新時(shí)代高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究

鄭彩云

摘 要：實(shí)施高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)既是優(yōu)化高校資源配置的有力抓手，也是提升高校治理效能和整體運(yùn)行效率的重要途徑。新時(shí)代，科學(xué)開展高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)于推動(dòng)落實(shí)國(guó)家全面預(yù)算績(jī)效管理戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。結(jié)合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略與高校行業(yè)特色，借助層次分析和關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)理論，基于“投入—過程—產(chǎn)出—效益”邏輯視角，對(duì)高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行了初步構(gòu)建，并對(duì)優(yōu)化研究進(jìn)行了初步思考。

關(guān)鍵詞：高校；整體預(yù)算；績(jī)效評(píng)價(jià)；指標(biāo)體系

黨的十九大從全局和戰(zhàn)略高度提出“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”。如何從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，優(yōu)化高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)于提高教育資源配置效率、提升高校治理能力、推動(dòng)國(guó)家社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展都具有重要意義。開展高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵在標(biāo)準(zhǔn)，核心在構(gòu)建科學(xué)的指標(biāo)體系。因此，基于國(guó)家戰(zhàn)略需求和高校特點(diǎn)，探索構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的新時(shí)代高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系就顯得尤為必要。

高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的研究概述

第一，研究現(xiàn)狀。西方國(guó)家關(guān)于高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的研究起步較早，自20世紀(jì)80年代，英國(guó)、美國(guó)等開始建立高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。國(guó)內(nèi)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究始于21世紀(jì)初，自中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”后，國(guó)內(nèi)學(xué)者陸續(xù)開展了一系列研究。梳理文獻(xiàn)可知，學(xué)者們主要從以下方面開展高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究：一是借助平衡記分卡（BSC）原理，進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)研究；二是基于高校的職能特點(diǎn)，設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；三是從“投入—過程—產(chǎn)出”視角構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；四是從預(yù)算管理目標(biāo)及過程視角，構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；五是將多種視角或維度結(jié)合開展績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究。

第二，研究評(píng)述。我國(guó)高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究經(jīng)歷了“點(diǎn)—線—面—體”的發(fā)展過程，盡管隨著研究的不斷深入，研究思路和方法日益豐富，但是面對(duì)新時(shí)代、新場(chǎng)景，現(xiàn)有研究科學(xué)實(shí)用性日益捉襟見肘。尤其是，我國(guó)高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究起步較晚，已有研究缺乏基于時(shí)代戰(zhàn)略需求和高校職能特點(diǎn)的統(tǒng)籌思考和系統(tǒng)分析，在推動(dòng)高校預(yù)算績(jī)效管理“提質(zhì)增效”、實(shí)現(xiàn)教育事業(yè)“高質(zhì)量發(fā)展”方面支持作用微弱。具體來看：一是研究客體定位不夠清晰。我國(guó)高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)包括政策預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算和單位整體預(yù)算三塊領(lǐng)域。已有研究較多集中在項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，鮮見對(duì)于高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究的規(guī)范表述和清晰定位。二是研究角度缺乏系統(tǒng)思維和整體考量。高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與國(guó)家整體績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展進(jìn)程息息相關(guān)。借鑒國(guó)家整體績(jī)效評(píng)價(jià)探索研究的實(shí)踐成果，運(yùn)用系統(tǒng)思維、科學(xué)設(shè)計(jì)高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是現(xiàn)有研究所欠缺的。三是指標(biāo)體系設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性和實(shí)用性?，F(xiàn)有文獻(xiàn)較少將國(guó)家戰(zhàn)略需求與高校職能相結(jié)合進(jìn)行研究，導(dǎo)致評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)各自為政、缺乏科學(xué)實(shí)用價(jià)值，且研究成果無法體現(xiàn)高校行業(yè)特色，對(duì)構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系參考意義不大。

高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

第一，評(píng)價(jià)客體的確定。開展高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究，首先要明確研究客體。研究客體不同，就會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)廣度、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系都不盡相同。本文將績(jī)效評(píng)價(jià)的研究客體明確界定為高校整體預(yù)算，這就為后續(xù)的研究確定了方向、劃清了邊界，即以構(gòu)建更加科學(xué)的高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為主要任務(wù)。

第二，指標(biāo)體系的邏輯維度。新時(shí)代構(gòu)建高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，離不開“全面預(yù)算績(jī)效管理”戰(zhàn)略導(dǎo)向和“高校職能”兩個(gè)根本出發(fā)點(diǎn)。與此同時(shí)，開展高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不僅應(yīng)包含預(yù)算績(jī)效本身這一內(nèi)涵，更應(yīng)該包含對(duì)于高校整體的投入成本、管理效率、履職效能、產(chǎn)出效益等方面的綜合考評(píng)，是將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與高校的業(yè)務(wù)開展和履職效果相結(jié)合，以預(yù)算為主線、融合業(yè)務(wù)與管理為一體的全方位、全過程、多角度的綜合性績(jī)效評(píng)價(jià)。

