基于適應性管理的北海區(qū)海洋生態(tài)修復管理體系優(yōu)化研究

曾小霖 沙婧婧 梁德田等

摘要：海洋生態(tài)修復管理作為保障生態(tài)修復成效的重要手段，正由傳統(tǒng)的靜態(tài)管理向適應性管理轉(zhuǎn)變。文章在總結(jié)北海區(qū)海洋生態(tài)修復管理體系建設(shè)情況和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，分析研究了國內(nèi)外生態(tài)修復適應性管理研究進展和文獻資料，探討了當前海洋生態(tài)修復管理存在的問題，提出了完善現(xiàn)有生態(tài)修復管理體系的幾點建議。

關(guān)鍵詞：適應性管理;海洋生態(tài)修復;北海區(qū)

中圖分類號：X171.1;P76 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2023）05-0058-06

近幾十年來，我國沿海地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展在推進經(jīng)濟社會高速發(fā)展的同時對海洋生態(tài)環(huán)境造成了巨大壓力[1]，各類因素的交織疊加引發(fā)了濱海濕地面積縮減、自然岸線減少、海洋生物多樣性降低[2-3]等一系列生態(tài)問題，對生態(tài)系統(tǒng)的功能和可持續(xù)性造成了較大影響[4]。為解決相關(guān)問題，我國積極開展海洋生態(tài)修復工作，并將其上升為國家戰(zhàn)略，作為推進生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑[5-6]。

“十三五”期間，我國通過實施“藍色海灣”整治行動、渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)、海岸帶保護修復工程、紅樹林保護修復專項行動計劃對我國沿海重要生態(tài)系統(tǒng)進行集中修復，累計修復岸線1200km、濱海濕地2.3萬hm2，有效提升了修復區(qū)域的海洋生態(tài)系統(tǒng)功能[7]。

隨著海洋生態(tài)修復項目的實施，我國海洋生態(tài)修復管理體系逐步建立并在實踐過程中不斷完善。

但目前的管理體系以靜態(tài)管理為主，動態(tài)適應性管理機制尚未建立，可能使保護修復效果偏離既定目標[8]。為深入探究這一問題，本研究在總結(jié)北海區(qū)海洋生態(tài)修復管理發(fā)展歷程與實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過對國內(nèi)外生態(tài)修復適應性管理文獻資料分析，探討了當前海洋生態(tài)修復管理體系存在的問題，并提出了幾點建議。

1 北海區(qū)海洋生態(tài)修復管理發(fā)展與實踐

北海區(qū)海洋生態(tài)修復管理發(fā)展大致可分為3個階段，即2010—2015年的萌芽階段，2016—2018年的初步過程管理階段和2018年以后的全過程管理階段。

1.1 萌芽階段

2010年起，我國通過中央分成海域使用金支持沿海各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）實施海洋生態(tài)整治修復和保護項目，拉開了我國海洋生態(tài)修復工作的序幕[9]。2010—2015年，中央財政支持北海區(qū)沿海地區(qū)實施了115個生態(tài)整治修復項目，中央財政獎補資金累計投入37.3億元。在項目內(nèi)容方面，這一時期以環(huán)境整治、岸線防護、環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管能力建設(shè)為主。在項目管理方面，由于是新生事物，這一階段國家層面尚未建立相應的項目管理體系。在項目實施方面，由于此類項目與國家發(fā)展和改革委員會建設(shè)工程項目類似，地方在推進項目時多參照建設(shè)工程項目流程實施和管理，并沿用至今。

1.2 初步過程管理階段2016—2018年，為貫徹落實“十三五”規(guī)劃綱要精神，國家支持地方實施“藍色海灣”整治行動項目。

2016年，財政部、國家海洋局通過競爭性評審的方式支持北海區(qū)沿海地區(qū)開展“藍色海灣”整治行動項目8個，中央財政獎補資金累計投入26億元[10]。在項目內(nèi)容方面，這一時期項目的實施內(nèi)容雖然仍是環(huán)境整治為主，但退養(yǎng)還灘、濕地植被恢復等較為生態(tài)的修復措施開始在這些項目中得到應用。在項目管理方面，原國家海洋局、財政部建立了項目季報制度，明確了“藍色海灣”整治行動項目季報內(nèi)容和提交時間節(jié)點。項目季報制度的建立標志著我國海洋生態(tài)修復項目進入了初步過程管理階段。

