長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理法治化困境及其破解路徑

陳莉莉 王識(shí)涵

摘要：長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)發(fā)展迅速，海洋漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)帶來(lái)的漁業(yè)垃圾急劇增加，海洋環(huán)境的不斷惡化使得海洋漁業(yè)垃圾治理問(wèn)題亟待解決。文章從海洋漁業(yè)垃圾治理的法治化相關(guān)概念界定出發(fā)，梳理出當(dāng)前在海洋漁業(yè)垃圾治理過(guò)程中長(zhǎng)三角沿海區(qū)域法治化面臨區(qū)域性專(zhuān)項(xiàng)立法滯后、區(qū)域執(zhí)法界限難以突破、區(qū)域司法協(xié)同難以成形、漁民主體守法意識(shí)淡薄等困境，提出促成長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾協(xié)同立法局面，出臺(tái)長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理專(zhuān)項(xiàng)條例;從區(qū)域執(zhí)法協(xié)同機(jī)制和協(xié)同監(jiān)督執(zhí)法體系共同入手破解長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理執(zhí)法困境;積極探索海洋公益訴訟制度創(chuàng)新打通長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理協(xié)同司法渠道;培育漁業(yè)生產(chǎn)組織、企業(yè)、漁民等各方主體參與海洋漁業(yè)垃圾治理的意識(shí)及行動(dòng)，打造長(zhǎng)三角沿海區(qū)域協(xié)同守法聯(lián)盟。

關(guān)鍵詞：海洋漁業(yè);垃圾治理;法治化路徑;長(zhǎng)三角

中圖分類(lèi)號(hào)：P76 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-9857（2023）05-0050-08

1 問(wèn)題提出

根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNPE）所給出的相關(guān)定義，海洋垃圾是指長(zhǎng)期且持久性存在于海洋沿海岸環(huán)境或海洋環(huán)境中，是具有被拋棄、傾倒或排放的、經(jīng)過(guò)人為加工且具有人造特性的固體廢棄物[1]。

而作為海洋垃圾最為主要的來(lái)源之一———海洋漁業(yè)垃圾，聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織和有關(guān)研究領(lǐng)域的專(zhuān)家對(duì)此做出了廣義的界定，海洋漁業(yè)垃圾即漁網(wǎng)、漁線、蟹蝦籠等因海上作業(yè)而丟失、遺棄或丟棄的漁具廢棄物，這些廢棄物包括但不局限于商業(yè)、旅游、娛樂(lè)等[2]。由此概念可以得知，海洋漁業(yè)垃圾主要產(chǎn)生于海上作業(yè)及漁業(yè)生產(chǎn)的過(guò)程之中，尤其海洋塑料垃圾最為嚴(yán)重，其涉及范圍較為廣泛，包括海洋捕撈業(yè)、海水養(yǎng)殖業(yè)以及旅游休閑垂釣等。

無(wú)論是有意拋棄還是無(wú)意遺失于海洋環(huán)境中的廢棄漁具、漁網(wǎng)、魚(yú)線以及漁業(yè)作業(yè)人員所制造出的生活垃圾，由于各種原因被漁船排放入海的以及漁業(yè)污染事故產(chǎn)生的各種廢棄物，都屬于海洋漁業(yè)垃圾。

2018年Slat團(tuán)隊(duì)[3]論文中指出，太平洋垃圾帶中漁網(wǎng)占垃圾總重量的46%，海洋漁業(yè)垃圾分布廣且隨洋流移動(dòng)，海洋漁業(yè)垃圾已經(jīng)成為海洋垃圾的重要組成部分。Jang等[4]指出韓國(guó)海灘垃圾污染嚴(yán)重，泡沫在海灘垃圾中占比最高，達(dá)到66.7%，其中由海洋捕撈和海洋養(yǎng)殖產(chǎn)生的垃圾占51.3%，特別是養(yǎng)殖浮標(biāo)制造了大量的泡沫塑料垃圾。

