我國“十三五”期間食品安全法治文獻綜述研究

劉雅婷 李 亮

中國海關(guān)管理干部學院，河北 秦皇島 066000

古人云：民以食為天?！墩撜Z· 鄉(xiāng)黨》有云：食饐而餲，魚餒而肉敗，［1］不食。可見人類對于食品安全的關(guān)注和記載古已有之。根據(jù)聯(lián)合國2021年公布的數(shù)據(jù)顯示，每年約有200 種食源性疾病導(dǎo)致6 億人患病。據(jù)估計，全世界每年約有42 萬人在食用被污染的食物后死亡，而5 歲以下的兒童在食源性疾病患者中占40%，食品安全問題的發(fā)生也極易引發(fā)公眾恐慌和社會動蕩。從國家發(fā)展戰(zhàn)略角度考慮，有學者就食品的屬性進行探討并指出，食品具有特殊的使用價值，并非僅局限于本質(zhì)屬性、商品屬性，還包括財產(chǎn)和戰(zhàn)略物資性質(zhì)，若從國家的政治、經(jīng)濟、軍事、社會穩(wěn)定等諸多維度的國家安全體系角度對食品安全進行觀察和綜合考量，則需站在國家戰(zhàn)略部署和發(fā)展的層面予以全局性統(tǒng)籌。［2］從個體生存的角度考慮，食品安全治理是國家安全治理體系中的基本要素，也是建設(shè)“健康中國”戰(zhàn)略的重要組成部分?！敖】抵袊苯ㄔO(shè)的硬指標是食品安全，其不僅是維持生存狀態(tài)的必備要件，更是人類生存安全的根本。自2019 年起，聯(lián)合國將每年的6 月7 日定為世界食品安全日。世界食品安全日的提出，其重要意義在于強化個人生存發(fā)展的食品安全意識，提高對食品安全的警覺性，促進社會共治，調(diào)動多元主體及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。

一、文獻梳理與分析

我國《食品安全法》自2009 年2 月28 日經(jīng)第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過以來，已經(jīng)走過近14 年的時光。之前已有學者基于2009 年至2016 年的食品安全法治研究展望進行相關(guān)文獻的研究，故筆者對本次文獻研究進行了條件限定，主要側(cè)重于2016 年以后的研究文獻梳理和分析。筆者在中國知網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)庫中選定CSSCI 為來源類別，時間條件為2016至2021 年間，檢索條件為“篇名=食品安全or 食品安全法or 食品安全治理”，通過檢索共得到611條結(jié)果。根據(jù)文獻的研究方向，以學術(shù)期刊類文獻為數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)（共計413 條結(jié)果），將以上檢索結(jié)果大致劃分為法學類、管理學類以及其他類別三類文獻。為聚焦本文食品安全法治的研究方向，筆者在篩選過程中僅保留法學類的期刊文獻，將保留的檢索文獻再次進行分類，則分為風險預(yù)防、監(jiān)測治理、處罰救濟及其他類四個層次。

《食品安全法》的研究與食品安全的現(xiàn)狀相輔相成。由圖1 可以看出，在2015 年4 月《食品安全法》完成修訂，并于同年10 月1 日施行之后，2016 年的食品安全研究文獻發(fā)表趨勢曲線達到了近幾年研究熱度的最高點。通過法律的完善和食安風險意識的建立，近年來的食品安全問題治理略見成效，但仍存在較多問題亟待解決。本文通過對我國《食品安全法》近年來相關(guān)學術(shù)期刊文獻進行研究和梳理，以食品安全治理的安全鏈條為線索，從涉及食品安全監(jiān)管的三個防御環(huán)節(jié)出發(fā)，對我國法學領(lǐng)域相關(guān)研究文獻中的各類觀點進行梳理，以此發(fā)現(xiàn)當前研究可能存在的風險問題和薄弱環(huán)節(jié)，并對下一步研究方向提供趨勢發(fā)展的參考。

圖1 食品安全研究文獻年度分布圖

二、食品安全法治研究現(xiàn)狀

（一）食品安全問題的風險預(yù)防

經(jīng)濟的全球化使得人員和商品的國際流動日益頻繁，食品數(shù)量安全、食品衛(wèi)生安全、食品質(zhì)量安全等一系列問題隨之凸顯。而隨著科學技術(shù)的進步和生活水平的提高，國家之間的食品貿(mào)易和人員往來劇增，各國為保護本國國民的生命健康均制定了嚴格的食品貿(mào)易安全措施，意圖在流通的源頭進行預(yù)防和監(jiān)測，對食品安全風險進行有效管控。

