國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和無償劃轉(zhuǎn)的國資監(jiān)管政策及稅務(wù)政策探究

王翼澤

【摘要】近年來，隨著國企改革步伐的不斷加快，國有企業(yè)之間的重組事項日益增加。2022 年，國務(wù)院國資委發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)有關(guān)事項的通知》，對企業(yè)國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)有關(guān)事項做了進(jìn)一步的補充和優(yōu)化。文章根據(jù)國有資產(chǎn)交易的相關(guān)制度，結(jié)合相關(guān)稅收法律法規(guī)，對境內(nèi)非上市公司的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和無償劃轉(zhuǎn)這兩種常用的重組交易方式，分析相關(guān)適用情況及選擇建議。

【關(guān)鍵詞】產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓；無償劃轉(zhuǎn)；國有資產(chǎn)；政策研究

【中圖分類號】F275；F235.19

一、相關(guān)概念

（一）產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓

產(chǎn)權(quán)是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)概念?，F(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論產(chǎn)生于20 世紀(jì)30 年代，是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個分支。產(chǎn)權(quán)大體上與財產(chǎn)權(quán)相對應(yīng)，在不同的領(lǐng)域有著不同的含義，總體上為對資產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)，以及出借權(quán)和其他與財產(chǎn)相關(guān)的權(quán)利。2016 年6 月24 日，國務(wù)院國資委、財政部聯(lián)合頒布《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國資委 財政部令第32 號，以下簡稱“32 號令”），對企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓事項作了規(guī)定，明確企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓是指履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、國有及國有控股企業(yè)、國有實際控制企業(yè)轉(zhuǎn)讓其對企業(yè)各種形式出資所形成權(quán)益的行為。企業(yè)出資所形成的權(quán)益，包括全民所有制企業(yè)的產(chǎn)權(quán)和公司制企業(yè)的股權(quán)，但考慮到國有企業(yè)公司制改制任務(wù)基本完成，因此，產(chǎn)權(quán)主要是指“股權(quán)”。

（二）無償劃轉(zhuǎn)

無償劃轉(zhuǎn)看似屬于產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的一種，但其實不同，與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓最大的區(qū)別在于無償性。2005年8 月29 日，國務(wù)院國資委印發(fā)《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（國資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2005〕239 號，以下簡稱“239 號文”），對企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)事項作了規(guī)定，具體是指企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)在政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、國有獨資企業(yè)和國有獨資公司之間的無償轉(zhuǎn)移。無償劃轉(zhuǎn)主要目的在于方便國有企事業(yè)單位之間的重組整合，有助于國有資本優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，并能有效降低相關(guān)的重組成本。

二、適用范圍及定價依據(jù)

2014 年，國務(wù)院國資委發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)事項的通知》（國資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2014〕95 號，以下簡稱“95 號文”）。2022 年，又發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)有關(guān)事項的通知》（國資發(fā)產(chǎn)權(quán)規(guī)〔2022〕39 號，以下簡稱“39號文”），同時根據(jù)32 號令、239 號文、95 號文等文件規(guī)定，不論是國有企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行重組整合，還是對外進(jìn)行產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，主要的方式包括產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和無償劃轉(zhuǎn)，其中產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓在具體轉(zhuǎn)讓路徑上，又分為公開掛牌轉(zhuǎn)讓和非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓。

（一）產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓

1. 公開掛牌轉(zhuǎn)讓

公開掛牌轉(zhuǎn)讓是國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式中最常見的方式，也是最基本的要求。對此，國資委32 號令也提出了明確的規(guī)定，要求國有企業(yè)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)時，原則上都應(yīng)通過產(chǎn)權(quán)市場公開進(jìn)行。因此，只要是國有企業(yè)，不論是國有全資、國有控股以及國有實際控制企業(yè)，其所持的產(chǎn)權(quán)如果發(fā)生對外轉(zhuǎn)讓，原則上都應(yīng)當(dāng)通過產(chǎn)權(quán)市場公開掛牌轉(zhuǎn)讓。在轉(zhuǎn)讓定價方面，根據(jù)國資委《企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理暫行辦法》（國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會令第12 號，以下簡稱12 號令）第六條和32 號令第十二條的有關(guān)規(guī)定，轉(zhuǎn)讓價格應(yīng)以經(jīng)核準(zhǔn)或備案的評估結(jié)果為基礎(chǔ)確定。因此，產(chǎn)權(quán)如果要對外轉(zhuǎn)讓，在轉(zhuǎn)讓前應(yīng)當(dāng)要進(jìn)行審計和資產(chǎn)評估，且首次掛牌轉(zhuǎn)讓的價格不得低于評估值。

