打出圖書政府采購工作的組合拳

肖君

圖書政府采購是加強圖書館館藏資源建設(shè)的重要途徑，對圖書館各項業(yè)務工作的順利進行有著至關(guān)重要的意義。隨著館藏建設(shè)的發(fā)展以及政府采購改革的深入，圖書館需要結(jié)合圖書政府采購的實際情況，充分重視采購工作中面臨的問題，不斷完善優(yōu)化圖書采購管理體系。

政府采購是加強圖書館館藏資源建設(shè)的重要途徑，圖書文獻在館藏建設(shè)中占據(jù)著主要地位，因此圖書政府采購工作在館藏資源建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。近年來，隨著圖書市場及政府采購制度的發(fā)展變化，圖書政府采購工作中存在諸多問題?，F(xiàn)主要針對圖書政府采購工作中的實際情況及問題進行論述，并就如何優(yōu)化工作提出針對性對策。

圖書政府采購現(xiàn)狀

圖書政府采購市場

隨著經(jīng)濟發(fā)展與圖書資源建設(shè)需求的提升，我國各類型圖書館的數(shù)量不斷增長，人均藏書占用量相對不足，對圖書的采購需求也在不斷攀升。在圖書政府采購活動中，圖書館是圖書政府采購最主要的采購人。《中國統(tǒng)計年鑒》顯示，2021年全國公共圖書館數(shù)量共計3215所，公共圖書館總藏量為126178萬冊，人均擁有公共圖書館藏量0.89冊。近年來，國內(nèi)紙本圖書市場供應量穩(wěn)中有降，圖書價格逐漸增長，電子圖書收入增速明顯?！吨袊霭婺觇b》顯示，2020年全國共出版新版圖書21.4萬種，較2019年降低5%；重印圖書27.5萬種，較2019年降低2.1%。數(shù)字出版收入達11781.7億元，較2019年增長19.2%。

圖書政府采購制度

政府采購制度是實施圖書政府采購活動的政策要求與重要依據(jù)，圖書政府采購活動必須嚴格按照政府采購制度的相關(guān)規(guī)定進行。自《中華人民共和國政府采購法》與《中華人民共和國招標投標法》頒布以來，我國政府采購制度不斷更新且變化頻繁，二十多年來先后發(fā)布了《中華人民共和國招標投標法實施條例》《政府采購非招標采購方式管理辦法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》《政府采購需求管理辦法》《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》等法律制度及一系列配套的通知規(guī)定，從而建立了較為完善的政府采購制度體系，為圖書政府采購工作的實施提供了指導和保障。

圖書采購發(fā)展趨勢

信息技術(shù)的發(fā)展逐漸改變了讀者獲取圖書館文獻資源的方式，數(shù)字資源的使用率大大提升，紙本資源與數(shù)字資源的采購比例也隨之發(fā)生了變化。同時，圖書館行業(yè)正在努力構(gòu)建智慧圖書館體系，通過閱覽、采編等各環(huán)節(jié)的智慧化建設(shè)，不斷提升圖書館服務管理水平，這也使得圖書政府采購智慧化管理需求日益顯現(xiàn)。

圖書政府采購特點

圖書館的圖書采購活動與一般意義上的圖書采購存在較大差異。首先，此類政府采購項目在采購對象以及圖書的采選等方面必須遵循系統(tǒng)性原則，以確保館藏資源建設(shè)的連續(xù)性和相關(guān)性；其次，圖書政府采購活動涉及眾多環(huán)節(jié)，從采購預算編制到合同簽訂，再到合同履約，整個采購活動是一個完整的體系，活動中的各環(huán)節(jié)息息相關(guān)，從而保證了館藏內(nèi)容及結(jié)構(gòu)的科學完整。

在圖書政府采購活動中，圖書種類豐富多樣，各類圖書的來源、渠道及圖書價格亦變化多樣。如何合理有效地配置采購資金，建立科學系統(tǒng)的館藏結(jié)構(gòu)，最大限度地提高圖書資源利用率，增加經(jīng)費預算及投入產(chǎn)出效益，是圖書政府采購過程中需要解決的重要問題。

圖書是信息傳遞的載體，隨著時間的推移，其信息傳遞的價值逐漸減弱，大多數(shù)圖書的利用率隨著出版年限的增加而降低。政府采購活動則要求嚴格按照采購政策實施，且采購周期固定，政府采購通常使用公開招標采購方式，采購周期一般為兩到三個月。在圖書政府采購活動中，只有實現(xiàn)圖書時效性與政府采購周期的有效配合，才能充分發(fā)揮圖書采購的效用。