1.3 全過程管理階段

2018年自然資源部成立，標志著我國海洋生態(tài)保護修復工作進入全新階段。這一階段的生態(tài)修復秉持“整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理”理念，修復尺度更大、措施更加生態(tài)。全過程管理的發(fā)展以《渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》生態(tài)修復工作為契機。2018年年底，《渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》印發(fā)，提出到2020年年底前渤海濱海濕地整治修復規(guī)模不低于6900hm2，整治修復岸線新增約70km 的任務目標。渤海生態(tài)修復工作時間緊、任務重，過去的管理模式難以滿足需求。在這種情況下，自然資源部、自然資源部北海局和渤海沿海地區(qū)將現(xiàn)有管理體系進一步拓展、完善，形成了全過程管理體系。

全過程管理體系在職責分工方面建立了責任明晰、分工協(xié)作的工作機制，按照“部委監(jiān)管、省負總責、市縣落實”的原則，將生態(tài)修復任務逐級分解、層層壓實責任，形成了政府主導、自然資源（海洋）部門牽頭，各部門密切配合、上下聯(lián)動、齊抓共管的良好局面。在監(jiān)管內(nèi)容方面，全過程監(jiān)管體系貫穿了項目實施的事前、事中、事后全過程。

在項目實施前，對項目進行審查核驗，采取材料審核與現(xiàn)場踏勘相結(jié)合的方式，從申報材料完整性、項目內(nèi)容真實性、相關(guān)政策符合性、項目科學性與可行性、項目概算的經(jīng)濟合理性等方面進行嚴格審查，嚴把立項關(guān)口，提高項目科學性和可行性，避免項目出現(xiàn)過度人工干預和片面追求景觀化等問題。在項目實施階段，定期開展監(jiān)管，重點關(guān)注項目績效管理、資金使用、審批手續(xù)辦理、項目管理制度落實和監(jiān)測評估工作開展情況。項目驗收階段，對驗收工作進行抽查，保障驗收程序規(guī)范、修復指標認定科學準確。項目完成后，持續(xù)開展監(jiān)管，關(guān)注項目后期管護措施落實情況和項目后評估開展情況，保障項目修復成效。此外，為確保生態(tài)修復效果和效益，全過程管理體系首次提出在項目實施前、中、后開展跟蹤監(jiān)測，為成效評估提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為監(jiān)督管理提供決策依據(jù)。

這一管理體系在后續(xù)“藍色海灣”整治行動、海岸帶保護修復工程等項目的實施過程中得到沿用，并逐步建立了由自然資源部北海局向地方反饋監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題，督促地方整改完善問題反饋機制，進一步推動了全過程管理體系的完善，并使當前的管理體系逐漸具備了適應性管理的特征（圖1）。

從管理效果來看，全過程監(jiān)管有效提升了海洋生態(tài)保護修復項目的實施進度與質(zhì)量。以渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)生態(tài)修復為例，相關(guān)項目累計完成整治修復濱海濕地9212hm2、岸線132km，超額完成了修復目標任務。

2 國內(nèi)外生態(tài)修復適應性管理研究進展

管理是指通過計劃、組織、領(lǐng)導、協(xié)調(diào)、控制等監(jiān)管工作來協(xié)調(diào)活動，實現(xiàn)既定目標的過程[11]。傳統(tǒng)管理以剛性的靜態(tài)管理為主，在管理不確定性較強的事物時存在一定弊端。為解決這一問題，適應性管理應運而生。適應性管理旨在通過一系列的規(guī)劃、設(shè)計、實施、監(jiān)測、評價及反饋活動，從而提升管理的有效性，其最終目的是降低系統(tǒng)的不確定性，保證系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展[12]。