2. 非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓

與公開掛牌轉(zhuǎn)讓相對應(yīng)的，是非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓，即產(chǎn)權(quán)無需通過產(chǎn)權(quán)市場公開掛牌轉(zhuǎn)讓，而是以非公開的方式，即通過與受讓方單獨簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的行為。非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的一種特殊行為，對轉(zhuǎn)讓方和受讓方的主體資格有著較為嚴(yán)格的限制。根據(jù)32 號令和39 號文的有關(guān)規(guī)定，可以采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的情形，主要包括以下三種：一是對于主業(yè)為關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的企業(yè)，比如主業(yè)為航空航天、國防軍工、石油化工等領(lǐng)域的企業(yè)，其進(jìn)行重組整合時，經(jīng)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，企業(yè)產(chǎn)權(quán)可以在國有及國有控股企業(yè)之間采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓；二是對于政府或國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)推動的企業(yè)重組事項，比如近年來在稀土、醫(yī)療、檢測等領(lǐng)域的企業(yè)重組事項，經(jīng)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，企業(yè)產(chǎn)權(quán)可以在國有及國有控股企業(yè)之間采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓；三是對于同一國家出資企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行重組整合，經(jīng)該國家出資企業(yè)批準(zhǔn)，企業(yè)產(chǎn)權(quán)可以在該國家出資企業(yè)的全資、控股和實際控制企業(yè)之間采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。從國資委的制度規(guī)定來看，產(chǎn)權(quán)非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓主要分為兩類：第一類是產(chǎn)權(quán)需要在不同國家出資企業(yè)之間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的事項。這一類事項有著較為嚴(yán)格的審批規(guī)定，且一般是政府或者國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)推動的項目。第二類是產(chǎn)權(quán)需要在同一國家出資企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的事項。這一類事項國家出資企業(yè)有著較大的自主決策權(quán)，只要是產(chǎn)權(quán)在該國家出資企業(yè)內(nèi)部的全資、控股或者實際控制的企業(yè)之間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，均可以采用非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式。需要特別關(guān)注的是，非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓本質(zhì)上是適用于產(chǎn)權(quán)在國有企業(yè)之間的轉(zhuǎn)讓，所以如果國有企業(yè)擬將所持產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給包括非國有企業(yè)在內(nèi)的企業(yè)，則應(yīng)當(dāng)進(jìn)場公開掛牌轉(zhuǎn)讓。

在轉(zhuǎn)讓定價方面，非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓和公開掛牌轉(zhuǎn)讓也有區(qū)別。根據(jù)32 號令第三十二條、95號文第二條和39 號文第四條的相關(guān)規(guī)定，非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓的轉(zhuǎn)讓價格不得低于資產(chǎn)評估結(jié)果，但是以下兩類情況，除了可以依據(jù)資產(chǎn)評估報告的評估結(jié)果外，也可以依據(jù)最近一期的審計報告確認(rèn)的凈資產(chǎn)值為基礎(chǔ)確定：一是產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓方和受讓方均為國有全資企業(yè)（包括國有獨資企業(yè)和國有獨資公司）；二是國有控股企業(yè)或者國有實際控制企業(yè)內(nèi)部實施重組整合，轉(zhuǎn)讓方和受讓方為該企業(yè)的全資子企業(yè)，或者轉(zhuǎn)讓方和受讓方為該企業(yè)和其全資子企業(yè)。簡而言之，就是通過非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)時，只要不牽扯到與非國有企業(yè)的交易對價問題時，經(jīng)全體股東同意，就可以按照最近一期的審計凈資產(chǎn)值來確定轉(zhuǎn)讓價格。

（二）無償劃轉(zhuǎn)