為滿足館藏建設(shè)及讀者的需求，在圖書政府采購活動開始前，首先需要對館藏建設(shè)規(guī)劃進行分析，充分調(diào)研圖書市場，制定政府采購項目和采購需求，結(jié)合現(xiàn)行政府采購制度要求，選取恰當?shù)牟少彿绞?，制定采購實施計劃，然后才能開始進行政府采購活動。圖書政府采購活動的采購流程涉及項目預算、需求調(diào)查、采購需求、采購實施計劃、采購實施、合同簽訂、項目履約等環(huán)節(jié)。在圖書政府采購活動中，圖書館行業(yè)情況、館藏建設(shè)規(guī)劃、讀者需求、圖書市場情況、政府采購制度等都是影響該項活動的重要因素。

圖書政府采購存在的問題

圖書購置經(jīng)費不足

近年來，圖書館文獻購置經(jīng)費大幅削減，與此同時，圖書市場中書刊價格不斷上漲，各地圖書館新館數(shù)量持續(xù)增長，對圖書的整體需求不斷攀升。購置經(jīng)費縮減與圖書需求上升的矛盾逐漸突顯，不少圖書館不得不通過減少復本數(shù)量，甚至停訂圖書等方式來應對圖書購置經(jīng)費不足的困境。因此，圖書購置經(jīng)費不足為整個圖書館行業(yè)業(yè)務的平穩(wěn)運行帶來了很大的沖擊。

圖書采購需求不完善

采購需求是圖書采購活動的重要依據(jù)，是實現(xiàn)政府采購活動效益的關(guān)鍵，而采購需求的制定既需要充分掌握政府采購的法律法規(guī)，又需要對圖書館行業(yè)情況有深入的了解。大多數(shù)圖書館政府采購需求由業(yè)務部門或采購代理機構(gòu)進行編制。業(yè)務部門編制采購需求的人員一般受自身經(jīng)驗的限制，普遍存在政府采購類專業(yè)知識匱乏等情況，導致所編制的采購需求常存在各類問題，如超標準編制采購需求，采購需求不明確、缺乏合理性，甚至存在法律明令禁止的內(nèi)容等。而采購代理機構(gòu)雖然掌握了政府采購政策，卻對圖書館行業(yè)現(xiàn)狀了解得較少，所制定的采購需求常存在缺乏項目針對性，或是要點不全面等問題。政府采購需求科學性和合理性欠缺，使得政府采購活動中供應商出現(xiàn)無法準確了解采購人要求，無法正常參與投標，或是通過提高投標價格來防備不確定性風險而勉強投標，或是在未來采購執(zhí)行過程中頻繁進行合同變更等問題，從而導致妨礙有效競爭、增加交易成本、不利于項目采購履行等嚴重后果。

圖書采購屬性不清晰

政府采購項目的屬性一般指其所屬的貨物、服務、工程類別，是決定采購項目實施的重要內(nèi)容，采購人需要根據(jù)項目情況，細化到《政府采購品目分類目錄》的具體采購品目。采購項目屬性的選擇，與政府采購預算、采購頻率、采購需求、中小企業(yè)優(yōu)惠政策等密切相關(guān)，所確認的項目屬性在整個圖書政府采購過程中一般不可進行變更。

圖書政府采購項目的對象為圖書，在實際操作中，該類采購活動大多選擇貨物類作為項目屬性，采購品目為“A04010000圖書”，但在圖書政府采購過程中我們發(fā)現(xiàn)，圖書類項目并不能簡單等同于一般的貨物項目。貨物類政府采購項目需要明確核心產(chǎn)品，在采購需求中需要有明確的產(chǎn)品清單，而圖書政府采購項目在采購時往往沒有明確的圖書清單，需要在供應商確定后，由供應商根據(jù)圖書館要求提供書目目錄，圖書館通過目錄確認所需采購的圖書，并分品種、分批次進行采購。

圖書的生產(chǎn)者為出版機構(gòu)，國內(nèi)外的出版機構(gòu)數(shù)量眾多。龐大的出版群體意味著圖書館若采用直接從出版機構(gòu)訂購圖書的方式，會極大地占用采購人力成本及溝通成本等。圖書政府采購長期以來所形成的供給渠道為出版社、經(jīng)銷商或代理商、圖書館的模式。經(jīng)銷商或代理商已經(jīng)成為各圖書館進行圖書政府采購活動的主要供應商，其在向各圖書館提供圖書的同時，也提供書目報道、圖書加工等系列服務。考慮到以上原因，部分圖書政府采購活動將該項目屬性定義為服務類，采購品目為“C23130400文化、體育用品和器材批發(fā)服務”。因此，圖書政府采購項目屬性的選擇并不十分清晰，這往往給圖書采購造成了選擇困難。

圖書采購方式單一

圖書采購應該堅持以用戶需求為導向，充分考慮其科學價值、現(xiàn)實價值和參考價值，充分考慮學科、語種、層次、類型與載體結(jié)構(gòu)等特點，構(gòu)建內(nèi)容連續(xù)完整、體系結(jié)構(gòu)合理完善、資源豐富多元的館藏體系，兼顧地方特色、學科特色及館藏特色建設(shè)。而圖書政府采購實踐尚缺乏經(jīng)驗，在圖書館政府采購活動中，普遍存在片面強調(diào)競爭性，重視公開招標等采購方式，以保證流程符合法律法規(guī)為首要任務，忽略采購實際效果等問題。公開招標方式不能兼顧紙本圖書與電子圖書、中文圖書與外文圖書、新書與舊書等的不同需求，也不能適用于所有類別圖書。隨著政府采購不再一味強調(diào)公開招標，而是倡導多種采購方式的發(fā)展趨勢，如何在公開招標、競爭性磋商、單一來源等方式中選擇合適的采購方式，也將逐漸成為圖書政府采購所面臨的問題。

