一體化國(guó)家戰(zhàn)略體系和能力的架構(gòu)、構(gòu)成與構(gòu)建（下）

嚴(yán)劍峰

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)防經(jīng)濟(jì)研究中心

（接上期）

三、一體化國(guó)家戰(zhàn)略體系和能力的構(gòu)成

1. 一體化的國(guó)家戰(zhàn)略體系

對(duì)于一個(gè)國(guó)家來(lái)說，要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是多元的，但是最基本的目標(biāo)無(wú)外乎“民富國(guó)強(qiáng)”或“富國(guó)強(qiáng)軍”，即發(fā)展和安全兩大主題。這里所說的發(fā)展，指社會(huì)的高質(zhì)量全面發(fā)展，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、生態(tài)、教育與人才等眾多領(lǐng)域；安全，指國(guó)家的總體安全，也涉及政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、國(guó)防與軍事、生態(tài)與生物、糧食與能源、網(wǎng)絡(luò)與信息、太空與海洋、外交與海外利益等眾多領(lǐng)域。因此，為了實(shí)現(xiàn)總體戰(zhàn)略目標(biāo)，必須制定不同領(lǐng)域的戰(zhàn)略，這些戰(zhàn)略相互交疊、相互支撐、相互協(xié)同，形成一個(gè)完整的戰(zhàn)略體系，共同推動(dòng)國(guó)家總體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

從時(shí)間維度來(lái)看，戰(zhàn)略可以分為長(zhǎng)期、中期、近期戰(zhàn)略。中國(guó)共產(chǎn)黨的長(zhǎng)期目標(biāo)就是“團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”。為了實(shí)現(xiàn)“全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，總的戰(zhàn)略安排是分兩步走：從二〇二〇年到二〇三五年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化；從二〇三五年到本世紀(jì)中葉把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)?！边@就是把戰(zhàn)略目標(biāo)分為長(zhǎng)期目標(biāo)、中期目標(biāo)和近期目標(biāo)?？梢?，從時(shí)序上看，戰(zhàn)略必須保持任務(wù)的階段性、目標(biāo)的一致性、工作的持續(xù)性，形成戰(zhàn)略序列，保持戰(zhàn)略定力，久久為功。一旦某一領(lǐng)域的戰(zhàn)略制定完成，為了推動(dòng)戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，還必須把這一戰(zhàn)略自上而下、由遠(yuǎn)及近、由粗及細(xì)地遞進(jìn)分解，轉(zhuǎn)化為有關(guān)部門可以實(shí)現(xiàn)的規(guī)劃、計(jì)劃、項(xiàng)目，并給予預(yù)算支持，以保證戰(zhàn)略落到實(shí)處。

從戰(zhàn)略空間來(lái)看戰(zhàn)略體系和戰(zhàn)略布局問題，就包括陸?？仗祀娋W(wǎng)認(rèn)知等場(chǎng)域，而陸上和海上空間又分東西南北中等，因此，還必須“完善國(guó)家安全力量布局，構(gòu)建全域聯(lián)動(dòng)、立體高效的國(guó)家安全防護(hù)體系?！?/p>

戰(zhàn)略的制定與實(shí)施就是要實(shí)現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底、時(shí)序相接”的全領(lǐng)域、全時(shí)段、全過程覆蓋，實(shí)現(xiàn)各種戰(zhàn)略的協(xié)同與對(duì)接，最終形成一體化的國(guó)家戰(zhàn)略體系；戰(zhàn)略協(xié)同是戰(zhàn)略體系的基本要求，沒有協(xié)同的戰(zhàn)略體系就是“一盤散沙”，正是通過戰(zhàn)略間的協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略實(shí)施效果的倍增效應(yīng)或乘法效應(yīng)。國(guó)家戰(zhàn)略體系的一體化，就是國(guó)家層面將各種相互關(guān)聯(lián)的國(guó)家戰(zhàn)略整合形成有機(jī)整體的過程。