Polasek等[5]深入調(diào)查了阿拉斯加州28個(gè)海灘的垃圾污染情況，發(fā)現(xiàn)硬質(zhì)泡沫塑料垃圾在海灘上隨處可見(jiàn)，大部分海灘都有繩網(wǎng)，海灘垃圾中73.3%為泡沫塑料垃圾，這些垃圾大多來(lái)源于漁業(yè)生產(chǎn)。吳姍姍等[6]提到漁業(yè)塑料垃圾會(huì)影響海洋生物生態(tài)、系統(tǒng)平衡、降低海洋生物身體機(jī)能。微塑料表面還可能附著有害病原體。鞠茂偉等[7]指出了廢棄漁具對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的影響和危害，認(rèn)為廢棄漁具是對(duì)于海洋生物來(lái)說(shuō)危險(xiǎn)系數(shù)最大的一類(lèi)海洋垃圾。

長(zhǎng)三角沿海區(qū)域是我國(guó)海洋漁業(yè)生產(chǎn)重要區(qū)域，當(dāng)前海洋漁業(yè)已經(jīng)成為區(qū)域海洋經(jīng)濟(jì)中極為重要的一部分，海洋漁業(yè)迅速發(fā)展的同時(shí)，海洋漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)帶來(lái)的漁業(yè)垃圾急劇增加，成了海洋垃圾的重要來(lái)源，不可避免地造成了嚴(yán)重的海洋環(huán)境污染。面對(duì)當(dāng)前不斷惡化的海洋漁業(yè)垃圾污染，海洋可持續(xù)發(fā)展也受到嚴(yán)重制約，如何有效治理長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾的問(wèn)題亟須解決。

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。想要解決制約我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的“瓶頸”，以法治化路徑治理海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題使其逐步走上制度化軌道，對(duì)推進(jìn)我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義?？鐓^(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理是國(guó)家推進(jìn)治理現(xiàn)代化過(guò)程中海洋生態(tài)環(huán)境治理的具體實(shí)踐。

當(dāng)前有關(guān)海洋環(huán)境的法治化治理問(wèn)題，王炎等[8]試圖通過(guò)借鑒國(guó)際海洋環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)，在中國(guó)實(shí)際治理情況的基礎(chǔ)上，尋求科學(xué)合理的海洋環(huán)境治理體制機(jī)制。王菊英等[9]主張從多邊環(huán)境協(xié)議、軟法以及其他涉及海洋垃圾治理的文書(shū)方面入手，通過(guò)全球、國(guó)家、區(qū)域、社會(huì)民間力量4個(gè)層面對(duì)現(xiàn)有海洋塑料垃圾問(wèn)題進(jìn)行多維度分析研究，以此梳理出海洋垃圾治理的相關(guān)體系。彭洪達(dá)[10]則針對(duì)當(dāng)前已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的海洋塑料垃圾在治理層面中存在的不足，就當(dāng)前有關(guān)海洋垃圾治理的法律框架進(jìn)行分析，從軟法、專(zhuān)項(xiàng)性國(guó)際公約和區(qū)域合作3個(gè)方面對(duì)海洋垃圾治理相關(guān)的法律體系進(jìn)行完善，以彌補(bǔ)缺乏海洋垃圾治理法治化框架的不足。陳軍等[11]認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)環(huán)境治理的法治化理念相對(duì)缺乏，執(zhí)法制度及體系等都不夠健全，司法救濟(jì)機(jī)制的建立也相對(duì)滯后，而如何有效協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理之間的關(guān)系是目前亟須解決的問(wèn)題。崔野[12]認(rèn)為海洋垃圾治理問(wèn)題存在跨區(qū)域的狹隘地理概念和以鄰為壑的思想較為嚴(yán)重，人類(lèi)命運(yùn)共同體意識(shí)較為缺乏，海洋漁業(yè)垃圾的治理問(wèn)題也是政策問(wèn)題，治理進(jìn)程的中國(guó)方案應(yīng)該納入相應(yīng)研究。這些國(guó)內(nèi)學(xué)者提出的問(wèn)題大多聚焦于海洋環(huán)境治理和海洋垃圾治理，給出的相關(guān)建議對(duì)長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理法治化具有重要的指導(dǎo)意義，但就當(dāng)下有關(guān)海洋漁業(yè)垃圾這一問(wèn)題的研究來(lái)說(shuō)尚顯不足，尤其是海洋漁業(yè)垃圾治理法治化方面相關(guān)問(wèn)題的研究相對(duì)匱乏，尚未開(kāi)展有關(guān)海洋漁業(yè)垃圾治理法治化路徑的專(zhuān)門(mén)性研究。