2.1 國外適應性管理研究進展

適應性管理的起源和發(fā)展在國外，相關(guān)研究也較為深入。1978年，生態(tài)學家Holling[13]在《環(huán)境自適應性評估與管理》一書中首次提出適應性管理的概念，隨后Walters 等[14] 對其進行了完善。

1998年，Wagner等[15]將其引入生態(tài)系統(tǒng)管理，隨后適應性管理被國外學者廣泛應用于陸域[16]、河流水系[17]、森林[18]、海岸帶[19]等生態(tài)系統(tǒng)的管理中。

1980—2020年[12]，國外生態(tài)系統(tǒng)適應性管理文獻發(fā)文量呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，年均發(fā)文量233篇。

主要發(fā)文國家美國和澳大利亞占發(fā)文總量的一半以上，文章的研究方向主要集中在森林、水域生態(tài)系統(tǒng)。

在 生態(tài)修復方面，適應性管理的研究基本涵蓋了大部分生態(tài)系統(tǒng)。Mcdonald等[20]介紹了澳大利亞國家生態(tài)恢復實踐標準，闡述了澳大利亞陸域、水域生態(tài)系統(tǒng)修復過程中適應性管理的應用方式;Levine[21]評估了北美西海岸10條河流修復項目的適應性管理，提出適應性管理的流程步驟并指出適應性管理的成功需要長期穩(wěn)定的資金、長期的機構(gòu)承諾、更強的領(lǐng)導力、更加結(jié)構(gòu)化的協(xié)調(diào)機制以及培訓資源管理人員;Thom[22]介紹了在海岸帶生態(tài)修復中有效開展適應性管理所必需的3個要素，即明確的目標、概念化的模型和決策框架;Pine等[23]通過將監(jiān)測工作和資金與實際工作量匹配，在多尺度下協(xié)調(diào)相似研究以選取最佳修復方案，將適應性管理應用于墨西哥灣“深水地平線”溢油事故海岸帶修復項目中的牡蠣礁修復。

2.2 國內(nèi)適應性管理研究進展

我國適應性管理研究起步較晚，且相關(guān)研究不多。1980—2020年[12]，國內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)適應性管理文獻發(fā)文量呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，但發(fā)文量不大，年均發(fā)文量23篇，是國外的1/10。在生態(tài)修復方面，相關(guān)的研究主要集中在礦山和流域生態(tài)修復，海洋生態(tài)修復方面的系統(tǒng)性研究內(nèi)容較少。孫東亞等[24]對河流生態(tài)修復適應性管理方法進行了研究，提出了河流生態(tài)修復的特征和流程模型。楊璐等[25]借鑒國內(nèi)外適應性管理的經(jīng)驗，提出了水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)的適應性管理模式。段克等[26]提出了流域生態(tài)修復適應性管理的框架和內(nèi)容。楊永均等[27]介紹了澳大利亞礦山修復制度改革的經(jīng)驗，提出礦山生態(tài)修復適應性管理需涵蓋規(guī)劃、實施、監(jiān)管、評價各環(huán)節(jié)。盧錕[28]研究了適應性管理在我國礦區(qū)生態(tài)修復制度優(yōu)化中的應用。周旭等[8]對照世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）基于自然的解決方案對我國生態(tài)修復適應性管理機制構(gòu)建存在的問題進行了分析。

3 當前海洋生態(tài)修復管理存在的問題

3.1 修復效果評估尚未全面開展

監(jiān)測是適應性管理的重要組成部分。當前，我國海洋生態(tài)修復項目已要求在項目實施的過程中開展監(jiān)測，作為生態(tài)修復評估的重要依據(jù)。在修復效果評估方面，國內(nèi)已有很多學者從不同方面進行了有益的探索。莊乾等[29]建立了生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估指標體系，對廈門杏林灣生態(tài)修復效果進行了評價。吳霖等[30]對珊瑚礁、紅樹林、鹽沼濕地和海草床生態(tài)系統(tǒng)的國內(nèi)外生態(tài)修復成效評估指標與方法研究進展進行了梳理和研究。李元超等[31]從生物指標對趙述島珊瑚礁生態(tài)修復效果進行了初步評估。但目前國家層面的項目對生態(tài)修復效果開展評估的不多，主要原因有兩個方面：一是目前我國尚未發(fā)布海洋生態(tài)系統(tǒng)修復效果評估的相關(guān)標準，導致監(jiān)測評估缺乏依據(jù)，工作難以推進。二是很多項目對于監(jiān)測的重視程度不夠，沒有圍繞修復目標設(shè)置監(jiān)測指標，導致監(jiān)測內(nèi)容無法滿足評估需要。

