶籍擋在城市公租房之外,使之居住狀況無(wú)法得到有效改善。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)性較大,對(duì)社保異地轉(zhuǎn)移接續(xù)要求較高,但目前中國(guó)社保異地轉(zhuǎn)移接續(xù)渠道不暢,不同地區(qū)政策協(xié)調(diào)性不夠。各省基本公共服務(wù)差異較大,醫(yī)療保險(xiǎn)、職工社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次都在省級(jí)以下,企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)不暢,異地結(jié)算范圍有限,致使政策較難落地。

3.職業(yè)技能培訓(xùn)亟待加強(qiáng)。穩(wěn)定的就業(yè)和固定的收入來(lái)源是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市安身立命、安居樂(lè)業(yè)的前提條件,是他們?nèi)谌氤鞘?得以被城市社會(huì)接納的基礎(chǔ)保障,是新型城鎮(zhèn)化能夠良性循環(huán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。鑒于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本較高,提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能水平,使其能夠適應(yīng)職業(yè)發(fā)展、在城市安身立命,實(shí)現(xiàn)人口紅利向人力資本紅利的轉(zhuǎn)變,是加快市民化速度、提高市民化質(zhì)量的不二法門。目前,在產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、生產(chǎn)方式數(shù)字化的大形勢(shì)下,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面對(duì)的是新的就業(yè)格局,企業(yè)需要的是高端復(fù)合型技術(shù)人才,而中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多僅具備簡(jiǎn)單勞動(dòng)技能。因此,這一落差對(duì)職業(yè)技能培訓(xùn)的要求更高,現(xiàn)存的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口培訓(xùn)體系很顯然無(wú)法滿足這一需求,質(zhì)量和規(guī)模都有待提升。目前,中國(guó)的職業(yè)技能培訓(xùn)整體較為落后,尚未形成現(xiàn)代化的成熟體系,不能有效地為工人未來(lái)發(fā)展提供實(shí)用技能,也不能為未來(lái)產(chǎn)業(yè)升級(jí)輸送人力資源。而且國(guó)內(nèi)培訓(xùn)市場(chǎng)存在小、散、亂的問(wèn)題,職業(yè)院校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)歸屬不同,營(yíng)業(yè)性質(zhì)不同,培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)不同,難以形成統(tǒng)一的行業(yè)合力。在培訓(xùn)內(nèi)容上,也存在專業(yè)設(shè)置陳舊、與市場(chǎng)脫節(jié)的問(wèn)題。因此,在低端就業(yè)崗位被人工智能大幅擠壓,而產(chǎn)業(yè)升級(jí)之下,面對(duì)智能化、數(shù)字化的高新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)而提供高技能高質(zhì)量就業(yè)崗位的新形勢(shì),如何有效整合職業(yè)技能培訓(xùn)資源,形成規(guī)模、高效的培訓(xùn)市場(chǎng),是新時(shí)代需要解決的問(wèn)題。

4.“被城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象顯現(xiàn)?！笆濉睍r(shí)期中國(guó)雖然解決了一億人城市落戶問(wèn)題,戶籍城鎮(zhèn)化率有所提升,但是新市民在城市的生存質(zhì)量并不高。近年,轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中,城中村改造占 17.6%、城鄉(xiāng)屬性調(diào)整占 39.8%[6]。戶籍城鎮(zhèn)化的過(guò)程中“撤村改社區(qū)”的數(shù)量達(dá)到了57.4%,比重超過(guò)一半。在此過(guò)程中,部分城市為了完成城市落戶指標(biāo),一刀切的撤村并居而忽略了配套的硬件和軟件建設(shè),社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不同步、居委會(huì)職能定位不明確、居民對(duì)于生活方式的變化無(wú)所適從,并沒(méi)有享受到市民化帶來(lái)的益處,甚至部分地區(qū)的農(nóng)民只是在戶籍身份上從村民變成了市民,并未享受城市的公共服務(wù),導(dǎo)致出現(xiàn)無(wú)土地、無(wú)工作、無(wú)社保的“三無(wú)”市民,出現(xiàn)“被城鎮(zhèn)化”問(wèn)題。這一做法雖然提升了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的數(shù)量,但是農(nóng)民不僅沒(méi)有享受到市民化帶來(lái)的公共服務(wù),反而自身的權(quán)益受到了不同程度侵害,降低了市民化的整體質(zhì)量,城鄉(xiāng)融合發(fā)展任重道遠(yuǎn)。