長(zhǎng)三角沿海區(qū)域沿海海洋漁業(yè)垃圾治理法治化有賴于海洋環(huán)境治理法治建設(shè)重塑傳統(tǒng)海洋垃圾治理模式，基于我國(guó)有關(guān)海洋漁業(yè)垃圾治理法治化方面的研究甚少，缺乏現(xiàn)有海洋漁業(yè)垃圾治理法治化可操作性建議，本文將以長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理法治化為重點(diǎn)，通過(guò)分析長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理法治化面臨的困境，積極探索海洋漁業(yè)垃圾治理法治化的具體路徑，為解決海洋漁業(yè)垃圾污染問(wèn)題提出應(yīng)對(duì)策略。

2 長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理法治化的內(nèi)涵界定

簡(jiǎn)而言之，海洋漁業(yè)垃圾治理法治化就是要把海洋漁業(yè)垃圾治理納入法治軌道，將法治理念、法治價(jià)值、法治思維以及法治方式貫穿于海洋漁業(yè)垃圾治理的全過(guò)程，在海洋漁業(yè)垃圾治理過(guò)程中將法治的內(nèi)涵具體化，實(shí)現(xiàn)海洋漁業(yè)垃圾治理領(lǐng)域的良法善治。科學(xué)建立的海洋漁業(yè)垃圾治理法律規(guī)范體系，使得海洋漁業(yè)垃圾治理領(lǐng)域有法可依;嚴(yán)格實(shí)施的海洋漁業(yè)垃圾治理執(zhí)法體系，使得海洋漁業(yè)垃圾治理領(lǐng)域有法必依;建立公正高效的海洋漁業(yè)垃圾治理司法體系，以使海洋漁業(yè)垃圾治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公正司法;加大海洋漁業(yè)垃圾治理的普法宣傳，使相關(guān)治理主體形成海洋漁業(yè)垃圾治理法治化意識(shí)并做到知法守法。

“長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理法治化”這一概念是由“長(zhǎng)三角沿海區(qū)域法治化”與“海洋漁業(yè)垃圾治理法治化”兩個(gè)概念融合而來(lái)的，長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理法治化既是長(zhǎng)三角地區(qū)中區(qū)域法治化的重要內(nèi)容，也是在長(zhǎng)三角沿海區(qū)域開(kāi)展海洋漁業(yè)垃圾治理相關(guān)建設(shè)。長(zhǎng)三角沿海區(qū)域有關(guān)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境、“共保聯(lián)治”的規(guī)劃要求，促使各界學(xué)者聚焦于海洋生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題，由此推動(dòng)海洋漁業(yè)垃圾治理法治化建設(shè)的進(jìn)程，“長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理法治化”這一概念也由此產(chǎn)生。概括而言，長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理法治化即是通過(guò)長(zhǎng)三角沿海區(qū)域治理的法治協(xié)同，通過(guò)具有一定規(guī)范方式所形成的法治化路徑，達(dá)成一致的法律規(guī)則對(duì)其各主體進(jìn)行約束，以促進(jìn)長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理的法治狀態(tài)。

3 長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理法治化的現(xiàn)實(shí)困境

無(wú)論是相關(guān)立法、執(zhí)法方面，還是司法、守法方面，都存在眾多問(wèn)題，這使得長(zhǎng)三角沿海區(qū)域之間的海洋漁業(yè)垃圾治理更像是游走在法律邊緣，大大減少了長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋環(huán)境治理的規(guī)范性、穩(wěn)定性和影響力。跨區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾污染的問(wèn)題復(fù)雜嚴(yán)峻，現(xiàn)有的相關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)范性文件已然有了“量”上的積累，但仍缺乏“質(zhì)”上的提升，有關(guān)海洋漁業(yè)垃圾治理的專(zhuān)項(xiàng)立法不足，精準(zhǔn)立法的缺失導(dǎo)致實(shí)踐中執(zhí)法界限較為模糊，司法不力，導(dǎo)致無(wú)法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題。