無償劃轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的本質(zhì)區(qū)別在于無償性。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，不論是公開掛牌轉(zhuǎn)讓還是非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓，遵循的是等價有償原則，受讓方均是需要支付對價的，但是無償劃轉(zhuǎn)則不然，受讓方無需向轉(zhuǎn)讓方支付產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)的對價，因此，無償劃轉(zhuǎn)的適用范圍，相較于產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓要更為嚴(yán)格。根據(jù)239 號文第二條，以及95 號文第三條和39 號文第五條的相關(guān)規(guī)定，目前產(chǎn)權(quán)可以無償劃轉(zhuǎn)的情形包括：一是經(jīng)有權(quán)單位批準(zhǔn)，企業(yè)所持產(chǎn)權(quán)可以在國有全資企業(yè)之間進(jìn)行無償劃轉(zhuǎn)；二是國有控股、實際控制企業(yè)與所屬的全資子企業(yè)之間，或者所屬的全資子企業(yè)之間，經(jīng)該國家出資企業(yè)批準(zhǔn)，其所持產(chǎn)權(quán)可以進(jìn)行無償劃轉(zhuǎn)。簡而言之，就是國有企業(yè)無償劃轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)時，必須滿足不能將國有權(quán)益無償讓渡給非國有權(quán)益方的條件。

三、稅務(wù)處理

產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓與無償劃轉(zhuǎn)可能會涉及到企業(yè)所得稅、增值稅、土地增值稅、契稅等多個稅種，本文僅對企業(yè)所得稅進(jìn)行分析。為了支持國有企業(yè)的重組整合，降低相關(guān)的稅費成本，財政部、國家稅務(wù)總局于2014 年12 月25 日頒布了《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)重組有關(guān)企業(yè)所得稅處理問題的通知》（財稅〔2014〕109 號，以下稱“109 號文”），首次對企業(yè)股權(quán)劃轉(zhuǎn)涉及的企業(yè)所得稅特殊性稅務(wù)處理作出了相關(guān)的規(guī)定，具體適用情形包括：一是母公司和其100% 直接控制的子企業(yè)之間劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)（股權(quán)）；二是母公司100% 直接控制的子企業(yè)之間劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)（股權(quán)）。同時，劃轉(zhuǎn)還需要滿足以下基本條件：一是劃轉(zhuǎn)雙方必須為居民企業(yè)；二是劃轉(zhuǎn)需要具有合理的商業(yè)目的，不能僅僅是為了減少、免除或者推遲納稅；三是股權(quán)或者資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)后需連續(xù)12 個月內(nèi)不改變被劃轉(zhuǎn)股權(quán)或資產(chǎn)原來實質(zhì)性經(jīng)營活動；四是劃轉(zhuǎn)雙方均未在會計上確認(rèn)損益。此后，國家稅務(wù)總局于2015 年5 月27 日發(fā)布《關(guān)于資產(chǎn)（股權(quán)）劃轉(zhuǎn)企業(yè)所得稅征管問題的公告》（國家稅務(wù)總局公告2015 年第40 號，以下簡稱“40號公告”），對109 號文中的有關(guān)問題做了進(jìn)一步的明確，使之具有更強(qiáng)的操作性。

需要說明的是，109 號文和40 號公告里對資產(chǎn)（股權(quán)）劃轉(zhuǎn)的定義和適用范圍，與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和無償劃轉(zhuǎn)有區(qū)別。首先，稅務(wù)上的劃轉(zhuǎn)，包括了有償劃轉(zhuǎn)和無償劃轉(zhuǎn)兩種情況，因此不能將稅務(wù)上的劃轉(zhuǎn)簡單等同于國資監(jiān)管體系下的無償劃轉(zhuǎn)。比如甲集團(tuán)分別直接持有A 公司和B 公司100% 股權(quán)，出于內(nèi)部重組的需要，甲集團(tuán)想將A公司的100% 股權(quán)轉(zhuǎn)移到B 公司名下，此時有三種路徑供選擇：一是甲集團(tuán)將A 公司股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)給B 公司；二是甲集團(tuán)以A 公司股權(quán)對B 公司進(jìn)行增資；三是甲集團(tuán)將A 公司股權(quán)通過非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式轉(zhuǎn)讓給B 公司。按照40 號公告第一條的相關(guān)規(guī)定，以上三種路徑中，第一種為無償劃轉(zhuǎn)，第二種為有償劃轉(zhuǎn)，均符合稅務(wù)上的劃轉(zhuǎn)條件，適用于特殊性稅務(wù)處理政策，而第三種則屬于交易，不屬于劃轉(zhuǎn)，也不適用特殊性稅務(wù)處理要求。