5.城鎮(zhèn)化配套政策實(shí)施效果不彰。在激勵(lì)政策上,“人地錢三掛鉤”政策激勵(lì)作用有限。國(guó)家雖然發(fā)放了獎(jiǎng)勵(lì)資金,但是平均到每一個(gè)人實(shí)則很少。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的測(cè)算,市民化成本約為人均8萬(wàn)元[7]。而2019年落戶人數(shù)最多的省份獲得中央財(cái)政市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金25.82億元,新落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均僅為1100多元[8]。與地方政府需要負(fù)擔(dān)的成本相比只是杯水車薪。同時(shí),與市民化指標(biāo)配套的獎(jiǎng)勵(lì)土地指標(biāo)數(shù)量也不多,且需購(gòu)買,“錢”和“地”對(duì)地方政府的激勵(lì)作用都極為有限。國(guó)家要求各級(jí)政府參照中央做法制定配套獎(jiǎng)勵(lì)政策,但多數(shù)地區(qū)并未按嚴(yán)格執(zhí)行?！叭龗煦^”政策也缺少具體的實(shí)施細(xì)則,沒(méi)有給出不同級(jí)別的參照標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施依據(jù)、評(píng)估機(jī)制,對(duì)于獎(jiǎng)勵(lì)金在不同級(jí)別政府間的分配方式?jīng)]有給出具體的方案,對(duì)于財(cái)政資金的投入方向缺少具體的規(guī)定,對(duì)于建設(shè)用地的適用范圍缺乏明晰的安排,導(dǎo)致政策落地缺乏依據(jù),存在難度。在補(bǔ)償政策上,農(nóng)村“三權(quán)”退出機(jī)制尚未建立,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出“三權(quán)”與享受城市住房、社保并未掛鉤,城市購(gòu)房壓力大,而“三權(quán)”交易范圍有限,受益不大,因此不愿落戶,部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擔(dān)心城市落戶后農(nóng)地權(quán)益有變,為保留農(nóng)地權(quán)益傾向于保留農(nóng)村戶籍。

三、新時(shí)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)現(xiàn)路徑

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,要按照尊重意愿、自主選擇,因地制宜、分步推進(jìn),存量?jī)?yōu)先、帶動(dòng)增量的原則,穩(wěn)妥有序地推進(jìn)戶籍制度改革,推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化,提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量,促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)公平正義,使全體居民共享改革發(fā)展成果。

1.深化戶籍制度改革,推進(jìn)符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)。深化戶籍制度改革是提升市民化質(zhì)量的必要舉措,但是要把握好節(jié)奏,積極穩(wěn)妥分類進(jìn)行。針對(duì)當(dāng)前戶籍制度改革中存在的隱形落戶門檻問(wèn)題,要完善政策實(shí)施評(píng)估機(jī)制,抓緊督促落實(shí),確保城區(qū)300萬(wàn)以下常住人口城市按照中央文件要求,取消落戶限制,做到“應(yīng)落盡落”,使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠自由落戶。進(jìn)一步放寬300萬(wàn)以上常住人口城市落戶限制,到2025年,除超大城市外,取消所有城市的落戶限制,推動(dòng)人口自由有序流動(dòng)。超大城市是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要流入地,是戶籍制度改革的主陣地,也戶籍制度改革的難點(diǎn),某些一線城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量甚至超過(guò)了戶籍人口。因此推進(jìn)超大城市的戶籍制度改革對(duì)于提升市民化質(zhì)量至關(guān)重要。對(duì)于超大城市應(yīng)堅(jiān)持居住證與落戶并重的方式,分階段、分步驟地推進(jìn)戶籍制度改革和福利制度改革同步進(jìn)行,逐步實(shí)現(xiàn)戶籍制度和福利制度相互剝離。一方面拓寬落戶渠道、降低落戶門檻,不斷完善積分落戶政策,相應(yīng)降低學(xué)歷等比重,將穩(wěn)定就業(yè)、社保繳納年限等因素納入考慮范圍,使更多有落戶意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠擁有落戶機(jī)會(huì);另一方面完善居住證制度,不斷擴(kuò)大居住證提供的公共服務(wù)、社會(huì)福利的范圍,在城市承載能力有限的前提下,使暫時(shí)無(wú)法落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受到城市更多的福利待遇,直到改變戶籍制度與社會(huì)服務(wù)相掛鉤的體制。