3.1 海洋漁業(yè)垃圾治理區(qū)域性專(zhuān)項(xiàng)立法缺失

目前，長(zhǎng)三角區(qū)域沿海各地已經(jīng)出臺(tái)了一些涉及海洋漁業(yè)垃圾治理?xiàng)l款的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，如《上海市農(nóng)業(yè)委員會(huì)關(guān)于漁業(yè)船舶、漁港管理行政處罰的裁量基準(zhǔn)（試行）》《上海港船舶污染防治辦法》《上海市危險(xiǎn)廢物污染防治辦法》《浙江省漁業(yè)管理?xiàng)l例》《浙江省海洋環(huán)境保護(hù)條例》《江蘇省海洋環(huán)境保護(hù)條例》《江蘇省內(nèi)河水域船舶污染防治條例》《江蘇省海域使用管理?xiàng)l例》等。然而，一方面這些地方性法規(guī)和規(guī)范性文件所具有的效力較低，約束力較弱，其法律權(quán)威性和可執(zhí)行性有待商榷;另一方面這些地方性法規(guī)和規(guī)范性文件并未對(duì)海洋漁業(yè)垃圾進(jìn)行法律界定、有關(guān)海洋漁業(yè)垃圾污染損害行為、罰則等問(wèn)題沒(méi)有具體規(guī)定，有關(guān)規(guī)定雖然明確了有關(guān)涉海部門(mén)治理海洋漁業(yè)垃圾的法定職責(zé)，但是對(duì)海洋漁業(yè)垃圾區(qū)域共同管理事務(wù)的處理沒(méi)有明確的規(guī)定，導(dǎo)致長(zhǎng)三角沿海區(qū)域性海洋漁業(yè)垃圾污染治理依然處于無(wú)法可依的局面。

3.2 海洋漁業(yè)垃圾治理區(qū)域性執(zhí)法難以突破

長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理區(qū)域性執(zhí)法還受行政區(qū)域劃分的制約，由于目前海洋漁業(yè)垃圾仍然屬于屬地管理的范疇，各區(qū)域分屬的行政主體不同、行政管理體系不一致，造成海洋漁業(yè)執(zhí)法更加困難，使跨區(qū)域執(zhí)法受到極大限制，在海洋漁業(yè)垃圾治理區(qū)域性執(zhí)法的過(guò)程自然而然地會(huì)出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)、難以進(jìn)行有效聯(lián)動(dòng)等問(wèn)題[13]。長(zhǎng)三角沿海各省、市海洋環(huán)境的行政執(zhí)法體制也大不相同，同時(shí)，由于海洋漁業(yè)垃圾污染具有擴(kuò)散性的特征，海洋整體性、流動(dòng)性帶來(lái)的海洋漁業(yè)垃圾跨區(qū)域污染等諸多問(wèn)題，都是造成區(qū)域執(zhí)法界限模糊、執(zhí)法主體權(quán)責(zé)不清的原因，以此衍生出執(zhí)法被動(dòng)、執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題有待解決，進(jìn)一步增加了長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理嚴(yán)格執(zhí)法的難度。也為長(zhǎng)三角沿海區(qū)域的執(zhí)法協(xié)同帶來(lái)極大障礙，同時(shí)為長(zhǎng)三角沿海區(qū)域的海洋環(huán)境行政執(zhí)法帶來(lái)諸多矛盾與沖突[14]。

3.3 海洋漁業(yè)垃圾治理區(qū)域性司法體系不完善

司法作為法治化建設(shè)的托底環(huán)節(jié)，在海洋漁業(yè)垃圾治理法治化過(guò)程中重要性不言而喻。由于海洋污染具有跨區(qū)域的特性，海洋漁業(yè)司法同樣呈現(xiàn)出跨區(qū)域的特征，就目前海洋漁業(yè)垃圾治理問(wèn)題而言，大量海洋漁業(yè)垃圾污染損害無(wú)法通過(guò)司法途徑提供救濟(jì)，海洋漁業(yè)垃圾的產(chǎn)生行為的隨意性、不確定性導(dǎo)致很難具體確定責(zé)任主體，對(duì)于所造成的海洋環(huán)境損害行為難以走上司法訴訟的程序，有關(guān)海洋漁業(yè)垃圾污染損害賠償?shù)膯?wèn)題并未得到解決。