基于上述考慮，本文嘗試將部門整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)需要考慮的六個(gè)維度與高校的職能特點(diǎn)深度融合，將評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)分為三個(gè)層級(jí)（詳見表1）。第一層級(jí)：基于“投入—過程—產(chǎn)出—效益”的邏輯視角，設(shè)置了運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展、服務(wù)對(duì)象滿意度六個(gè)維度。這一設(shè)計(jì)思路，契合《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》中關(guān)于預(yù)算績(jī)效的基本要求，也有助于實(shí)現(xiàn)高校與其他行政事業(yè)單位的整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果相互可比。第二層級(jí)：在第一層級(jí)的基礎(chǔ)上，分別展開對(duì)每一個(gè)評(píng)價(jià)維度的細(xì)化，設(shè)計(jì)與之相對(duì)應(yīng)的16個(gè)二級(jí)考核指標(biāo)。這里面需要說明的是，我們將高校的基本職能納入到履職效能的二級(jí)指標(biāo)下，將更加體現(xiàn)高校的教育行業(yè)特色，確保評(píng)價(jià)指標(biāo)的實(shí)用性。第三層級(jí)：在第二層級(jí)的基礎(chǔ)上，分別展開對(duì)每一個(gè)二級(jí)指標(biāo)的代表性細(xì)化，具體包括34個(gè)三級(jí)指標(biāo)。三級(jí)指標(biāo)主要為最能夠有效代表二級(jí)指標(biāo)的具體指標(biāo)值，可以根據(jù)時(shí)間或環(huán)境的變化進(jìn)行調(diào)整，以便更準(zhǔn)確反映高校整體預(yù)算績(jī)效情況。

第三，指標(biāo)選取及權(quán)重確定。本文重點(diǎn)探討高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系構(gòu)建，具體評(píng)價(jià)實(shí)踐中，可以采用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法、德爾菲法等方法來確定指標(biāo)權(quán)重，并選用相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)工具進(jìn)行數(shù)據(jù)處理獲得最終評(píng)價(jià)得分，篇幅所限，不做贅述。

優(yōu)化高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的思考

開展高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究意義深遠(yuǎn)。從宏觀上看，是落實(shí)推動(dòng)全面預(yù)算績(jī)效管理這一國(guó)家戰(zhàn)略的內(nèi)在要求；從中觀上看，是加快建立教育行業(yè)的分行業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的重要內(nèi)容；從微觀上看，是推進(jìn)高校治理體系建設(shè)、優(yōu)化資源配置的有力抓手。

第一，要“跳出”績(jī)效看績(jī)效。筆者認(rèn)為，開展高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究，應(yīng)結(jié)合國(guó)家當(dāng)前戰(zhàn)略規(guī)劃，加強(qiáng)系統(tǒng)觀、全局觀，以國(guó)家提升治理效能為根本遵循、以推動(dòng)教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為評(píng)價(jià)目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上選取合適的方法，將績(jī)效評(píng)價(jià)與行政問效考核等相結(jié)合將是最終的研究方向。

第二，完善制度建設(shè)，強(qiáng)化政策推動(dòng)。國(guó)家層面應(yīng)考慮加強(qiáng)制度建設(shè)和政策保障，有了制度保駕護(hù)航和政策的推動(dòng)，對(duì)于高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究的探索和推進(jìn)就會(huì)更加順暢。各級(jí)管理層面應(yīng)強(qiáng)化“績(jī)效問責(zé)”的政策推動(dòng)落實(shí)，要讓高校的整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)觀念從“錢隨事走”真正向“花錢必問效、無效必問責(zé)”轉(zhuǎn)變。只有這樣，才能從政策和制度上，確保績(jī)效評(píng)價(jià)與結(jié)果應(yīng)用形成良性循環(huán)，真正實(shí)現(xiàn)借助高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展高質(zhì)量發(fā)展的初衷。

第三，提升高校信息化建設(shè)質(zhì)量。當(dāng)前，高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究正在起步，各種配套條件尚須逐步完善。隨著“大數(shù)據(jù)”“信息+”等信息技術(shù)與時(shí)代發(fā)展的深度融合，高校的信息化建設(shè)水平，必然成為影響高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的重要因素。為此，建議教育主管部門加快高校信息化建設(shè)的統(tǒng)籌力度，打破高校內(nèi)部和高校之間的“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息大一統(tǒng)及可用、可比。同時(shí)，高校自身也應(yīng)結(jié)合時(shí)代發(fā)展需要，進(jìn)一步提升信息化建設(shè)質(zhì)量，確保數(shù)據(jù)的互聯(lián)、互通以及有效利用，真正為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提供技術(shù)保障。

第四，加大復(fù)合型專業(yè)人才培養(yǎng)。高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究本身就是一個(gè)系統(tǒng)的工程，業(yè)財(cái)融合、信息化建設(shè)、內(nèi)控管理等都會(huì)對(duì)其產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。而我國(guó)的高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)剛剛推進(jìn)開展，需要積累更多的經(jīng)驗(yàn)，研究思路也需要不斷推陳出新。在此背景下，更需要加大復(fù)合型的專業(yè)人才培養(yǎng)，來確?？?jī)效評(píng)價(jià)研究的質(zhì)量和實(shí)用性。鑒于高校的行業(yè)特色鮮明，建議各地的高等教育主管部門，應(yīng)借助自身的信息與政策優(yōu)勢(shì)，組建專家?guī)?，加快高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究的深入推進(jìn)。

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（作者單位：北京信息科技大學(xué)）

[責(zé)任編輯：苑聰雯]