進(jìn)口固廢再生利用行業(yè)的政策調(diào)整及展望

余芬芳

（泉州市固體廢物與化學(xué)品環(huán)境管理技術(shù)中心,福建 泉州 362000）

近年來，我國進(jìn)口固廢的政策發(fā)生了許多重大變化，對我國再生利用行業(yè)形成了很大的沖擊。不可否認(rèn)，在過去幾年，進(jìn)口可用作原料的固體廢物（簡稱“進(jìn)口固廢”）對我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用，但是隨著環(huán)境問題的日益凸顯和我國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級，從前粗放式的發(fā)展思路已不再適應(yīng)當(dāng)前國情，進(jìn)口固廢政策的重大調(diào)整勢在必行[1-2]。

1 固廢進(jìn)口的背景分析

1.1 進(jìn)口固廢對我國國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展重要戰(zhàn)略意義[9-12]

1.1.1 填補(bǔ)我國原材料缺口的需求

我國的人均資源較為貧乏。20世紀(jì)80年代以來，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，對原材料的需求也不斷增大，但受開發(fā)技術(shù)、資源總量等因素的制約，原材料的缺乏成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要“瓶頸”之一。進(jìn)口固廢對原材料有顯著的替代作用，可填補(bǔ)我國原材料的缺口，對我國當(dāng)時經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了很大的推動作用。

1.1.2 節(jié)能減排的環(huán)境需求

進(jìn)口固廢加工利用與原生資源的加工利用相比，總體能耗更低、污染物排放更少，節(jié)能減排效益顯著。據(jù)測算，利用1萬t廢塑料可節(jié)約3萬t原油；利用1萬t廢紙可節(jié)約1.2萬t標(biāo)準(zhǔn)煤、100萬t水、600萬kW·h電、300kg化工原料，少排放90萬t廢水；利用1萬t廢鋼鐵可節(jié)約0.4萬t標(biāo)準(zhǔn)煤，少產(chǎn)生1.2萬t礦渣[9]。中國有色金屬工業(yè)協(xié)會通過分析、計算得出：生產(chǎn)1t再生銅相當(dāng)于節(jié)約734t水、3.3t標(biāo)準(zhǔn)煤，減少二氧化硫排放0.14t，減少固體廢物排放420.5t；生產(chǎn)1t再生鋁相當(dāng)于節(jié)約15t水、7674t標(biāo)準(zhǔn)煤，減少廢氣排放19t，減少固體廢物排放64t[10]。

1.1.3 平衡對外貿(mào)易關(guān)系的需求

研究表明我國加入WTO后，對外貿(mào)易飛快發(fā)展，取得較大的成就。但我國外貿(mào)增長模式主要是以資源環(huán)境密集型產(chǎn)品為主導(dǎo)的粗放型增長，長期的資源環(huán)境“逆差”給我國的資源環(huán)境帶來了較大的壓力。進(jìn)口固廢相對于原生資源而言，由于其加工過程中能耗更小、產(chǎn)廢更少，對于緩解對外貿(mào)易的資源環(huán)境“逆差”發(fā)揮了重大的作用[11]。

1.2 進(jìn)口固廢的優(yōu)勢分析

1.2.1 進(jìn)口固廢貨源穩(wěn)定

發(fā)達(dá)國家垃圾分類制度完善，能夠有效回收廢塑料、廢紙等可用作原料的固體廢物。但發(fā)達(dá)國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)高，勞動力成本高，處理這些廢塑料需要較高的成本，所以發(fā)達(dá)國家大多是廢塑料凈出口國，加上其國際分工地位，決定了發(fā)達(dá)國家對再生資源需求并不高，所以發(fā)達(dá)國家回收后的固體廢物大多出口到發(fā)展中國家，保證了我國穩(wěn)定的貨源[4]。