同時(shí)，由于長(zhǎng)三角區(qū)域沿海地區(qū)的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件及水平均存在差異，導(dǎo)致海洋環(huán)境司法呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展且其效果也受到嚴(yán)重影響[15]。就起訴主體來(lái)說(shuō)，造成海洋漁業(yè)垃圾污染主體很難來(lái)界定其違法行為，難以對(duì)其進(jìn)行司法訴訟以要求相應(yīng)的補(bǔ)償。因此，目前通過(guò)司法訴訟程序來(lái)解決相關(guān)海洋漁業(yè)垃圾污染侵權(quán)行為的情形較少，同時(shí)，由于海洋漁業(yè)垃圾污染等不良事件的損害結(jié)果難以確定帶來(lái)的賠償困難，導(dǎo)致海洋漁業(yè)垃圾污染救濟(jì)不及時(shí)且不到位。種種現(xiàn)象照見(jiàn)司法海洋環(huán)境保護(hù)中均尚存的短板[16]，海洋環(huán)境司法的協(xié)同治理等諸多功能尚未得到充分發(fā)揮，司法體系極大限制了長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理過(guò)程，難以克服跨區(qū)域、跨流域的障礙，直接影響了海洋漁業(yè)垃圾治理的公正司法，進(jìn)而阻礙長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理法治化建設(shè)進(jìn)程。

3.4 海洋漁業(yè)垃圾治理參與主體法治意識(shí)淡薄

除政府以外，漁業(yè)企業(yè)、漁業(yè)組織和漁民主體在海洋漁業(yè)垃圾治理法治化過(guò)程中都占據(jù)重要位置，其中最為主要的參與者是漁民這一主體，但這些主體參與海洋漁業(yè)垃圾治理的意識(shí)較低，直接導(dǎo)致海洋漁業(yè)垃圾治理效果難以實(shí)現(xiàn)最大化。長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)治理法治化過(guò)程中，應(yīng)該兼顧法治和治理，實(shí)現(xiàn)二者的結(jié)合，治理法治化是要將法律法規(guī)作為依據(jù)來(lái)對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行依法治理。

例如，大部分漁民對(duì)于海洋漁業(yè)垃圾治理法治化的重要性認(rèn)識(shí)不足，作為海洋漁業(yè)垃圾的生產(chǎn)者也是受害者之一，大多數(shù)漁民對(duì)于自己在治理過(guò)程中扮演的重要角色缺乏正確認(rèn)識(shí)，主要是因?yàn)闈O民普遍存在海洋擁有足夠的納污能力和自我凈化能力的錯(cuò)誤認(rèn)知，認(rèn)為所產(chǎn)生的海洋漁業(yè)垃圾一旦進(jìn)入海水就會(huì)“消失”，隨著海浪、海風(fēng)消失于其視野之中，將“看不見(jiàn)”等同于“不存在”，因此這些漁業(yè)廢棄物并不會(huì)對(duì)海洋產(chǎn)生任何污染。同時(shí)，部分漁業(yè)組織尚未意識(shí)到海洋漁業(yè)垃圾對(duì)于海洋漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)以及漁業(yè)生態(tài)環(huán)境的危害事實(shí)上將直接波及其本身，因此，漁民、養(yǎng)殖戶等漁業(yè)組織對(duì)于海洋漁業(yè)垃圾治理的參與度不夠，參與治理意識(shí)的薄弱導(dǎo)致其重要參與作用并未得到充分發(fā)揮，普遍缺乏規(guī)范自身行為和接受教育的主動(dòng)性[17]。其次，由于海域廣闊以及海洋的流動(dòng)性等特征，致使各參與主體存在僥幸心理，就海洋漁業(yè)垃圾的產(chǎn)生問(wèn)題難以進(jìn)行追根溯源，而且并不認(rèn)為海洋漁業(yè)垃圾的治理問(wèn)題與自己有關(guān)，自然而然地推脫逃避責(zé)任，法不責(zé)眾的思想觀念根深蒂固。此外，還缺乏社會(huì)主體共同參與海洋環(huán)境治理的守法體系，目前仍是以政府為主導(dǎo)來(lái)進(jìn)行海洋漁業(yè)垃圾的治理，漁民、養(yǎng)殖戶及其他漁業(yè)組織參與海洋漁業(yè)垃圾治理尚未得到重視，且參與方式較為單一，由于對(duì)漁業(yè)垃圾引起的海洋環(huán)境污染的危害性認(rèn)識(shí)不足，各社會(huì)主體責(zé)任意識(shí)薄弱，尚未形成相應(yīng)的監(jiān)督約束機(jī)制，在一定程度上也阻礙著長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理的法治化順利推進(jìn)。