其次，稅務(wù)上的劃轉(zhuǎn)，適用范圍為母公司和其100% 直接控制的子企業(yè)之間劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)（股權(quán)），或者是其100% 直接控制的子企業(yè)之間劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)（股權(quán)），與國資監(jiān)管體系下的無償劃轉(zhuǎn)，最大的區(qū)別在于不包括間接全資企業(yè)。比如某國有全資甲集團(tuán)分別直接持有A 公司和B 公司100% 股權(quán)，A 公司100% 持有C 公司股權(quán)，B 公司100% 持有D 公司股權(quán)，即C 公司和D 公司均為甲集團(tuán)間接全資的子公司，如果甲集團(tuán)出于內(nèi)部重組整合的需要，準(zhǔn)備將C 公司的股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)給D 公司，根據(jù)國資監(jiān)管的相關(guān)制度規(guī)定，是符合政策要求的，但是，由于C和D 并不是甲集團(tuán)100% 直接控制的企業(yè)，因此不適用于特殊性稅務(wù)處理政策，即便是進(jìn)行了無償劃轉(zhuǎn)，在稅務(wù)方面也需要按照公允價值計量并繳納相應(yīng)的企業(yè)所得稅。

最后，稅務(wù)上的劃轉(zhuǎn)，強(qiáng)調(diào)要具有合理商業(yè)目的，不能僅僅是為了減少、免除或者推遲納稅，并且股權(quán)或資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)后連續(xù)12 個月內(nèi)不能改變被劃轉(zhuǎn)股權(quán)或資產(chǎn)原來的實質(zhì)性經(jīng)營活動，以及劃轉(zhuǎn)雙方不能在會計上確認(rèn)損益。因此，在劃轉(zhuǎn)安排上，要注意不能在一年內(nèi)多次對同一股權(quán)或資產(chǎn)進(jìn)行劃轉(zhuǎn)，且劃出方和劃入方在會計上不能確認(rèn)損益。

四、相關(guān)建議

基于以上國資監(jiān)管對產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、無償劃轉(zhuǎn)的不同規(guī)定，以及稅務(wù)部門的相關(guān)特殊性稅務(wù)處理政策，筆者建議不論是進(jìn)行產(chǎn)權(quán)對外轉(zhuǎn)讓還是內(nèi)部重組整合時，都要分情形、分類別制定合理的方案，實現(xiàn)企業(yè)的效益最大化。一是對于產(chǎn)權(quán)對外轉(zhuǎn)讓項目，站在企業(yè)自身經(jīng)營的角度，要盡可能采取公開掛牌轉(zhuǎn)讓的方式進(jìn)行，且轉(zhuǎn)讓價格應(yīng)以評估價格為基準(zhǔn)；二是對于企業(yè)內(nèi)部的重組整合項目，要充分評估轉(zhuǎn)讓方和受讓方的股權(quán)結(jié)構(gòu)。當(dāng)轉(zhuǎn)讓方和受讓方均為國有全資企業(yè)時，或者轉(zhuǎn)讓方和受讓方為同一國有控股企業(yè)（國有實際企業(yè)）內(nèi)部的全資公司時，可以優(yōu)先采取無償劃轉(zhuǎn)，但是要特別注意是否符合109 號文及40 號公告規(guī)定的相關(guān)條件。如果不符合政策條件，同時稅負(fù)成本又比較高，則可以考慮分步劃轉(zhuǎn)的方案。當(dāng)產(chǎn)權(quán)在轉(zhuǎn)讓方和受讓方之間轉(zhuǎn)移牽扯到非國有權(quán)益時，則要注意轉(zhuǎn)讓價格應(yīng)以評估價格為基準(zhǔn)?？傊瑖衅髽I(yè)進(jìn)行重組整合，既要充分考慮國資監(jiān)管層面的政策法規(guī)，嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定，也要充分考慮稅務(wù)相關(guān)的政策影響，避免因額外的稅務(wù)負(fù)擔(dān)影響企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展。

責(zé)編：夢超