市級基層立法聯(lián)系點運行中遇到的問題與思考

汪德華

基層立法聯(lián)系點是立法機(jī)關(guān)直接聯(lián)系基層群眾的有效渠道，是全過程人民民主的生動實踐。建立基層立法聯(lián)系點是黨的十八屆四中全會作出的決策部署。黨的二十大報告再次明確提出：“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點?！?022年3月11日，修改后的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會通過建立基層聯(lián)系點、代表聯(lián)絡(luò)站等方式，密切同人民群眾的聯(lián)系，聽取對立法、監(jiān)督等工作的意見和建議?！?023年3月13日，《中華人民共和國立法法》修改增加規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)根據(jù)實際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點，深入聽取基層群眾和有關(guān)方面對法律草案和立法工作的意見?！薄笆?、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)實際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點，深入聽取基層群眾和有關(guān)方面對地方性法規(guī)、自治條例和單行條例草案的意見?！毕鄬τ趪伊⒎ǎ胤搅⒎ㄌ貏e是設(shè)區(qū)的市級立法在人們心中的地位低，其重要性還未引起人們足夠的重視。所以，作為為市級人大及其常委會立法工作服務(wù)的市級基層立法聯(lián)系點的重要性，相應(yīng)的也未引起人們足夠的重視，其大部分工作被縣級人大常委會所代替，運行起來還存在一些問題和困難，作用還沒有充分發(fā)揮出來。如何破解這些問題和困難，本文試作一些探索和思考。

一、市級基層立法聯(lián)系點運行中遇到的問題

與國家級、省級基層立法聯(lián)系點相比，市級基層立法聯(lián)系點起步遲、層級低、構(gòu)架小、覆蓋面窄，但是更貼近基層、貼近群眾，運行起來除遇到各級基層立法聯(lián)系點共性問題外，還有其個性問題和困難，主要有職能定位問題、陣地建設(shè)問題、經(jīng)費保障問題、隊伍建設(shè)問題、考核機(jī)制問題、作用發(fā)揮問題等等。

（一）職能定位不明。目前市級基層立法聯(lián)系點職能定位不明確、不統(tǒng)一。有的只是單獨的一項，即聽取、收集、上報法律、法規(guī)草案的意見建議，大部分延伸到聽取立法工作全過程的意見建議，還有的拓展到收集監(jiān)督意見、反映社情民意、辦理民生實事等。

（二）陣地建設(shè)不足。市級基層立法聯(lián)系點沒有獨立出來，沒有編制、沒有專門的辦公場所和辦公設(shè)施，大部分都是和單位的綜合部門、法務(wù)部門、綜治部門合署辦公。名稱不統(tǒng)一，有的統(tǒng)一授了牌，有的甚至連牌都沒有統(tǒng)一制作。工作流程和相關(guān)制度不完善。信息采集點少，采集網(wǎng)絡(luò)不健全。有的沒有建立相關(guān)臺賬，規(guī)范化管理程度不高。

（三）經(jīng)費保障不力。制度機(jī)制的運行需要經(jīng)費作保障。不像國家級、省級基層立法聯(lián)系點那樣設(shè)在較高層級的單位、組織，有的甚至設(shè)在市級人大常委會，其工作經(jīng)費不成問題。一些市級基層立法聯(lián)系點設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村（居）委會等基層單位，原有的工作經(jīng)費就不足，再附加一項新的工作，其工作經(jīng)費就更加捉襟見肘。有的由于市級財政困難，無力保障基層立法聯(lián)系點的工作經(jīng)費。因為財政政策的原因，市級財政也不能直接撥款到基層立法聯(lián)系點。有的地方采取報賬形式，市級人大常委會每年給基層立法聯(lián)系點提供一定的工作經(jīng)費，由各基層立法聯(lián)系點統(tǒng)一到市級人大常委會報賬，但由于報賬審批程序繁雜，規(guī)定的工作經(jīng)費往往很難用得到。

（四）隊伍建設(shè)不強(qiáng)。一是崗位不穩(wěn)定，一些工作聯(lián)絡(luò)員隨著單位人事變動而頻繁變動，工作聯(lián)系不暢。二是主體意識不強(qiáng)，有的分管領(lǐng)導(dǎo)和工作聯(lián)絡(luò)員把立法聯(lián)系點工作當(dāng)副業(yè)，敷衍應(yīng)付。三是專業(yè)素養(yǎng)不高，有的工作聯(lián)絡(luò)員、信息采集員的法律素養(yǎng)、文字綜合能力和組織協(xié)調(diào)能力不適應(yīng)工作需要，影響工作效率和效果。

（五）考核機(jī)制不全。市級人大常委會沒有出臺科學(xué)的考核機(jī)制，對基層立法聯(lián)系點進(jìn)行考核，基層立法聯(lián)系點也沒有制定具體的考核辦法，對各聯(lián)絡(luò)站、信息采集員進(jìn)行考核。沒有建立相應(yīng)的激勵機(jī)制和合理的退出機(jī)制，基層立法聯(lián)系點的推動力不足。

（六）作用發(fā)揮不顯。有的聯(lián)系群眾不廣，有的收集意見不全，有的意見建議質(zhì)量不高，有的意見建議沒有做到“原汁原味”，有的工作聯(lián)絡(luò)員、信息采集員閉門造車，以自己的意見代替群眾意見，有的甚至不收集意見，有的只做法律法規(guī)草案征求意見工作，對其他立法工作的意見建議則不去征集，基層立法聯(lián)系點“直通車”作用沒有發(fā)揮出來。