2. 一體化的國(guó)家戰(zhàn)略能力

戰(zhàn)略是環(huán)境、目標(biāo)和行動(dòng)的統(tǒng)一體。因此，戰(zhàn)略能力就是一個(gè)組織采取一定的行動(dòng)，綜合運(yùn)用內(nèi)外部環(huán)境中的資源和力量，以達(dá)成戰(zhàn)略目標(biāo)、獲取戰(zhàn)略主動(dòng)的能力。從戰(zhàn)略能力的生成過程來(lái)看，戰(zhàn)略能力首先包括資源與力量的建設(shè)與培育能力、動(dòng)員能力和組織運(yùn)用能力；任何組織都存在于一定的環(huán)境之中，為了實(shí)現(xiàn)組織的穩(wěn)定、生存和發(fā)展，就必然會(huì)存在組織內(nèi)部或組織之間的競(jìng)爭(zhēng)或?qū)梗@也是中央多次提及并強(qiáng)調(diào)“偉大斗爭(zhēng)”“斗爭(zhēng)精神”“斗爭(zhēng)本領(lǐng)”的緣故?！皯?zhàn)略”是解決“做什么”和“怎么做”的問題，而“能力”則解決“能不能做好”“怎么才能做好”的問題。從戰(zhàn)略管理的全過程來(lái)看，要經(jīng)歷戰(zhàn)略籌劃、戰(zhàn)略實(shí)施、戰(zhàn)略評(píng)估、戰(zhàn)略調(diào)整等幾個(gè)階段，各個(gè)階段所需的能力可以分別稱之為戰(zhàn)略籌劃能力、戰(zhàn)略實(shí)施能力、戰(zhàn)略評(píng)估能力、戰(zhàn)略調(diào)整能力，與戰(zhàn)略實(shí)施相關(guān)的還必須具備戰(zhàn)略支撐能力。當(dāng)然，不同的戰(zhàn)略有不同的目標(biāo)，不同的目標(biāo)就要有不同的資源和力量支撐，以及相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的戰(zhàn)略能力。從不同的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)來(lái)看，一個(gè)國(guó)家的戰(zhàn)略能力又包括保持社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的能力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的能力、維護(hù)國(guó)家安全和利益的能力等，其中穩(wěn)定與安全是基礎(chǔ)，而發(fā)展又為穩(wěn)定和安全提供物質(zhì)基礎(chǔ)，所以在平時(shí)的發(fā)展中，也要照顧到國(guó)家安全的需求，一體化謀劃、建設(shè)與運(yùn)用。

在這所有的能力中，一個(gè)國(guó)家的科技創(chuàng)新能力是最為重要的基礎(chǔ)能力，因?yàn)闊o(wú)論是發(fā)展還是安全，涉及國(guó)家發(fā)展與安全的所有核心領(lǐng)域，幾乎都必須依靠科技創(chuàng)新作為基礎(chǔ)性的保障。一個(gè)缺乏科技創(chuàng)新能力的國(guó)家，將在長(zhǎng)期的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中敗下陣來(lái)。科技創(chuàng)新能力又依賴于人才和教育，所以，在黨的二十大報(bào)告中，習(xí)近平總書記指出“教育、科技、人才是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐。必須堅(jiān)持科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動(dòng)力，深入實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，開辟發(fā)展新領(lǐng)域新賽道，不斷塑造發(fā)展新動(dòng)能新優(yōu)勢(shì)?！贝送猓M織動(dòng)員能力則是一個(gè)國(guó)家的核心戰(zhàn)略能力。任何組織的發(fā)展都不可能是一帆風(fēng)順的，會(huì)經(jīng)常碰到各種各樣的困難，甚至是危及組織存亡的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，此時(shí)的組織就必須要有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，以動(dòng)員組織的內(nèi)外部資源和力量來(lái)化解和消除前進(jìn)過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)。對(duì)于國(guó)家而言，無(wú)論是平時(shí)的建設(shè)，還是應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)，組織動(dòng)員能力都是調(diào)動(dòng)各種資源和力量實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的根本性手段，是戰(zhàn)略實(shí)施的根本性保證。為此，我們必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心地位，完善高效權(quán)威的國(guó)家發(fā)展與安全的領(lǐng)導(dǎo)體制，構(gòu)建一體化國(guó)家戰(zhàn)略體系的組織保障體系，強(qiáng)化國(guó)家發(fā)展與安全工作的協(xié)調(diào)機(jī)制，厘順黨政、軍政、軍地、軍民之間的關(guān)系，做到“兩個(gè)堅(jiān)持”“兩個(gè)維護(hù)”，通過黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和組織動(dòng)員把國(guó)家強(qiáng)盛的偉力轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的能力。我國(guó)偉大的抗疫斗爭(zhēng)就充分顯示了這種集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和強(qiáng)大組織動(dòng)員能力的重要性。

