破除壁壘?加快全國統(tǒng)一大市場建設

陳珂

6月28日，市場監(jiān)管總局、國家發(fā)展改革委、財政部、商務部聯(lián)合印發(fā)通知，部署全面清理妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。此次清理范圍涵蓋國務院各部門和縣級以上地方各級人民政府及其所屬部門2022年12月31日前制定、現(xiàn)行有效的涉及經(jīng)營主體經(jīng)濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，重點清理妨礙市場準入和退出、妨礙商品和要素自由流動、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為等妨礙建設全國統(tǒng)一大市場和公平競爭的規(guī)定和做法。

在此次四部門“出手”前，5月19日召開的國務院常務會議研究落實建設全國統(tǒng)一大市場部署總體工作方案和近期舉措，也從頂層設計上提速全國統(tǒng)一大市場建設。

國務院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所副所長王青告訴《中國報道》記者，從長期看，統(tǒng)一市場是現(xiàn)代市場經(jīng)濟中與產(chǎn)權、競爭、信用等制度同等重要的基礎性制度，是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定水平和階段的必然要求。“強化中央層面的頂層設計和對地方妨礙統(tǒng)一市場行為的約束力，對推進全國統(tǒng)一大市場建設完善不僅必要，而且迫切?！?h3>破除地方保護和市場分割

接受《中國報道》記者采訪時，清華大學國家戰(zhàn)略研究院特約研究員劉旭分析稱，國務院常務會議部署全國統(tǒng)一大市場總體工作方案和近期舉措，考量之一是著眼于當前我國擴大內(nèi)需、盤活經(jīng)濟，重新讓經(jīng)濟復蘇拉動就業(yè)、帶動消費?！斑@需要央地共同采取一些刺激措施，但要注意避免缺乏精準指導導致的大水漫灌，也要防止地方政府借著振興經(jīng)濟或者拉動內(nèi)需搞地方保護，排擠外部競爭對手或優(yōu)待本地龍頭企業(yè)?！?/p>

據(jù)王青觀察，疫情期間受各種因素影響，統(tǒng)一大市場建設也出現(xiàn)了一些新苗頭、新問題。“最典型的例子，一個是疫情期間全國交通阻斷、防疫各自為政、物流運輸不暢，成為供應鏈出現(xiàn)堵點短點的重要原因。另一個就是在疫情影響和地方經(jīng)濟增速回落的大背景下，隨著地方稅收下降和支出壓力加大，不僅在東、中、西部之間，甚至在一個城市內(nèi)部各個區(qū)縣之間，都出現(xiàn)了嚴重的招商內(nèi)卷、優(yōu)惠比拼，相應也出現(xiàn)了一些不利于統(tǒng)一大市場建設的做法和行為?！?/p>

5月11日，《半月談》微信公眾號發(fā)表的《各地互相挖墻腳，企業(yè)搬遷一次賺一筆：謹防基層招商無效“內(nèi)卷”》一文，閱讀量已接近10萬。文中提到，部分地方政府為爭項目加碼招商政策，互挖存量企業(yè)，“招商內(nèi)卷”有抬頭之勢。西部某區(qū)一位基層干部說：“大家都暗暗較著勁，比如，同一個新能源項目，我們得知鄰省城市有引進意向后，馬上組織專班，對照研究，給予更優(yōu)惠政策和更周到服務?！?/p>

在王青看來，正如招商“內(nèi)卷”，地方保護和市場分割呈現(xiàn)出新的特點和形式，逐步從保護本地資源和商品，轉向保護本地要素和服務，從保護本地企業(yè)轉向本地市場，手段和形式也更隱蔽多樣。

他進一步舉例稱，一些地方政府針對特定企業(yè)及投資者出臺財稅、土地、補貼等優(yōu)惠政策，規(guī)定排他性和前置性條件，以營造非經(jīng)濟性優(yōu)勢，嚴重干擾和扭曲企業(yè)決策和市場行為。“甚至有企業(yè)反映，有地方在采購招標中，仍要投標企業(yè)提供已經(jīng)不再評選的‘重合同守信用證書、本地納稅證明等材料，這本質(zhì)上是一種變相的地方保護行為。”

據(jù)劉旭觀察，2022年國家市場監(jiān)管總局公開的67件濫用行政權力限制競爭案件中，有不少是在2017年公平競爭審查機制在全國推廣以后新出現(xiàn)的，表明公平競爭審查在一些地方流于形式。