1.風險評估

食品安全是關(guān)乎人類生存發(fā)展的重要課題，就目前的生態(tài)環(huán)境而言，要保證食品的安全性必須從源頭著手。有學者認為，我國的現(xiàn)代化發(fā)展只利用了近半個世紀的時間就完成了西方近代工業(yè)文明，這種“壓縮現(xiàn)代化”發(fā)展的特殊性讓社會快速步入風險多發(fā)期、“陣痛”期，由此產(chǎn)生利益至上的社會關(guān)系導(dǎo)致風險問題加劇，使中國社會的安全運行和健康發(fā)展處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。從風險社會理論方面考慮，當前食品安全風險評估的關(guān)鍵并不是杜絕危險的發(fā)生，而是要將該風險控制在大眾所能承受的范圍之內(nèi)。［3］還有學者認為，實踐中存在兩種情況易引發(fā)食品安全風險：一種是內(nèi)在原因，即食品本身存在的風險；①《中華人民共和國食品安全法》（中華人民共和國主席令第81 號文件），2021 年修正。另一種是外在原因，即公眾對食品安全的不正確風險認知，進而對社會治理造成不利影響。［4］如果此類風險得不到及時有效的化解，將會危及國家安全，也會對相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)甚至經(jīng)濟貿(mào)易安全造成阻礙。

2.風險交流

為最大程度依法保障公眾的身體健康和生命安全，自2009 年我國制定《食品安全法》以來，最高立法機關(guān)已先后三次對這門法律進行了修訂和修正工作，修訂過程中對于建立風險交流制度方面呼聲較高。有學者認為，風險交流的目的是預(yù)防風險。從預(yù)防的角度看，分為事前、事中和事后預(yù)防三個階段。相應(yīng)地，食品安全風險交流也包括事前、事中和事后交流。效果最理想的預(yù)防應(yīng)是事前預(yù)防，事中預(yù)防次之，事后預(yù)防效果最差。［3］本文認為食品安全風險交流的階段性交流效果也推測如此，嘗試從食品安全風險交流制度的內(nèi)涵、主體、時效、反饋機制和傳播方面提出一些改進我國風險交流機制的建議。［3］筆者愚見，通過采取補救措施，防范當前危害的進一步擴大，同時配合防范類似事件的再次發(fā)生，從這個角度考慮，事后預(yù)防與事前預(yù)防的意義和重要程度不相上下，其推論的效果可能低估了事后預(yù)防在食品安全事件中的實際影響和防范作用。還有學者提出，我國現(xiàn)行的以《食品安全法》為核心建立的風險制度以行政主導(dǎo)模式為主，食品安全風險評估制度改革的關(guān)鍵點應(yīng)在于消解行政主導(dǎo)的模式。［5］可見，我國《食品安全法》在食品安全風險機制方面已有相關(guān)立法規(guī)定，不過在實踐中的適用還存在諸多問題。

（二）食品安全問題的治理機制

有學者認為，食品安全問題法律責任分配規(guī)則和制度的建構(gòu)與變化，反映的是不同治理主體面對風險在整個治理結(jié)構(gòu)和治理體系中的角色轉(zhuǎn)換和地位變遷。［5］故筆者從不同治理主體角度出發(fā)，將食品安全問題的治理機制分為三個方面進行梳理。

1.監(jiān)管機制

從立法角度來看，部分學者認為應(yīng)加重食品安全違法犯罪的刑罰和打擊力度，從而達到威懾效果。針對食品安全領(lǐng)域逐步重刑化的傾向，有觀點主張將食品安全上升為“國家安全”的組成部分。［6］還有學者認為，我國《刑法》在食品犯罪案件中發(fā)揮的威懾作用受限，對此類案件導(dǎo)致的社會危害性估計不足或懲處力度不夠，導(dǎo)致食品安全問題無法得到有效遏制，主張食品犯罪案件應(yīng)納入危害公共安全罪的范疇。［7］另有學者認為，食品安全犯罪屢禁屢發(fā)的原因不在于法律規(guī)定的“不夠嚴”而在于“不夠細”，《刑法》第一百四十條生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪與《食品安全法》的銜接不暢是造成該罪在食品犯罪案件中適用困境的根本原因。［8］從我國《食品安全法》的懲罰性賠償制度規(guī)定來看，首負責任制有利于明晰食品生產(chǎn)經(jīng)營主體的責任范圍，提升消費者維護合法權(quán)益的時效性，同時也能夠間接推動食品生產(chǎn)經(jīng)營各利益主體之間的有效監(jiān)督和法律意識強化。［9］針對這一立法目的，有學者認為，首負責任制與懲罰性賠償在功能定位和制度價值上有所不同?？紤]首負責任制的適用范圍時，應(yīng)當將經(jīng)營者的主觀狀態(tài)細化并區(qū)分為“明知”和不構(gòu)成“明知”兩種情況進行討論，以此來判斷其是否包括懲罰性賠償責任。［10］