2.健全公共服務(wù)供給機(jī)制,保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有基本公共服務(wù)。促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市,要落實(shí)的不僅僅是一紙戶籍。放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶條件的意義,不僅在于解決戶籍問(wèn)題和身份歸屬,更重要的是戶籍制度背后隱含的,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化,使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市和城市居民享受同樣的福利、享有同等的權(quán)利?；竟卜?wù)均等化一直是中國(guó)努力的方向,在目前制度不成熟、體制不完善的情況下,可以暫時(shí)以居住證為依托,提高公共服務(wù)均等化的推進(jìn)速度,使更多非戶籍人口能夠享受更多更全面的公共服務(wù)。首先,需要通過(guò)完善公共服務(wù)政策,對(duì)于已經(jīng)具備條件的公共服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)率先實(shí)現(xiàn)同等對(duì)待。例如建立省際新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)互認(rèn)制度,建立城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女的教育和發(fā)展權(quán)益方面,進(jìn)一步落實(shí)隨遷子女城市入學(xué)的數(shù)量和質(zhì)量,保證就讀學(xué)校的師資力量、硬件設(shè)施,解決新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女接受教育的后顧之憂,減少農(nóng)村留守兒童的存在,以居住證為依托,以居住年限為標(biāo)準(zhǔn),保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠享受城市的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等住房福利,實(shí)現(xiàn)“住有所居”。其次,在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)支出上,明確劃分中央政府和地方政府的權(quán)力和責(zé)任邊界,確保事權(quán)和財(cái)權(quán)對(duì)稱。從中央財(cái)政而言,要穩(wěn)步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程,做好階段預(yù)算,在確定轉(zhuǎn)移支付額度時(shí),要充分考慮地方政府的財(cái)力以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量。把財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付與地方政府吸納外來(lái)人口數(shù)量與提供公共服務(wù)的水平相掛鉤,提高地方政府為外來(lái)人口提供城市基本公共服務(wù)的積極性。就地方財(cái)政而言,要遵循以人為本的新型城鎮(zhèn)化原則,不斷增加基本公共服務(wù)投入,根據(jù)本地的實(shí)際情況,不斷增加政府的財(cái)政支出,逐步建立起城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體系。

3.完善職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù),提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動(dòng)技能素質(zhì)。這是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市安身立命、安居樂(lè)業(yè)的前提條件,是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市,得以被城市社會(huì)接納的基礎(chǔ)保障,是新型城鎮(zhèn)化能夠良性循環(huán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。完善職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)、提升勞動(dòng)技能素質(zhì)是提高人力資本水平,提升城市生存能力的關(guān)鍵舉措,也是提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人力資本水平,進(jìn)而促進(jìn)市民化高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。首先,國(guó)家應(yīng)盡快建立完善的職業(yè)培訓(xùn)體系,由政府出面整合社會(huì)資源,確立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),引導(dǎo)職業(yè)技術(shù)學(xué)院、社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)作為培訓(xùn)主體與企業(yè)保持對(duì)接,探索委托式項(xiàng)目化培訓(xùn)模式,瞄準(zhǔn)企業(yè)的需求精準(zhǔn)施策,為企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)培養(yǎng)高技術(shù)人才儲(chǔ)備。其次,在培訓(xùn)內(nèi)容的選擇上也應(yīng)該以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向,要結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),從“輸血式”培訓(xùn)向“造血式”培訓(xùn)轉(zhuǎn)變,結(jié)合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)情況,把技術(shù)層次的提升與推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)相結(jié)合,以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和新技能建設(shè)為著力點(diǎn),促進(jìn)信息化與工業(yè)化深度融合,推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口穩(wěn)定就業(yè)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為中國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的主體,也應(yīng)當(dāng)積極參與職業(yè)技能培訓(xùn),實(shí)現(xiàn)個(gè)人技術(shù)層次的轉(zhuǎn)型升級(jí),積極應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的時(shí)代趨勢(shì)。