1.2.2 進(jìn)口固廢品質(zhì)較好

以進(jìn)口廢紙為例：一是進(jìn)口廢紙以木漿為主，纖維強(qiáng)度高，可用于制作中高檔紙制品，而我國廢紙以草類纖維為主，纖維強(qiáng)度低，多用于制成低檔紙制品。二是我國目前回收體系尚不完善，廢紙多由個體回收，多摻雜其他種類廢物，回收質(zhì)量較差，使用前分選提純成本高，再生利用過程中排污量增加。因此進(jìn)口廢紙的市場競爭優(yōu)勢更大，其他類別進(jìn)口固廢也大多如此[3]。

1.2.3 進(jìn)口固廢利潤高

進(jìn)口固廢不僅質(zhì)量優(yōu)于國內(nèi)收集的可用作原料固體廢物（簡稱“國廢”），價格與國廢相比也具有較大的優(yōu)勢：一則國外發(fā)達(dá)國家對專門從事生活垃圾分類、固體廢物處置的單位有完善的補(bǔ)貼政策；二則即使加上海關(guān)報關(guān)及運(yùn)輸、人工成本，進(jìn)口固廢較國廢仍存在明顯的價格優(yōu)勢。此外，相對于國廢，進(jìn)口固廢從海關(guān)取得的海關(guān)進(jìn)口增值稅專用發(fā)票可用來抵扣企業(yè)的銷項(xiàng)稅額，從而進(jìn)一步降低了原材料成本。

2 禁止進(jìn)口固廢的背景分析

2.1 我國近年進(jìn)口固廢情況趨勢分析

通過對生態(tài)環(huán)境部2015-2017年公布的批文情況進(jìn)行分析匯總，不難發(fā)現(xiàn)，我國進(jìn)口固廢的企業(yè)申請量逐年劇增。

圖1為我國2015-2017年固體廢物進(jìn)口情況匯總表，由圖1可以看出，2015年我國固體廢物企業(yè)申請進(jìn)口量為11752萬t，2016年申請進(jìn)口量為58390萬t，較2015年增長了4倍；2017年1-5月企業(yè)申請進(jìn)口量為50336萬t，接近2016年整年度的申請量，故2017年6月份以后生態(tài)環(huán)境部當(dāng)年沒有再發(fā)放批文。而實(shí)際核定進(jìn)口量在生態(tài)環(huán)境部的壓制下，逐年遞減，可見生態(tài)環(huán)境部面臨的壓力越來越大。

圖2 2015-2017年申請量趨勢圖

圖3 2015-2017年核定進(jìn)口量趨勢圖

圖2和圖3可見，2015-2017年，企業(yè)申請進(jìn)口大多集中在每年的第一季度，經(jīng)統(tǒng)計，企業(yè)每年第一季度的申請量占全年申請量的70%以上。由此不難看出，進(jìn)口固廢加工利用行業(yè)亂象橫生，企業(yè)已經(jīng)不再是根據(jù)生產(chǎn)需要申請批文，更多的是將批文當(dāng)成一種有價值的商品進(jìn)行儲備，倒賣批文等違法現(xiàn)象也隨之而來。一系列固廢進(jìn)口收緊政策出臺后，2018年進(jìn)口量為2072萬t，較上一年度減少53.2%，且四個季度的核準(zhǔn)進(jìn)口量基本持平。

2.2 進(jìn)口固廢帶來的問題日益凸顯[3，5]

正是由于進(jìn)口固廢高額利潤的驅(qū)動，進(jìn)口固廢加工利用行業(yè)出現(xiàn)的違法現(xiàn)象日益增多，進(jìn)口固廢帶來的問題日益突顯。

一是我國進(jìn)口固廢加工利用企業(yè)規(guī)模小、地點(diǎn)分散，加工技術(shù)和環(huán)保處理水平較低，進(jìn)口廢物加工過程中的二次污染問題非常突出。2017年6月，環(huán)境保護(hù)部開展了為期1個月的進(jìn)口廢物加工利用行業(yè)環(huán)境違法行為專項(xiàng)行動，共檢查企業(yè)1792家，存在環(huán)境問題、需要立案處理處罰的企業(yè)高達(dá)1074家，占檢查企業(yè)總數(shù)的60%。