3. 一體化國(guó)家戰(zhàn)略體系與能力的組織保障

戰(zhàn)略不會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生，也不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。戰(zhàn)略一定是組織的戰(zhàn)略，依靠組織制定、實(shí)施并不斷加以評(píng)估矯正和調(diào)整。沒有組織體系的依托，戰(zhàn)略就只能是沒有軀殼的“靈魂”和沒有根基的“空中樓閣”。為了制定、監(jiān)督、實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略體系，必須有一定的組織體系作為保障。與國(guó)家戰(zhàn)略制定、實(shí)施有關(guān)的組織體系可以分為戰(zhàn)略制定層、戰(zhàn)略執(zhí)行層和戰(zhàn)略支撐層。

戰(zhàn)略制定層。我國(guó)已于2014 年1 月決定設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，作為中共中央關(guān)于國(guó)家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及國(guó)家安全的重大事項(xiàng)和重要工作。但是隨著國(guó)家安全利益的不斷拓展，我國(guó)安全面臨的現(xiàn)實(shí)和潛在威脅不斷增多，國(guó)家安全涉及的領(lǐng)域越來(lái)越寬，內(nèi)容越來(lái)越多、越來(lái)越專業(yè)，國(guó)家安全形勢(shì)也越來(lái)越復(fù)雜，由單一的國(guó)家安全委員會(huì)將很難應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜的局面。隨著國(guó)家安全的內(nèi)涵和外延的深刻變化，維護(hù)國(guó)家安全的力量構(gòu)成和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也應(yīng)隨之變化，因此，建議國(guó)家根據(jù)戰(zhàn)略所涉及的領(lǐng)域，把原來(lái)的國(guó)家安全委員會(huì)改名為“國(guó)家發(fā)展與安全委員會(huì)”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重要領(lǐng)域的發(fā)展與安全問題，并在國(guó)家發(fā)展與安全委員會(huì)下面設(shè)立負(fù)責(zé)各個(gè)不同領(lǐng)域發(fā)展與安全的分委員會(huì)，其成員來(lái)自中共中央委員會(huì)委員、國(guó)務(wù)院有關(guān)部委、中央軍委下屬機(jī)構(gòu)；各個(gè)發(fā)展與安全分委員會(huì)作為中央關(guān)于某個(gè)領(lǐng)域發(fā)展與安全工作與事項(xiàng)的決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本領(lǐng)域發(fā)展與安全重大事項(xiàng)和重要工作，并對(duì)國(guó)家發(fā)展與安全委員會(huì)負(fù)責(zé)。在國(guó)家安全委員會(huì)成立之前的反恐領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事領(lǐng)導(dǎo)小組其實(shí)也就相當(dāng)于現(xiàn)在各自領(lǐng)域發(fā)展與安全分委員會(huì)的雛形。而國(guó)家發(fā)展與安全委員會(huì)負(fù)責(zé)國(guó)家整體的、跨域的重大國(guó)家發(fā)展與安全事務(wù)，起草總體國(guó)家發(fā)展與安全戰(zhàn)略。以各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展與安全分戰(zhàn)略支持國(guó)家總體發(fā)展與安全戰(zhàn)略，以各個(gè)分領(lǐng)域的發(fā)展與安全分委員會(huì)支撐整個(gè)國(guó)家發(fā)展與安全委員會(huì)的目標(biāo)與行動(dòng)。

戰(zhàn)略執(zhí)行層?！耙环植渴穑欧致鋵?shí)”。再好的戰(zhàn)略也必須通過實(shí)施才能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。國(guó)家戰(zhàn)略的執(zhí)行層主要成員就是國(guó)務(wù)院下屬各部委和中央軍委下屬各軍種總部及其他機(jī)構(gòu)。他們既是戰(zhàn)略制定層各個(gè)分委員會(huì)的成員單位，也是某個(gè)方面或領(lǐng)域戰(zhàn)略執(zhí)行的主要單位，通過他們的規(guī)劃、計(jì)劃、項(xiàng)目和預(yù)算，使得國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行、可實(shí)施的具體行動(dòng)方案和年度預(yù)算，保證國(guó)家戰(zhàn)略一步步變成現(xiàn)實(shí)。