二、加強(qiáng)市級基層立法聯(lián)系點建設(shè)的思考

加強(qiáng)市級基層立法聯(lián)系點建設(shè)是貫徹落實黨的二十大精神的重要舉措，是踐行全過程人民民主的必然選擇，是科學(xué)立法、民主立法、依法立法的客觀需要，是加強(qiáng)地方立法、促進(jìn)基層治理的內(nèi)在要求。

（一）明確職能職責(zé)。新修訂的《中華人民共和國立法法》明確了基層立法聯(lián)系點的法律地位和作用，但是對其職能職責(zé)卻沒有明確。從《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》相關(guān)規(guī)定精神來看，基層立法聯(lián)系點是用來聽取對立法工作的意見和建議，涵蓋整個立法工作。從新修訂的《中華人民共和國立法法》相關(guān)表述來看，國家級的基層立法聯(lián)系點，用來“深入聽取基層群眾和有關(guān)方面對法律草案和立法工作的意見”；省、市級的基層立法聯(lián)系點，用來“深入聽取基層群眾和有關(guān)方面對地方性法規(guī)、自治條例和單行條例草案的意見”，只明確聽取對法規(guī)、條例草案的意見，而沒有規(guī)定聽取對立法工作的意見。筆者認(rèn)為，從基層立法聯(lián)系點字面意思和立法精神來分析，其職能職責(zé)應(yīng)該是為立法工作服務(wù)，聽取對整個立法工作的意見，包括對立法規(guī)劃、立法計劃、立法起草、立法審議、立法評估以及立法宣傳等各個環(huán)節(jié)的意見建議。具體職責(zé)是：（1）聽取、收集對立法建議項目的意見建議；（2）聽取、收集對法律法規(guī)草案的意見建議；（3）收集法律法規(guī)實施中的問題，服務(wù)立法后評估；（4）組織開展立法宣傳。當(dāng)然也可以收集對規(guī)范性文件實施中的問題，收集對監(jiān)督工作中的意見建議，還可以反映其他社情民意，但這些不是主責(zé)主業(yè)。

（二）加強(qiáng)陣地建設(shè)?？梢耘c代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站以及其他基層聯(lián)系點聯(lián)合建設(shè)，整合人力、物力、財力，實施場地、設(shè)施、設(shè)備、人員共享。陣地建設(shè)要規(guī)范、實用，要求“九有”：有統(tǒng)一的牌匾、有辦公場所、有辦公設(shè)施、有分管領(lǐng)導(dǎo)、有工作聯(lián)絡(luò)人、有完善的制度、有信息采集點、有信息采集員、有登記臺賬。基層立法聯(lián)系點名稱要統(tǒng)一，統(tǒng)一授牌，重點點可由常委會領(lǐng)導(dǎo)掛牌。

（三）完善運行機(jī)制。建立信息采集和反饋制度，明確信息采集的方式、流程、綜合、上報和反饋相關(guān)內(nèi)容。建立考核機(jī)制，對基層立法聯(lián)系點的工作進(jìn)行科學(xué)量化，對其工作成效進(jìn)行綜合考核，如對信息采集數(shù)量和質(zhì)量、信息采集面的寬窄、立法宣傳形式與效果以及陣地建設(shè)、制度建設(shè)、隊伍建設(shè)等進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為保留或取消的主要依據(jù)。建立動態(tài)管理機(jī)制，定期不定期對基層立法聯(lián)系點的工作進(jìn)行考核、評估，對工作不力、整改不到位的予以及時取消。建立意見建議采納激勵機(jī)制，對基層立法聯(lián)系點的意見建議在立法調(diào)研報告中予以反映，對采納的意見建議予以物質(zhì)獎勵或通報表揚或頒發(fā)榮譽證書，提高基層立法聯(lián)系點和人民群眾參與立法的積極性。

（四）建立保障機(jī)制。保障必要的人員，分管領(lǐng)導(dǎo)和工作聯(lián)絡(luò)員要相對固定，工作聯(lián)絡(luò)員要具備一定的法律知識和文字綜合能力。加強(qiáng)對工作聯(lián)絡(luò)員、信息采集員等人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高履職能力。提供必要的辦公設(shè)施、設(shè)備，加強(qiáng)信息化建設(shè)，提高履職成效。保障必要的工作經(jīng)費，將工作經(jīng)費列入預(yù)算，同時制定經(jīng)費管理使用辦法，規(guī)范經(jīng)費的管理使用，提高經(jīng)費保障水平。

（五）織密聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。為把立法根基廣植于人民群眾之中，拓寬全過程人民民主渠道，可以建立立法聯(lián)系人制度，將講政治、守紀(jì)律、熱愛公益事業(yè)、有一定法律素養(yǎng)、有為民情懷的人聘請為立法聯(lián)系人，直接對立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。這樣，既可以破除經(jīng)費和場地的困擾，又可以解決基層立法聯(lián)系點工作聯(lián)絡(luò)員穩(wěn)定性不足的問題，同時還可以確保意見建議的“原汁原味”。立法聯(lián)系人的職責(zé)與基層立法聯(lián)系點的職責(zé)相同，考核亦可參照基層立法聯(lián)系點的要求進(jìn)行，同時要加強(qiáng)對立法聯(lián)系人的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，保障工作補(bǔ)貼和培訓(xùn)經(jīng)費，充分調(diào)動其工作積極性，實現(xiàn)基層立法聯(lián)系點與立法聯(lián)系人的優(yōu)勢互補(bǔ)，從而提高立法的民主性和科學(xué)性。