二是倒賣進(jìn)口固廢批文、進(jìn)口固廢未加利用直接轉(zhuǎn)售、未在定點(diǎn)設(shè)施加工利用等違法現(xiàn)象時有發(fā)生。進(jìn)口貿(mào)易公司、進(jìn)口固廢加工企業(yè)直接將進(jìn)口報關(guān)后的固體廢物轉(zhuǎn)售給小企業(yè)、小作坊加工利用，而小企業(yè)、小作坊大多生產(chǎn)加工設(shè)施落后，沒有配置符合排放標(biāo)準(zhǔn)的廢水、廢氣等污染治理設(shè)施，或?yàn)楣?jié)約成本，未正常使用廢水、廢氣等污染治理設(shè)施，加工過程中對環(huán)境污染極大。尤其是再生塑料，我國再生塑料小作坊眾多，大多沒有合法手續(xù)，加工地點(diǎn)隱秘，易變換加工地點(diǎn)，政府部門徹底取締難度大，對環(huán)保部門日常監(jiān)管壓力較大。

三是非法走私廢物的案件屢禁不止。一些國內(nèi)外不法分子相互勾結(jié)，利用我國海關(guān)監(jiān)管的漏洞，在進(jìn)口固廢時夾帶電子廢物、危險廢物、生活垃圾等禁止進(jìn)口固體廢物在我國非法傾倒、處置，對我國環(huán)境造成了極大的影響。據(jù)不完全統(tǒng)計，洋垃圾走私進(jìn)口數(shù)量達(dá)國家發(fā)放的固廢進(jìn)口配額的數(shù)十倍[8]。

3 進(jìn)口廢物的政策調(diào)整

隨著進(jìn)口固廢帶來的環(huán)境問題日益凸顯，國家出臺了一系列固體廢物進(jìn)口環(huán)境管理制度改革的政策，從根本上鏟除洋垃圾的藏身之地，對改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、保障人民身體健康、維護(hù)國家生態(tài)環(huán)境安全具有重要作用[1，6]。

⑴2017年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實(shí)施方案》，進(jìn)一步嚴(yán)格了固體廢物進(jìn)口管理。方案明確指出2017年年底前，全面禁止進(jìn)口環(huán)境危害大、群眾反映強(qiáng)烈的固體廢物；2019年年底前，逐步停止進(jìn)口國內(nèi)資源可以替代的固體廢物。

⑵2017年8月，原環(huán)境保護(hù)部等5部委聯(lián)合發(fā)布了《進(jìn)口廢物管理目錄》（2017年）的公告，對現(xiàn)行的《禁止進(jìn)口固體廢物目錄》《限制進(jìn)口類可用作原料的固體廢物目錄》和《非限制進(jìn)口類可用作原料的固體廢物目錄》進(jìn)行了調(diào)整和修訂，將來自生活源的廢塑料、未經(jīng)分揀的廢紙、廢紡織原料、釩渣等4類固體廢物，從《限制進(jìn)口類可用作原料的固體廢物目錄》調(diào)整列入《禁止進(jìn)口固體廢物目錄》。

⑶2017年12月，原環(huán)境保護(hù)部修訂完成《限制進(jìn)口類可用作原料的固體廢物環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》，對進(jìn)口固體廢物提出了更高的環(huán)境保護(hù)管理要求。這一些列政策法規(guī)的出臺，將會進(jìn)一步規(guī)范固廢進(jìn)口相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，對于一些大型規(guī)范的再生利用企業(yè)來說是挑戰(zhàn)更是機(jī)遇。

⑷2018年6月，國務(wù)院公布《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，提出“全面禁止洋垃圾入境，嚴(yán)厲打擊走私，大幅減少固體廢物進(jìn)口種類和數(shù)量，力爭2020年年底前基本實(shí)現(xiàn)固體廢物零進(jìn)口”。

4 進(jìn)口固廢加工利用行業(yè)展望及建議[1-2，7]