“從全球范圍看，歐盟、美國等經(jīng)濟體在歷史上也存在突出的地方保護，這是在市場交易范圍不斷擴大背景下，地方政府在缺乏頂層治理規(guī)則和中央政府約束的博弈結果。”王青稱，目前統(tǒng)一市場建設面臨各種問題和障礙，政府內(nèi)部關系，特別是中央和地方之間的“上下關系”、地方政府之間的“左右關系”沒有理順是重要原因。

王青提及一項數(shù)據(jù)，2021年地方一般公共預算本級收入占全國的54.8%，一般公共預算支出就占到了全國的85.8%。他指出，中央與地方的財政和支出責任劃分不盡合理，地方政府具有強烈的通過保護本地市場和企業(yè)來增加稅源的動力和能力。在區(qū)域內(nèi)部、省內(nèi)各市和市內(nèi)各區(qū)縣不同層面，地方經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結構存在明顯的同質(zhì)化特征，導致地方在是否采取地方保護和市場分割方面陷入“囚徒困境”，形成封閉小市場和自我小循環(huán)。

針對重點領域的地方保護和市場分割突出問題，此次國務院常務會議明確指出，將開展專項治理，緊盯不放，久久為功。在王青看來，應深化財稅體制改革，理順中央和地方政府財政關系，使權責配置和收入劃分更加合理；進一步清晰中央和地方在跨區(qū)域市場、貿(mào)易、競爭等規(guī)則的制定監(jiān)督權限，強化約束力；改善地方政績考核，建立跨區(qū)域的合作分享機制；進一步轉變政府職能，“放管服”改革從“放權”為主轉向“簡政”為主。

掃除深層次體制機制障礙

統(tǒng)一市場建設面臨的堵點、難點，不僅僅是地方保護和市場分割，解決這些問題也要由表及里，從表象到根源。

“跳出統(tǒng)一大市場來看，深層次的體制機制障礙是目前影響和制約我國整個經(jīng)濟體制和經(jīng)濟治理非常重要的內(nèi)容?！蓖跚嗾J為，全國統(tǒng)一大市場表面上看是一個物理邊界的概念，實則是一系列制度規(guī)則，有了這些制度規(guī)則，自然會推進到經(jīng)濟行為和市場邊界上。同時，統(tǒng)一大市場不僅強調(diào)對內(nèi)開放，也強調(diào)對外開放。內(nèi)部市場統(tǒng)一后，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的關系也更易形成。

黨的二十大明確，市場準入制度是社會主義市場經(jīng)濟的基礎制度之一，實行統(tǒng)一的市場準入制度是建設全國統(tǒng)一大市場的重要任務?，F(xiàn)行的《市場準入負面清單（2022年版）》將一些需要國家嚴格把控的行業(yè)、領域、業(yè)務納入，確?！耙粏伪M列、單外無單”，對全國市場進行統(tǒng)一約束和限定，體現(xiàn)了建立統(tǒng)一大市場的內(nèi)在要求。

“現(xiàn)行準入負面清單對民營經(jīng)濟在市場準入、要素獲取等領域仍存在隱性歧視或不合理限制?！痹谕跚嗫磥恚糠值貐^(qū)變相設置準入門檻，“玻璃門”“旋轉門”“門中門”等現(xiàn)象依舊存在。此外，在公平獲取要素資源、政府采購招標等方面，存有“央企—地方國企—本地注冊民企”的隱性“歧視鏈”，央企、地方國企能以更低成本獲得土地、資金等要素資源。

王青告訴《中國報道》記者，除了主觀上的一些誤解甚至偏見導致民營企業(yè)在獲取要素過程中遭受不公平待遇，近年來還有一個客觀因素強化了這種現(xiàn)象，即在嚴格追責下缺乏合理的容錯試錯機制。

“包括政府、銀行等在內(nèi)的涉及資源配置的部門、機構和企業(yè)，在采購招標或信用額度確定過程中，更傾向于把要素資源或者訂單給到國有企業(yè)?？赡芘渲谜弑救藢γ駹I企業(yè)沒有歧視，但至少認為這么做是‘保險和‘安全的，否則可能在出現(xiàn)風險后說不清、撇不清。”王青指出，這還有另一個不利結果，即在創(chuàng)新驅動階段，相對于信息通信、新能源、新材料、生物醫(yī)藥、互聯(lián)網(wǎng)等高風險領域，把資源和要素配置到相對市場風險較低的領域雖規(guī)避了風險，但資源配置效率也會整體降低。

今年是落實黨的二十大對市場準入制度體系建設新要求的開局之年。王青強調(diào)，平等獲取要素資源，要盡快建立完善容錯試錯機制，明確盡職免責的主要情形。這不意味著弱化監(jiān)管和巡視審計，而是在實事求是和尊重規(guī)律的基礎上，讓配置資源的機構、官員放心把要素資源配置到不同所有制主體、不同規(guī)模和不同領域的企業(yè)主體。