3.2 項目調(diào)整機制尚不健全

海洋生態(tài)修復起步較晚，受限于研究的深入程度，目前難以對生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展趨勢進行準確預測，導致修復措施能否順利達到目標存在一定的不確定性?，F(xiàn)有的海洋生態(tài)保護修復項目調(diào)整規(guī)定要求不得降低項目的修復目標，在一定程度上限制了修復措施調(diào)整的可能性。海洋生態(tài)保護修復項目績效和資金的剛性管理是目前調(diào)整政策的主要制約因素。

3.3 修復經(jīng)驗學習機制尚不完善

目前，國家和地方已對生態(tài)修復經(jīng)驗進行了總結(jié)與宣傳。2021年、2022年自然資源部先后發(fā)布了《中國生態(tài)修復典型案例集》（含18個案例）、《渤海生態(tài)修復典型案例》（含8個案例），對我國近年來一些修復效果較好案例的經(jīng)驗與做法進行了剖析，對加強生態(tài)文明建設(shè)、推動我國生態(tài)保護修復工作起到了積極作用。但從適應性管理的角度來說，當前缺少對修復失敗案例、“偽生態(tài)、實損害”案例的學習，生態(tài)修復經(jīng)驗學習的機制尚不完善。

4 優(yōu)化海洋生態(tài)保護修復管理體系的建議

4.1 全面開展監(jiān)測，建立反饋機制

生態(tài)修復監(jiān)測與評估是開展適應性管理的基礎(chǔ)。下一步可從兩方面著手推進完善適應性管理體系：一是健全生態(tài)修復監(jiān)測評估標準體系，明確各類生態(tài)系統(tǒng)修復的監(jiān)測指標與評估方法，要求項目針對修復目標開展全過程監(jiān)測。二是針對項目的實施周期建立適應性管理反饋機制，強化生態(tài)修復監(jiān)測與評估的結(jié)果應用。其中對于施工期較長的項目，反饋的重點在于項目現(xiàn)有措施能否達到修復目標，以便及時調(diào)整修復對策措施。對于施工期較短的項目，反饋的重點在管護期需要開展的工作，以便保障修復效果或采取補救措施。

4.2 健全項目調(diào)整機制

《山水林田湖草生態(tài)保護修復工程指南（試行）》允許在科學評估的情況下對生態(tài)修復措施和技術(shù)、子項目空間布局、時序安排等按規(guī)定進行調(diào)整[32]?？蓞⒄丈鲜鲋改贤晟祈椖空{(diào)整機制，但需平衡好項目目標調(diào)整幅度、中央和地方資金投入比例的關(guān)系，避免出現(xiàn)項目績效目標、地方投入資金大幅度調(diào)減的情況。同時，對于調(diào)整的內(nèi)容要進行科學評估，保障項目調(diào)整是出于科學生態(tài)修復的角度而非地方開發(fā)利用需要。

4.3 完善修復經(jīng)驗學習機制

在適應性管理的框架下，生態(tài)保護修復項目經(jīng)驗的學習機制可分為兩個部分，即修復成功經(jīng)驗的學習和失敗經(jīng)驗的學習。對于修復成功的經(jīng)驗，除作為典型案例宣傳外，還可以將其納入修復標準指南或相關(guān)政策文件，指導后續(xù)生態(tài)保護修復工作。

對于修復失敗的經(jīng)驗也可匯編成冊，供生態(tài)修復從業(yè)人員研究，在后續(xù)項目的實施方案編制過程中作為參考，提高修復項目的成功率。同時，對于一些“偽生態(tài)、實損害”的情況也要作為典型案例宣傳，并將其納入生態(tài)保護修復負面清單，避免類似情況再次出現(xiàn)。

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