古代基層治理地方立法的歷史鏡鑒

宋偉哲

乾隆皇帝像

在中國古代法律體系中，地方立法具有重要地位，尤其在基層治理方面積淀甚深。其中蘊含的奧秘，值得后人學(xué)習和思考。這是一筆寶貴的傳統(tǒng)法律文化資源，應(yīng)當成為今天地方立法的一面良好鏡鑒。

地方特色濃厚

地方特色是地方立法的生命。中國古代的地方立法，大部分法規(guī)的地方特色十分鮮明，古人解決這一問題很有一套辦法。首先，立法者認真調(diào)查研究，大膽發(fā)現(xiàn)和承認地方法治建設(shè)中存在的問題。立法的目的在于解決社會問題，只有發(fā)現(xiàn)問題，才能為特色立法提供土壤。在進行立法調(diào)查研究的過程中，要重點關(guān)注和了解地域習俗文化，這是地方特色的源泉所在，也是地方立法應(yīng)重點規(guī)制的對象。中國古代的地方官員，一項重要職責就是移風易俗，教化人心，對地方上的陳規(guī)陋習予以大力革除，提高人民的生活質(zhì)量。清代地方立法中的許多地方特色，就是由此而來，下文關(guān)于清代婦女權(quán)益保障地方立法，就是這方面的良好范例。

在清代江蘇地區(qū)，布政使根據(jù)自己此前在上海工作的經(jīng)歷，發(fā)現(xiàn)“蘇松太”地區(qū)喪偶婦女再嫁的現(xiàn)象很多。雖然當時朝廷鼓勵婦女“守節(jié)”，但是一般不會過度干預(yù)此事。布政使經(jīng)過調(diào)查研究后發(fā)現(xiàn)，這種再嫁具體分為三種，“爭醮、逼醮和搶醮”，主要是一些利欲熏心之人，為了謀取經(jīng)濟利益，“為之主謀、媒說、哄誘、逼勒，無所不至，遂使孱弱之婦，身遭劫制，因而喪節(jié)者有之；或不甘被辱，因而自盡者亦有之”，涉嫌嚴重侵犯婦女權(quán)益。于是，江蘇布政使出臺了專項法規(guī)，嚴厲懲治這些逼迫喪偶婦女改嫁的不法之徒。

在清代福建地區(qū)，也出臺了保護婦女的地方性法規(guī)，但是內(nèi)容卻與江蘇省大不相同，充分體現(xiàn)了福建的地域特色。據(jù)《福建省例》記載，乾隆三十年，福建布政使與按察使兩衙門聯(lián)合出臺了“禁收幼尼”的地方性法規(guī)。福建省為什么要出臺這項法規(guī)呢？立法者在法規(guī)開篇就進行了解釋，從中可知這其實與福建的地域特色密切相關(guān)。此處值得一提的是，清代地方立法的一大特色在于，在地方性法規(guī)正文條款之前，經(jīng)常有一段詳細的有關(guān)立法背景、立法目的的論述，把上述問題交代得清清楚楚。既便于當時人學(xué)習援引，也為后人研究提供了極大便利。這一立法解釋往往能夠直面問題，不遮掩回避，故而為后續(xù)立法提供了扎實的基礎(chǔ)，這一立法技術(shù)非常值得今天的地方立法參考借鑒。

回到“禁收幼尼”立法的原因，從地理方面考察，福建省以山地為主，地形崎嶇，土壤貧瘠，難以承載較多的人口，在以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)社會并不富裕。在這種客觀環(huán)境與重男輕女思想的雙重影響下，女孩子的權(quán)益經(jīng)常受到侵犯，自古就有溺女嬰的陋習。在歷朝政府的嚴厲打擊下，這種犯罪得到一些緩解，卻無法徹底根除家長對女孩的輕視，于是大量家長把女孩子送到寺廟當尼姑。根據(jù)福建官府的調(diào)查，這些女孩子從一二歲到十余歲不等，“立契價買，收養(yǎng)庵中，俟長成強為披剃，以作老尼之嫡派”，有些甚至被不法之徒賣與他人做妾。福建立法者對這種嚴重侵犯女童權(quán)益的行為深惡痛絕，指出這些“青年少女，心志未定”，強迫她們就此青燈黃卷，實屬違背個人意志。立法者怒斥道，“爾等捫心自問，今日之老尼，即皆當年之幼女，回想生平，使稍有人心，未必不暗生愧悔”。

于是官府規(guī)定，婦女年過四十，才準許出家。立法者對此專門進行了解釋，指出允許婦女出家，主要是考慮到這些人“年當遲暮，無夫無子，失所依歸”，目的在于給她們一份生活保障，并不是這些人都與佛法有緣。福建官府在法規(guī)中規(guī)定，福建境內(nèi)庵廟，由各縣官府按名造冊稽查，凡未經(jīng)剃度之幼尼，父母健在者一律由父母領(lǐng)回；如果親屬故絕，則由當?shù)毓俑雒?，為他們選擇“誠實良民，具呈婚配”。凡不依法執(zhí)行者，一律從重治罪。