此前召開的國務院政策例行發(fā)布會上，統(tǒng)一的要素和資源市場建設相關問題也得到回應。王青表示，相較于商品和服務市場建設，統(tǒng)一的要素和資源市場建設進度明顯滯后。他舉例稱，農(nóng)村土地改革三項試點推進不均衡，戶籍制度上附著的各類社會福利和限制依然是城鄉(xiāng)間、城市間勞動力流動的壁壘，數(shù)據(jù)市場相關法規(guī)標準存在滯后甚至空白，煤炭、電力、天然氣等價格機制有待進一步理順，全國碳排放權交易市場覆蓋的行業(yè)較為單一，這些都是對加快構建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展具有牽引性的改革內(nèi)容，需加快推進。

國家發(fā)改委副主任李春臨指出，今后將圍繞《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》部署的各項重點任務，堅持系統(tǒng)觀念，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動力市場，加快發(fā)展統(tǒng)一的資本市場，加快培育統(tǒng)一的技術和數(shù)據(jù)市場，破除要素市場分割和多軌運行，推動各領域要素市場制度在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在改革成效上相得益彰。

5月27日，在山東濰坊青州市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)一家機械手制造企業(yè)車間內(nèi)，工人在裝配生產(chǎn)。

呼吁市場監(jiān)管更加有為

公平統(tǒng)一的市場監(jiān)管是建設全國統(tǒng)一大市場的重要一環(huán)?！蛾P于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》要求，從健全統(tǒng)一市場監(jiān)管規(guī)則、強化統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法、全面提升市場監(jiān)管能力3個方面，推進市場監(jiān)管公平統(tǒng)一。

據(jù)市場監(jiān)管總局綜合規(guī)劃司司長朱劍橋介紹，一年多來，市場監(jiān)管總局圍繞相關工作取得了積極進展，包括推動完成《反壟斷法》修改，制定《市場主體登記管理條例實施細則》，印發(fā)《市場監(jiān)督管理綜合行政執(zhí)法事項指導目錄》《關于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權的指導意見》，進一步強化市場監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一；完善統(tǒng)一的商品和服務市場，建立實施產(chǎn)品質(zhì)量分級制度，開展質(zhì)量基礎設施“一站式”服務；實施統(tǒng)一的市場監(jiān)管執(zhí)法，運用信用風險分類結果實施雙隨機監(jiān)管和重點監(jiān)管；規(guī)范不當市場競爭和市場干預行為，開展了首次國家層面第三方評估，完成公平競爭審查督察等。

但在融資、安檢、供地、環(huán)保、質(zhì)檢、衛(wèi)生消防等監(jiān)管領域，王青指出，不同地區(qū)的監(jiān)管標準、執(zhí)法程序和執(zhí)法尺度目前差異仍較大，執(zhí)法行為不規(guī)范，自由裁量權過大，導致企業(yè)在跨區(qū)域經(jīng)營中難以形成穩(wěn)定預期，企業(yè)經(jīng)營的制度性成本增加。

蓬勃發(fā)展的新經(jīng)濟形態(tài)也給監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)?！?‘救火式‘運動式的執(zhí)法，很難適應數(shù)字經(jīng)濟平臺經(jīng)濟未來發(fā)展專業(yè)、快速、扁平的監(jiān)管要求。比如對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)算法、價格歧視、自我優(yōu)待的監(jiān)管，監(jiān)管部門其實很難甄別并實施基于新技術的現(xiàn)代監(jiān)管手段?！蓖跚嗾f。

朱劍橋表示，下一步，將加大對市場干預行為的監(jiān)管執(zhí)法力度，對妨礙全國統(tǒng)一大市場建設的政策措施開展專項清理，堅決查處限定交易、妨礙商品要素資源自由流通等行為，積極推動《反不正當競爭法》加快修訂，推動《公平競爭審查條例》加快出臺，優(yōu)化企業(yè)跨區(qū)域遷移登記注冊制度。

朱劍橋還指出，將堅持順“市”而為，積極適應市場發(fā)展變化趨勢，重點圍繞新業(yè)態(tài)新模式加強基礎制度的創(chuàng)新供給，不斷補足新興領域市場監(jiān)管制度規(guī)則，為塑造競爭有序的線上線下市場生態(tài)、為各類經(jīng)營主體和消費者共享數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展紅利提供規(guī)范性的制度保障。

責任編輯：徐豪