從執(zhí)法角度來看，我國食品安全治理的統(tǒng)籌和監(jiān)管主要還處在政府部門的管理之下。有學者提出，在依法行政的過程中，中央政府與地方政府間存在各種政策執(zhí)行方面的策略性博弈。作為各級政府調(diào)控經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要工具與手段，食品安全問題的監(jiān)管和治理關(guān)系到國家資源的優(yōu)化配置，還關(guān)系到社會利益的普遍訴求與預(yù)期的公平正義。［11］對一元主體監(jiān)管機制的過度依賴在實踐中引發(fā)的矛盾和弊端逐漸加劇。

2.自律機制

結(jié)合上述食品安全問題監(jiān)管機制和風險預(yù)防的相關(guān)研究，我國現(xiàn)行以《食品安全法》為核心建立的治理機制主要以行政監(jiān)管模式為主導(dǎo)，暫缺乏對行業(yè)協(xié)會、食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)主體責任意識和自律意識的充分調(diào)動。有學者基于行為法經(jīng)濟學的分析，從企業(yè)角度出發(fā)，提出企業(yè)的“短視認知偏差”會放大“造假沖動”的觀點，為企業(yè)生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品的動因提供了論證依據(jù)，通過控制變量，推斷出企業(yè)的造假行為在內(nèi)部循環(huán)中得到強化，而在外部傳播中進行再次擴散，從而導(dǎo)致行業(yè)競爭的惡性循環(huán)。［12］傳統(tǒng)的治理方式主要是加大造假的成本和懲罰力度，除此之外，從行為法經(jīng)濟學的角度進行觀察，短視認知偏差因子將有可能成為上述管控方式基礎(chǔ)上的延伸。還有學者提出，食品安全治理在政府受到行政資源局限束縛的情況下，信息披露的功能和效用將會發(fā)揮重要作用。聲譽機制雖看似歸屬于“柔性武器”，但卻是一種所需邊際成本頗為高昂的長效“懲罰機制”，它能夠維護和整合社會力量，有效補強監(jiān)管機構(gòu)和法律規(guī)制的觸角和盲區(qū)。［13］

3.共治機制

2015 年《食品安全法》修訂后，從自我規(guī)制層面加入了具有中國特色的輔助手段，推動了我國食品安全法治建設(shè)實現(xiàn)機制升級和向社會共治方向的轉(zhuǎn)變。有學者認為，自我規(guī)制是通過私法手段實施的治理方式。由于我國的行政審批體制改革的政策調(diào)整，結(jié)合中國的食品市場主體之間規(guī)模上的差異，我國政府監(jiān)管與食品市場主體規(guī)模也存在巨大差異。我國吸納世界通行的規(guī)則，根據(jù)《食品安全法》第四條、第九條，提出食品安全問題自我規(guī)制的自身邏輯，歸納為三個類型，即企業(yè)的自我規(guī)制、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)合作規(guī)制以及通過合同的規(guī)制。［14］在社會共治的原則指引下，一些治理要素以及責任主體的權(quán)責范圍都在發(fā)生漸進式轉(zhuǎn)變。有學者認為，在社會共治原則背景之下，食品安全治理模式需要以多元性、預(yù)防性和整體性原則為指引，建構(gòu)合作治理型食品安全法律責任分配體系。在合作治理模式下，政府的角色逐漸從主導(dǎo)向擔保進行轉(zhuǎn)變，共享治理權(quán)力的行使和相應(yīng)責任的承擔。［5］食品安全治理法律責任的再次優(yōu)化配置，讓食品安全監(jiān)管機關(guān)等政府部門的行政執(zhí)法壓力得到緩解和釋放，間接為政府監(jiān)管節(jié)省開支，進一步提高了規(guī)制的專業(yè)化水平。