一是建議國家加強(qiáng)國內(nèi)上游金屬礦產(chǎn)原料開采、加工能力建設(shè)（金屬礦產(chǎn)、紡織原料、紙張纖維、石化加工等）的規(guī)劃與引導(dǎo)，保障發(fā)展和市場流通需要的物質(zhì)基礎(chǔ)（資源），防范過度依賴海外市場而導(dǎo)致的國內(nèi)市場環(huán)境大幅波動，進(jìn)而影響國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和穩(wěn)定。

二是加強(qiáng)國內(nèi)生活垃圾分類體系建設(shè)、資源再生網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)。推行生產(chǎn)者延伸制度，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，推廣成熟試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，形成產(chǎn)業(yè)鏈閉環(huán)優(yōu)勢效應(yīng)。城市規(guī)劃建設(shè)時留有相應(yīng)土地指標(biāo)，解決再生資源行業(yè)賦稅過重，社會源固廢無正規(guī)發(fā)票等問題。

三是環(huán)保部門應(yīng)加強(qiáng)企業(yè)監(jiān)管，繼續(xù)打擊“散亂污”企業(yè)，取締污染嚴(yán)重的小企業(yè)、小作坊加工點(diǎn)，利用財稅政策、行業(yè)政策等手段多措施并舉扶持優(yōu)質(zhì)、規(guī)模企業(yè)做大做強(qiáng)。利用國家“一帶一路”政策和海上絲綢之路等政策，扶持有能力、有條件的規(guī)模企業(yè)走出去，到海外（東南亞、中亞、非洲、俄羅斯等地區(qū)）設(shè)廠，降低生產(chǎn)成本，從國外生產(chǎn)半成品后進(jìn)口國內(nèi)。

結(jié)合泉州實(shí)際，泉州進(jìn)口固廢主要是廢紙和廢塑料。廢紙再生利用企業(yè)主要是生產(chǎn)?？垺⑼呃慵埡捅〖埌澹梢岳媒斩捴茲{新技術(shù)代替?zhèn)鹘y(tǒng)造紙技術(shù)，秸稈制漿全程不產(chǎn)生黑液，又能減少焚燒秸稈產(chǎn)生的煙霧污染，利用秸稈制漿不僅可以解決企業(yè)原材料缺乏的問題，又可以減少環(huán)境污染。

受環(huán)保督察常態(tài)化、進(jìn)口政策調(diào)整、廢塑料的國內(nèi)需求增大、國際原油價格變化等多重因素影響，以及我國一些大型規(guī)范的廢塑料回收、加工利用企業(yè)的快速發(fā)展和國內(nèi)廢塑料加工利用體系逐漸完善，廢塑料回收量持續(xù)增加，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)將是未來廢塑料加工利用行業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)方向[13]。

從泉州市的情況來看，一些規(guī)模小、生產(chǎn)工藝簡單的廢塑料加工利用企業(yè)轉(zhuǎn)型升級難度大，可依托福建海西再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)，采取企業(yè)進(jìn)園區(qū)的模式，共同發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園；同時，一些大型的廢塑料加工利用企業(yè)也可通過引進(jìn)國外先進(jìn)設(shè)備，提高廢塑料的分選、加工效率，提升我國再生塑料的品質(zhì)。有條件的企業(yè)也可在國外建廠，將廢塑料加工成再生顆粒再進(jìn)口到國內(nèi)進(jìn)行加工利用；一些利用進(jìn)口再生塑料生產(chǎn)成終端產(chǎn)品的綜合性企業(yè)，可用國廢生產(chǎn)的塑料米添加原生塑料米的方式來保證產(chǎn)品質(zhì)量及企業(yè)的市場競爭力。此外，福建聯(lián)合石油化工有限公司聚乙烯和聚丙烯生產(chǎn)能力分別為90萬t/年和55萬t/年，可提供泉州及周邊塑料制品、紡織、服裝等產(chǎn)業(yè)的原料，可防止因國外貨源中斷或垃圾分類體系建設(shè)緩慢導(dǎo)致對地區(qū)產(chǎn)業(yè)的影響。