戰(zhàn)略支撐層。戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)需要借助一定的力量體系，這種力量體系包括為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)所依賴的各種力量和資源基礎(chǔ)。這些資源和力量既包括國(guó)家所有的各種戰(zhàn)略咨詢與研究機(jī)構(gòu)、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、大學(xué)及其附屬研究機(jī)構(gòu)、各級(jí)行政事業(yè)單位、軍隊(duì)與公安等機(jī)構(gòu)，也包括其他的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源環(huán)境基礎(chǔ)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)際友好力量等，如市場(chǎng)上的高新技術(shù)企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、社會(huì)安保力量等。這些實(shí)體為國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施提供力量和資源的支撐。前面的一類實(shí)體機(jī)構(gòu)，可以直接利用行政指令的方式調(diào)用，是國(guó)家戰(zhàn)略力量最重要的支柱；后一類資源與實(shí)體則可以通過法律、市場(chǎng)、征召等方式加以動(dòng)員。戰(zhàn)略支撐力量既是平時(shí)發(fā)展的動(dòng)力和基礎(chǔ)，也是應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)、保證國(guó)家安全的依托。

4. 實(shí)現(xiàn)一體化國(guó)家戰(zhàn)略的資源與手段

國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須依托于一定的資源和力量，這些資源和力量就構(gòu)成了一國(guó)“硬實(shí)力”的基礎(chǔ)。資源表現(xiàn)為人、財(cái)、物、知識(shí)、信息等，力量則具體表現(xiàn)為人財(cái)物的組合，是組織化的資源，是具體的個(gè)人或組織，其規(guī)模大小不同，組織化程度也有所不同。國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、高校、國(guó)有企業(yè)、軍隊(duì)、公安、國(guó)家行政系統(tǒng)、戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備系統(tǒng)都是高度組織化的戰(zhàn)略力量。國(guó)家運(yùn)用自己所擁有的資源與力量達(dá)成戰(zhàn)略目標(biāo)的能力就構(gòu)成了一個(gè)國(guó)家的“軟實(shí)力”，包含了組織動(dòng)員能力、國(guó)家意志、民族凝聚力和民眾的愛國(guó)主義精神等。對(duì)于一個(gè)國(guó)家而言，最重要的資源包括自然資源、人才資源、科技資源、信息與情報(bào)資源、國(guó)防資源與戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備等；最重要的力量包括黨政軍的組織力量、國(guó)家安全防衛(wèi)力量、戰(zhàn)略性科技創(chuàng)新力量等。這些資源和力量既是下一輪戰(zhàn)略目標(biāo)制定的邏輯起點(diǎn)，也是上一輪戰(zhàn)略實(shí)施、培育建設(shè)的結(jié)果。

國(guó)家無(wú)論是實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，還是實(shí)現(xiàn)安全目標(biāo)，都要借助一定的手段。發(fā)展是財(cái)富創(chuàng)造和積累的過程，而安全是對(duì)發(fā)展成果、人民生命財(cái)產(chǎn)和國(guó)家利益的保護(hù)和守衛(wèi)。發(fā)展要充分調(diào)動(dòng)全體人民的積極性，成果也由創(chuàng)造者本人及全體國(guó)民所享有，所以必須借助市場(chǎng)的力量來(lái)調(diào)動(dòng)千百萬(wàn)勞動(dòng)者的積極性；安全則具有明顯的公共品特性，主要由政府通過國(guó)家再分配手段進(jìn)行提供，主要表現(xiàn)為國(guó)家預(yù)算分配形式，因此必須實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略—規(guī)劃—計(jì)劃—項(xiàng)目—預(yù)算之間的貫通。計(jì)劃和市場(chǎng)是培育和動(dòng)員國(guó)家戰(zhàn)略資源和能力的基本手段，也是國(guó)家組織動(dòng)員能力的基本手段。無(wú)論是市場(chǎng)的手段還是計(jì)劃的手段，都需要一定的法律法規(guī)、政策制度作為保障。

四、一體化國(guó)家戰(zhàn)略與能力體系的構(gòu)建

構(gòu)建一體化國(guó)家戰(zhàn)略和能力體系就是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家總體發(fā)展與安全戰(zhàn)略和各個(gè)分領(lǐng)域發(fā)展與安全戰(zhàn)略的貫通，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略—規(guī)劃—計(jì)劃—項(xiàng)目的貫通，實(shí)現(xiàn)決策層—執(zhí)行層—支撐層的貫通，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略—力量—資源的貫通。為此，必須重視國(guó)家發(fā)展與安全戰(zhàn)略體系的制定與銜接，重視戰(zhàn)略—規(guī)劃—計(jì)劃—項(xiàng)目的銜接，重視黨和國(guó)家戰(zhàn)略管理組織體系的建設(shè)與完善，重視國(guó)家戰(zhàn)略資源與力量的建設(shè)和積累，特別是要重視科技創(chuàng)新能力和國(guó)家組織動(dòng)員能力建設(shè)。(完)