4 長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理法治化路徑

目前，長(zhǎng)三角沿海區(qū)域各省、市對(duì)關(guān)于建立治理法治化提升長(zhǎng)三角沿海區(qū)域環(huán)境治理能力已達(dá)成共識(shí)[18]，區(qū)域協(xié)同磋商機(jī)制初步建立的同時(shí)，也訂立了多個(gè)相關(guān)的行政協(xié)議，制定了一些區(qū)域性治理的法律文件[19]。2007 年，蘇浙滬人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)等簽署的《蘇浙滬法制協(xié)作座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》對(duì)開(kāi)展區(qū)域立法協(xié)作提出了設(shè)想;2009 年起，滬蘇浙人大常委會(huì)建立了主任座談會(huì)制度，將地方立法協(xié)作納入?yún)f(xié)同范圍予以推進(jìn);2018 年，滬蘇浙人大常委會(huì)同步通過(guò)各自《關(guān)于支持和保障長(zhǎng)三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》;2020年，滬蘇浙人大常委會(huì)分別通過(guò)各自《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問(wèn)題的決定》;2021年，滬蘇浙皖司法廳（局）共同簽署了《長(zhǎng)江三角洲三省一市司法廳（局）區(qū)域協(xié)同立法合作框架協(xié)議》，滬蘇浙皖人大常委會(huì)分別通過(guò)各自《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)江流域禁捕工作若干問(wèn)題的決定》。從而為長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理法治化的路徑選擇提供了相應(yīng)的政策支撐。

4.1 促成長(zhǎng)三角沿海區(qū)域形成海洋漁業(yè)垃圾協(xié)同立法局面

在長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理法治化建設(shè)的進(jìn)程中，立法是源頭治理的第一步，其重要性不言而喻。長(zhǎng)三角沿海區(qū)域發(fā)展一體化及海洋漁業(yè)垃圾污染區(qū)域流動(dòng)性，使得海洋漁業(yè)垃圾治理相關(guān)立法工作處于一個(gè)起點(diǎn)更高的階段?！吨腥A人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》的第八條、第九條為有關(guān)沿海省、自治區(qū)、直轄市的地方政府或者其上級(jí)人民政府，協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)工作提供了法律依據(jù)，因此，應(yīng)促使長(zhǎng)三角沿海區(qū)域協(xié)同立法，出臺(tái)長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理專(zhuān)項(xiàng)條例。

①通過(guò)整合長(zhǎng)三角沿海區(qū)域現(xiàn)有海洋漁業(yè)垃圾治理的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，充分考慮海洋垃圾污染問(wèn)題的特殊性和實(shí)際性，建立長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理統(tǒng)一法律規(guī)范，明確海洋漁業(yè)垃圾、海洋漁業(yè)垃圾污染、損害賠償、法律責(zé)任等法律規(guī)則。②增強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)立法與長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的匹配度。在海洋漁業(yè)垃圾治理專(zhuān)項(xiàng)立法制定過(guò)程中，應(yīng)該針對(duì)目前長(zhǎng)三角沿海區(qū)域各省、市的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理所面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題以及有效可行的處理方式進(jìn)行調(diào)查研究，使專(zhuān)項(xiàng)立法內(nèi)容在長(zhǎng)三角沿海各省、市具有普遍的適用性。③長(zhǎng)三角沿海地方政府和立法機(jī)關(guān)應(yīng)該及時(shí)關(guān)注轄區(qū)海洋漁業(yè)垃圾治理過(guò)程中遇到的新問(wèn)題，及時(shí)對(duì)長(zhǎng)三角沿海區(qū)域的地方性立法進(jìn)行修訂、補(bǔ)充和完善，對(duì)遇到的新問(wèn)題及時(shí)采取相應(yīng)的新對(duì)策以適應(yīng)海洋環(huán)境的發(fā)展?fàn)顩r，彌補(bǔ)法律空白。

4.2 破解長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理協(xié)同執(zhí)法困境

長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理過(guò)程中存在的執(zhí)法困境，造成海洋漁業(yè)垃圾污染區(qū)域治理難以協(xié)調(diào)、難以進(jìn)行有效聯(lián)動(dòng)。因此，需要從區(qū)域執(zhí)法協(xié)同機(jī)制和協(xié)同監(jiān)督執(zhí)法體系共同入手破解長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理法治的協(xié)同執(zhí)法困境。