4.完善社會(huì)參與機(jī)制,提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)參與水平。提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)參與的程度,使他們能夠在公共事務(wù)中發(fā)聲,在政策制定過(guò)程中為自身代言,使政策真正能夠反映農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的切身利益。首先,提高參政議政數(shù)量比例。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能和文化素養(yǎng)提升的前提下,隨著他們政治參與程度的提高,可以提高他們參政議政的數(shù)量和比例,將越來(lái)越多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入全過(guò)程人民民主的決策、協(xié)商、管理、監(jiān)督之中,使國(guó)家政策能夠體現(xiàn)農(nóng)民工意志、保障農(nóng)民工權(quán)益、激發(fā)農(nóng)民工創(chuàng)造。其次,提升參與公共事務(wù)協(xié)商比例。在關(guān)系到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口切身利益的城市公共事務(wù)決策中,需要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的意見(jiàn)與訴求納入決策的全過(guò)程,使政策的出臺(tái)真正做到“以人為核心”,保證他們的權(quán)利得到維護(hù)、訴求得到滿足。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與城市公共事務(wù)協(xié)商需要建立完善的準(zhǔn)入制度。目前,中國(guó)戶籍城鎮(zhèn)化率依然不高,多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并未落戶城市,因此科學(xué)合理的準(zhǔn)入制度應(yīng)該打破戶籍制度的壁壘,以城市居住年限、職業(yè)技能水平、行業(yè)務(wù)工時(shí)間等標(biāo)準(zhǔn)選拔參與代表,將不同行業(yè)的各類農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入決策過(guò)程之中,通過(guò)公共協(xié)商,逐步扭轉(zhuǎn)他們?cè)庥龅牟还?直至與城市居民享有同等公民權(quán)利。最后,有效發(fā)揮群團(tuán)組織的職能。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與公共事務(wù)需要以工會(huì)為主的群團(tuán)組織充分發(fā)揮權(quán)利維護(hù)的職能,將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口組織起來(lái),根據(jù)公共事務(wù)議題,通過(guò)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口訴求進(jìn)行搜集、整理,形成充分體現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口意志與利益的議案,并在決策過(guò)程中與其他群體代表溝通、與政府官員協(xié)商,爭(zhēng)取形成對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最優(yōu)化的公共政策。

5.完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策,助力市民化快速發(fā)展。在配套政策方面,完善“人地錢三掛鉤”政策,調(diào)動(dòng)地方政府吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的積極性,做好“三權(quán)”維護(hù),增強(qiáng)城市落戶意愿。完善“人地錢三掛鉤”政策,根據(jù)各城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量不同,重點(diǎn)向吸納能力強(qiáng)的一線城市、省會(huì)城市、東南沿海制造業(yè)發(fā)達(dá)城市傾斜,加大各級(jí)財(cái)政對(duì)于此類城市的支持力度。在“人錢”掛鉤方面,要加大政府轉(zhuǎn)移支付的力度,依據(jù)實(shí)際吸納的跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量或居住證發(fā)放數(shù)量發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)金,提高人均獎(jiǎng)勵(lì)金數(shù)量,形成對(duì)城市的有效激勵(lì),吸收更多有居留意愿農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶。在“人地”掛鉤方面,完善城市建設(shè)用地,增加與吸納跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量或居住證發(fā)放數(shù)量掛鉤的機(jī)制,健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng),使存量建設(shè)用地“動(dòng)起來(lái)”?！叭说劐X掛鉤”政策的逐步完善能夠建立以人定地、錢隨人走的制度,是提高地方政府推進(jìn)市民化高質(zhì)量發(fā)展,提供更優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的不二法門。在補(bǔ)償政策方面,堅(jiān)決維護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的“三權(quán)”,建立“三權(quán)”流轉(zhuǎn)交易平臺(tái),暢通農(nóng)地和宅基地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)渠道。在此基礎(chǔ)上,中國(guó)應(yīng)進(jìn)一步探索自愿有償退出農(nóng)村權(quán)益機(jī)制,在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完全自愿的前提下,用退出“三權(quán)”交換城市住房和社保。對(duì)于退出“三權(quán)”權(quán)益又返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口,應(yīng)嘗試建立“三權(quán)”返還機(jī)制,經(jīng)集體表決通過(guò)后,可以通過(guò)有償?shù)姆绞街匦芦@得“三權(quán)”,免除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的后顧之憂,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市的意愿。