（三）食品安全問題的法律責任

1.民事領(lǐng)域

我國《食品安全法》第一百四十八條對懲罰性賠償制度作出規(guī)定，目的是對危害性質(zhì)嚴重的違法行為進行嚴厲懲罰，堅決打擊食品企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)和銷售的行為，以期更好地保護消費者的合法權(quán)益。針對這一立法目的，有學者認為，首負責任制與懲罰性賠償在功能定位和制度價值上有所不同?？紤]首負責任制的適用范圍時，應(yīng)當將經(jīng)營者的主觀狀態(tài)區(qū)分為兩種情況進行討論。［10］有的學者則將懲罰性賠償制度置于經(jīng)濟學領(lǐng)域進行剖析，提出重構(gòu)經(jīng)濟模式推動該制度的實際運行。為了降低風險成本，還有學者提出，通過構(gòu)建安全責任保險應(yīng)對食品安全危機的合法性與可行性。［15］

2.刑事領(lǐng)域

長期以來，食品安全始終是一個縈繞在公眾心頭、揮之不去的社會問題。曾有機構(gòu)做過相關(guān)調(diào)查，對包括社會治安在內(nèi)的11 項安全類問題的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，社會安全領(lǐng)域中排在首位被一致認為是最擔心的問題是食品安全問題。［16］有學者根據(jù)中國法院裁判文書網(wǎng)的數(shù)據(jù)來源進行統(tǒng)計并發(fā)現(xiàn)，在食品違法案件中，刑法的威懾和懲處作用在法治效用中未見成效。［8］究其原因，有學者提出，食品安全犯罪的認定標準含糊不清，各類證據(jù)殘缺不全，行政執(zhí)法與刑事司法的交接過程沒有理順，都是可能影響案件數(shù)量懸殊的關(guān)鍵因素。［17］

3.行政執(zhí)法領(lǐng)域

有學者指出，在傳統(tǒng)的食品安全治理中，政府同時承擔食品安全風險的管理和供應(yīng)的雙重職責，在食品安全監(jiān)管和行政賠償制度建設(shè)等問責機制方面未能夠進行相應(yīng)和適時的權(quán)責匹配。［13］黨的十九屆四中全會要求健全公共安全體制機制，因為不論是理論研究還是實踐應(yīng)用，一致發(fā)現(xiàn)單一主體難以對食品安全進行有效治理，主張?zhí)剿饕M多元主體納入監(jiān)管系統(tǒng)。［18］其中聲譽機制的引入，是新型治理中的有效工具，也是解決當前食品安全問題的有力補充。有學者指出，聲譽是一種抽象的公眾形象，是基于群體層面等要素構(gòu)成的可供參考識別的無形資產(chǎn)。［13］聲譽機制是如何發(fā)揮作用的呢？該學者提出，這是一個為普通消費者提供消費指引的過程。通過將預(yù)售商品（服務(wù)）與企業(yè)信譽關(guān)聯(lián)，向消費者提供基于信譽關(guān)聯(lián)展現(xiàn)的質(zhì)量、性能方面的公共評價，為消費者的理性和按需購買提供參考，從而借助消費選擇對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)實行間接監(jiān)督。［13］需要注意的是，在合作治理模式中，維護并實現(xiàn)私人利益和公共利益的平衡是合作治理中的難點。故應(yīng)盡量從大局權(quán)衡公法與私法在治理效力中的比重，結(jié)合行政與民事層面的復(fù)合型法律責任承擔模式，確保聲譽機制有效運行、寬嚴相濟，促進社會共治機制正向發(fā)展。

（四）其他方面的研究

在上述研究基礎(chǔ)上，有學者提出，應(yīng)對科學技術(shù)在食品安全治理中所承擔的角色進行反思。不斷進步的科學技術(shù)在為人類帶來便利的同時，也造成了潛在的、普遍的、難以估量的安全風險。有學者根據(jù)我國食品安全治理現(xiàn)狀，將科學技術(shù)的影響通過食品安全風險分類進行表述，包括不可預(yù)知的灰色風險、不斷建構(gòu)的合法風險以及難以杜絕的非法風險三類。通過對三類風險的解析，提出要清醒認識科技作為工具理性的局限性，加強科技與法律的聯(lián)合治理等理念。［19］有學者認為，在食品治理方面可借鑒和參考英國零售商早先建立起的內(nèi)部規(guī)制機制，文中所舉案例是以零售商根據(jù)消費心理需求的反饋為依據(jù)，最終選擇不銷售輻射食品為處理結(jié)果。政府對于上述行為是允許和接受的，呈現(xiàn)了政府與食品零售企業(yè)在食品安全問題的共同治理方面所運用的具體處理方式。還有學者將新加坡與中國食品安全治理進行橫向?qū)Ρ?，提煉出新加坡食品安全治理的有益?jīng)驗及其先進性，其中進口食品管理的國際化合作、食閣管理模式、企業(yè)分級管理的先進做法對推進中國食品安全治理的法治化提供了借鑒。