①應(yīng)當(dāng)明確長(zhǎng)三角沿海區(qū)域各省、市海洋漁業(yè)垃圾治理的行政執(zhí)法部門(mén)的主體地位，這是跨區(qū)域、跨部門(mén)海洋協(xié)作執(zhí)法的前提。合理劃定行政主管部門(mén)的權(quán)限分工和執(zhí)法職責(zé)，合理劃分各執(zhí)法部門(mén)的管理區(qū)域及權(quán)限責(zé)任，各個(gè)執(zhí)法部門(mén)在其職能權(quán)限范圍內(nèi)嚴(yán)格履行各自職責(zé)并落實(shí)執(zhí)法主體責(zé)任，具體制定海洋漁業(yè)垃圾管理細(xì)則，以避免職能交叉。②需要完善長(zhǎng)三角沿海各省、市的區(qū)域性海上綜合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理離不開(kāi)各區(qū)域執(zhí)法機(jī)關(guān)共同的協(xié)作與配合，可以借鑒浙江省海上大綜合一體化執(zhí)法體系，依托海上數(shù)字化治理平臺(tái)，完善并優(yōu)化長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理的大綜合執(zhí)法體系，打造各執(zhí)法部門(mén)之間相互配合的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)模式，大力推動(dòng)長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理多方執(zhí)法主體進(jìn)行聯(lián)動(dòng)執(zhí)法行動(dòng)，以此提升執(zhí)法效能。③需要完善長(zhǎng)三角沿海區(qū)域性監(jiān)督執(zhí)法體系。海洋漁業(yè)垃圾監(jiān)督執(zhí)法層面，應(yīng)當(dāng)樹(shù)立依法行政意識(shí)并端正監(jiān)督執(zhí)法的指導(dǎo)思想。④構(gòu)建區(qū)域性海洋漁業(yè)垃圾監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角沿海各省、市執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)的信息共享，以此提高執(zhí)法效率。

4.3 打通長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理協(xié)同司法渠道

司法作為法治化建設(shè)的托底環(huán)節(jié)，在海洋漁業(yè)垃圾治理法治化過(guò)程中重要性不言而喻。就目前海洋漁業(yè)垃圾治理問(wèn)題而言，由于地方政府、各種漁業(yè)組織和漁民、養(yǎng)殖戶、休閑漁業(yè)從業(yè)者等為了自身的利益，經(jīng)常將海洋漁業(yè)垃圾對(duì)海洋環(huán)境損害后果進(jìn)行推脫轉(zhuǎn)移，再加上海洋漁業(yè)垃圾污染事件中的漁業(yè)廢棄物的來(lái)源與數(shù)據(jù)采集難，鑒定出垃圾排放和漁業(yè)捕撈、養(yǎng)殖等相關(guān)損害之間的因果關(guān)系難，因此，海洋漁業(yè)垃圾污染起訴主體不明、損害鑒定較難、訴訟救濟(jì)不足所造成的海洋漁業(yè)垃圾污染侵權(quán)行為難以走上司法訴訟的程序。因此，在長(zhǎng)三角沿海區(qū)域有關(guān)海洋漁業(yè)垃圾污染治理司法協(xié)同建設(shè)中，應(yīng)該積極探索海洋公益訴訟司法制度，推動(dòng)區(qū)域性海洋環(huán)境司法建設(shè)。