當然，除了婦女權(quán)益保障，地方經(jīng)濟發(fā)展也是地方立法所應(yīng)重點關(guān)注的場域，可為地方特色立法提供思路源泉。仍以清代福建省為例，由于山地崎嶇，當時福建與周邊省份的貿(mào)易物流主要依賴挑夫，當?shù)厝绮枞~等馳名特產(chǎn)，大多靠此運輸。挑夫數(shù)量一多，管理就成了大問題，中途攜貨逃亡、一路百般刁難等現(xiàn)象層出不窮，給商業(yè)貿(mào)易帶來嚴重影響。有鑒于此，福州府草擬了規(guī)制挑夫的地方性法規(guī)，對設(shè)立夫行、挑隊管理、稽查方案、挑夫承重、挑夫薪水等問題進行了詳細規(guī)定。這份法規(guī)草案出臺后，得到了福建省府的重視和認可，最終上升為省級地方性法規(guī)，用來規(guī)范全省的挑夫行業(yè)。難能可貴的是，幾年后福建省還對這份法規(guī)進行了“立法后評估”，發(fā)現(xiàn)有些地方對這一法規(guī)“視為具文”，于是重申法令，并且對此前法規(guī)的一些不足之處進行了修改完善。

條款精練實用

在今天的地方立法中，常能聽到“有幾條立幾條”這個術(shù)語。所謂“有幾條立幾條”是指地方立法不求體例完整、鴻篇巨制，而是緊緊圍繞地方待解決的突出問題，制定出精練實用的法規(guī)。在古代地方立法中，“有幾條立幾條”是非常普遍的現(xiàn)象。這些法規(guī)有相當一部分篇幅不足十條，短小精悍，可操作性極強，值得今天的立法者學(xué)習。

以清代江蘇地方法規(guī)《清理省城街道章程示式》為例，這是一部非常典型的基層治理地方性法規(guī)，主要用來規(guī)制省城的街道衛(wèi)生清掃工作。它由江蘇布政司頒行，總共只有八個條款。章程開篇先清楚地表明了立法目的，大膽檢討了目前省城街道衛(wèi)生清理工作中存在的弊病，指出“目前糞土沿途堆積，清道一事幾同廢弛，而每月所支經(jīng)費如故，若不重加整頓，轉(zhuǎn)瞬炎夏，穢氣薰蒸，勢必釀成疫病”。在每一條開篇，都有一個六字“條標”，對本條款進行了精確概括，以便于檢索查閱。

第一條“辦理宜得人也”，主要是對街道清理工作的人事進行了詳細安排，“委總捕同知督理，無庸五路總巡兼管，再委分理二員，于候補佐雜中，擇其年力富強、能耐勞者充當，南城一員，北城一員，各分地段，常駐督率，以專責成而免推諉”。第二條“丁夫宜募足也”，明確規(guī)定了招募丁夫的數(shù)量和管理分工。此外，本條還規(guī)定了丁夫不許冒名頂替、以老弱充數(shù)，要求每月初二丁夫都要到藩臺衙門集合查驗身份。

第三條“工程宜有定也”，主要是劃分清掃責任區(qū)，“由委員逐日晨早將地段酌定，諭知夫頭本日打掃某幾街，即不時前往梭巡，至晚令夫頭將所清除地段起止稟知委員填單，五日呈報藩轅及督理處一次”。第四條“稽查宜認真也”，要求丁夫身著統(tǒng)一制式的號衣，稽查員每日按地點檢查，如有懶惰者立即究責。第五條“船艇宜雇傭也”，由于地處江南，河道眾多，規(guī)定每二十五名丁夫配備四條小艇用來把垃圾運往城外空曠處，“任聽農(nóng)民糞田使用”。第六條“夫役宜聚集也”，主要規(guī)定了丁夫的統(tǒng)一食宿與作息問題，“每日六點鐘出外做工，十一點暫停吃飯，十二點鐘后復(fù)出做工，六點鐘收工”。第七條“器具宜齊備也”，主要對丁夫的清掃工具作了規(guī)定，“每夫給帚一把、鋤一柄、籮一擔、箕一個”，同時還詳細規(guī)定了“以后按月每委員處領(lǐng)錢八千以備添補器具之用”。

第八條“經(jīng)費宜酌定也”，極為詳細地列明了清掃隊伍的全部人事開支以及經(jīng)費來源?！胺掷砦瘑T兩名，每員月支薪水銀十六兩，雜用紙張等費各銀二兩。夫頭四名，工食錢每名五千文。夫役五十名，工食錢每名四千文。小艇八只，錢若干文。將茶捐之款，除各善堂及各款開支外，每月冊報余錢二百零千文，并向來積存之款侭數(shù)撥用，每月由兩委員赴督理處具領(lǐng)分發(fā)。續(xù)經(jīng)保甲局稟請，每月準加兩委員津貼錢九千文。司事兩名，薪飯錢十六千文。局差四名，工食錢十六千文。并議定駁船八只，月給租錢十二千八百文，兩局房租，月給洋六元四角。”

站在今天的視角審視這部基層治理的地方性法規(guī)，堪稱“有幾條立幾條”的典范。法規(guī)條款數(shù)量不多，內(nèi)容卻極為豐富。可謂條條有亮點，字字有用途。次要問題，必言簡意賅，不帶半句空話；主要焦點，則巨細靡遺，減少腐弊滋生。實事求是地說，這部法規(guī)在許多方面非常突出，比如它把“人”和“錢”的問題規(guī)定得如此詳細。地方立法是地方法治賴以發(fā)展的基石，地方特色鮮明、“有幾條立幾條”是衡量地方立法質(zhì)量的關(guān)鍵標準。未來的地方基層治理立法應(yīng)當充分挖掘傳統(tǒng)地方立法資源，加以創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，為全面推進中國式法治現(xiàn)代化貢獻力量。

編輯：薛華? icexue0321@163.com