三、食品安全法治研究的不足之處與未來展望

通過對相關(guān)研究成果的分析，在市場發(fā)展和社會進步的同時，食品安全性問題的焦點已逐步從食品衛(wèi)生、流行病傳播、摻雜制偽等食品本源性安全問題，轉(zhuǎn)向為某些化學品對食品的污染及對消費者健康的潛在威脅。食品安全性問題發(fā)展到現(xiàn)在，已遠遠超越了傳統(tǒng)的食品衛(wèi)生或食品污染的范圍，關(guān)于食品安全法治的研究目前涉及的主體和法律關(guān)系相對復(fù)雜，研究方向相對分散，在科技發(fā)展迅猛的今天，就既存不足提出的可行性路徑還有待斟酌，也需要從人類命運共同體的層面以發(fā)展的眼光繼續(xù)探索。

第一，從近年來相關(guān)文獻的對比研究來看，我國《食品安全法》在國內(nèi)法律制度體系中與其他法律法規(guī)橫向縱向的關(guān)聯(lián)性和沖突性研究只占核心期刊文獻的3%，多為僅就《食品安全法》自身的適用和不足問題進行剖析和探討，缺乏從國家法律體系的大局來探討《食品安全法》的合適位置，并缺少怎樣在我國法律制度體系中發(fā)揮最大作用，如何與其他法律形成聯(lián)結(jié)且互為助力的理論實踐探索；第二，從法律基礎(chǔ)理論研究的角度來說，學科如需獲得長足的發(fā)展得有扎實的基礎(chǔ)理論研究作為支撐。通過上述對近年來文獻的檢索和篩選，不難發(fā)現(xiàn)對食品安全問題的研究主要集中在治理和監(jiān)管方面的實際應(yīng)用型研究，關(guān)于基礎(chǔ)理論研究的文獻相對匱乏?！霸诶碚搶用嫔?，食品安全社會共治是食品安全法治發(fā)展不斷深化的時代產(chǎn)物，其理論研究總體來看較為片面，短期內(nèi)形成一個相對完整且科學合理的理論體系有較大難度。”［20］有學者就此提出，食品安全治理的社會結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜，涉及各方責任主體交叉的法律關(guān)系，以及監(jiān)管主導(dǎo)的食品安全規(guī)制具有局限性。［21］從已有的研究上看，大多數(shù)研究理論研究的深度略顯不足，多為描述性探討，例如在食品安全社會共治理論方面的研究，暫時還沒有較為清晰的理論框架建構(gòu)和具體措施探討；第三，需加強社會共治理念的研究和推廣，筆者認為，目前社會共治理念的進展只是提出對社會責任重新分配的概念，形成由多主體共同承擔監(jiān)管責任的治理機制；從食品安全主體之間的關(guān)系角度來看，我國食品安全的核心主體研究定位模糊不清。有學者還提出責任保險和公益訴訟的新型治理和救濟途徑，但各類主體的責任劃分較為模糊。從長遠角度考慮，推動我國食品企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營標準與國際標準有效對接是必然趨勢，也是必然要求。如何實現(xiàn)國家食品安全質(zhì)量標準一以貫之、鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營龍頭企業(yè)引領(lǐng)國際標準？筆者愚見，可以考慮將食品安全治理的核心主體職能進行轉(zhuǎn)型，以強化政府的監(jiān)督和指導(dǎo)功能、提升企業(yè)自律意識為導(dǎo)向，促進食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)從被管理者向自我管理者轉(zhuǎn)變，為此，就如何在部門法中有效催化企業(yè)自律意識和自律機制形成，有待進行深入探討。

綜上所述，盡管國內(nèi)食品安全問題的相關(guān)研究領(lǐng)域還存在較多薄弱環(huán)節(jié)，但自法律頒布以來，經(jīng)眾多專家學者堅持探索而形成的豐厚成果，終為食品安全的法治建設(shè)完善和優(yōu)化提出多維度的參考思路，同時為食品生產(chǎn)經(jīng)營全流程安全的有序和健康發(fā)展提供了助力和支持。