①在長(zhǎng)三角沿海區(qū)域建立專(zhuān)門(mén)的海洋漁業(yè)垃圾污染損害專(zhuān)業(yè)性調(diào)查鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)，處理由涉海企業(yè)及其他漁業(yè)組織帶來(lái)的海洋漁業(yè)垃圾污染糾紛，需要有專(zhuān)業(yè)的知識(shí)和技能以及豐富的經(jīng)驗(yàn)，加之具有權(quán)威性的專(zhuān)業(yè)檢驗(yàn)和鑒定技術(shù)，準(zhǔn)確地收集到其漁業(yè)垃圾污染的事實(shí)與證明，掌握海洋漁業(yè)垃圾污染損害賠償?shù)臉?gòu)成要件，對(duì)其違法行為進(jìn)行必要的舉證。②拓寬海洋公益訴訟內(nèi)涵，明確海洋漁業(yè)垃圾污染相關(guān)案件作為海洋公益訴訟的受案范圍，明確訴訟范圍及訴訟主體，除了進(jìn)一步強(qiáng)化海洋檢察海洋公益訴訟主體地位，更要考慮更多的利益相關(guān)者的訴訟資格，可以將行業(yè)組織、環(huán)保機(jī)構(gòu)納入其中，明確規(guī)定訴訟主體在訴訟過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)。③以漁業(yè)合作社及其他漁業(yè)組織為主要的社會(huì)監(jiān)督力量，構(gòu)建海洋司法救濟(jì)的監(jiān)督機(jī)制，在達(dá)成長(zhǎng)三角沿海區(qū)域統(tǒng)一的海洋司法標(biāo)準(zhǔn)的前提下，建立區(qū)域性海洋漁業(yè)垃圾治理司法保障制度，加強(qiáng)對(duì)訴訟救濟(jì)的監(jiān)督力度，營(yíng)造公正的海洋治理司法環(huán)境。④可以建立臺(tái)賬制度，對(duì)于相關(guān)的海洋漁業(yè)事件加以記錄，利用大數(shù)據(jù)建立起長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的相關(guān)情況，將各種海洋漁業(yè)環(huán)境事件納入其中，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行留底，以此提高訴訟主體加以證明的可能性，增加舉證可能，使長(zhǎng)三角海洋漁業(yè)垃圾污染事件的司法訴訟成為可能。

4.4 構(gòu)筑長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理協(xié)同守法聯(lián)盟

社會(huì)力量在海洋漁業(yè)垃圾治理法治化過(guò)程中占據(jù)重要位置，其中最為主要的參與者是漁業(yè)生產(chǎn)組織、企業(yè)及漁民，因此，需要培育漁業(yè)生產(chǎn)組織、企業(yè)、漁民等各方主體參與海洋漁業(yè)垃圾治理的意識(shí)及行為，構(gòu)筑長(zhǎng)三角沿海區(qū)域的海洋漁業(yè)垃圾治理區(qū)域協(xié)同守法聯(lián)盟。

①應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)長(zhǎng)三角沿海區(qū)域漁業(yè)生產(chǎn)組織、企業(yè)和漁民個(gè)體的海洋環(huán)保意識(shí)教育?？梢酝ㄟ^(guò)漁業(yè)合作社、環(huán)保公益組織等機(jī)構(gòu)進(jìn)行海洋漁業(yè)垃圾治理的宣傳教育，強(qiáng)化漁業(yè)生產(chǎn)組織、漁民的主體意識(shí)和法治意識(shí)，激發(fā)漁民對(duì)于海洋漁業(yè)垃圾治理的責(zé)任心，調(diào)動(dòng)漁民、養(yǎng)殖戶及漁業(yè)組織等的守法積極性。②構(gòu)建長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理的守法聯(lián)盟。建立區(qū)域性海洋漁業(yè)垃圾污染舉報(bào)平臺(tái);賦予漁業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織對(duì)各區(qū)域海洋漁業(yè)垃圾治理情況自我監(jiān)督監(jiān)管的權(quán)利和義務(wù)，建立海洋漁業(yè)垃圾治理自我管理常態(tài)化機(jī)制。通過(guò)優(yōu)化海洋漁業(yè)垃圾治理的守法激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)漁民積極參與到海洋漁業(yè)垃圾污染治理的過(guò)程當(dāng)中，如鼓勵(lì)漁民把生產(chǎn)中的漁業(yè)垃圾帶回岸上，培育漁民海上打撈項(xiàng)目，建立休漁期漁民海上廢棄漁具打撈有償服務(wù)機(jī)制等，從源頭上減少海洋漁業(yè)垃圾的產(chǎn)生，以此來(lái)更好地實(shí)現(xiàn)全民知法守法。此外，就海洋漁業(yè)垃圾治理過(guò)程中的其他主體，可以采取不同的方案開(kāi)辟多元主體共建海洋生態(tài)文明的路徑，營(yíng)造出良好的海洋漁業(yè)垃圾治理法治化氛圍，以此推進(jìn)海洋漁業(yè)垃圾治理守法共同體的形成，推動(dòng)長(zhǎng)三角沿海區(qū)域海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

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