圖書政府采購優(yōu)化建議

開展圖書采購分類分包，加強采購精細化管理

面對購書經(jīng)費不足及采購屬性、采購方式的選擇等眾多問題，原有圖書政府采購粗放型的管理模式已經(jīng)難以滿足采購的要求。圖書政府采購從預算填報甚至更前置的階段，就需要依據(jù)圖書情況進行細致的分類分包，不斷推進圖書政府采購的精細化管理，這樣做一方面有利于進行圖書采購屬性及采購方式的選擇，另一方面也是落實圖書政府采購中小企業(yè)發(fā)展政策的實際操作需要。圖書分類分包應該分步進行，實行先分類后分包。圖書分類是指根據(jù)圖書特點、項目金額、圖書清單情況等要素區(qū)分哪些圖書適合進行政府采購。對于適用于政府采購的圖書可以根據(jù)其供應渠道等因素，區(qū)分哪些圖書可以進行公開招標，哪些進行競爭性談判或競爭性磋商，哪些進行單一來源采購；對于圖書清單明確的圖書可以按照貨物類項目進行采購，而對于沒有圖書清單的圖書可以作為服務類項目進行采購。在對圖書進行分類后，對于適用于政府采購的圖書，進一步按照采購金額、出版機構(gòu)、出版地區(qū)、學科、語種等采購需要進行精細分包。分包的劃分需要確保圖書的連續(xù)完整，促進供應商的良性競爭，節(jié)約經(jīng)費并兼顧采購的順利實施。

建立采購需求標準化，規(guī)范圖書政府采購活動

圖書采購需求是圖書政府采購活動的源頭，也是實施采購活動的基礎(chǔ)，進行政府采購需求標準化建設(shè)，制定完整明確、科學合理的采購需求，是實現(xiàn)圖書館政府采購活動目標的重要途徑?？紤]到采購需求包含需求調(diào)查、采購需求及采購實施計劃等方面，圖書政府采購需求標準化建設(shè)應從采購需求、評審因素、合同文本這三個方面進行。以上三個方面相互影響，采購需求是建立評審因素的決定因素，評審因素要求采購需求細化量化，同時，采購需求是合同文本的主要內(nèi)容，合同文本是對采購需求的規(guī)范和完善。圖書采購需求包括供應商與出版機構(gòu)或圖書代理機構(gòu)的合作情況、書目信息報道能力、圖書資料的供貨周期、退換貨方案、供應商圖書加工能力、網(wǎng)絡技術(shù)支持、特色服務等方面。圖書政府采購評審因素一般包含商務部分、價格部分及技術(shù)部分，其中商務部分應為考察供應商同類業(yè)績、管理體系認證等客觀展現(xiàn)企業(yè)實力的指標，價格部分應為考察供應商報價的指標，技術(shù)部分應為考察供應商合作經(jīng)驗、書目信息報道能力、圖書供貨方案、服務保障措施、售后服務等方面的指標。圖書政府采購應根據(jù)不同圖書類型制定合同標準文本，如中文圖書、外文圖書、電子圖書等，合同文本應包含圖書清單或要求、圖書配送及交貨要求、圖書質(zhì)量及驗收、換書或退書、合同價款的結(jié)算與支付、違約責任、不可抗力及合同有效期、合同解除、爭議解決、組成合同的文件及優(yōu)先順序、合同生效、補充條款等其他內(nèi)容。

采取靈活的方式方法，提高圖書采購績效水平

1.采取恰當?shù)牟少忣l率

圖書政府采購的整體流程所花費的時間一般較長，一年一招或一年多招勢必會造成采購時間的占用拉長，圖書購置實施時間壓縮，使得經(jīng)費執(zhí)行過程出現(xiàn)問題。為解決此類問題，可以在全年圖書采購前期對已分類的圖書進行梳理整合，相同經(jīng)費下相同或類似品目合并處理，做到貨物類項目盡量避免一年多招，服務類項目如果滿足需求相對固定、延續(xù)性且價格變化幅度小、年度預算能保障等條件，可以“一招三年”，以此來縮減采購頻率及采購占用時長，為圖書采購實施及經(jīng)費執(zhí)行預留更多的時間。

2.采取合適的項目屬性

圖書政府采購項目的采購對象一般既包括貨物也包括服務，根據(jù)政府采購的相關(guān)規(guī)定，采購對象非單一，按照《政府采購品目分類目錄》無法確定的，則按照有利于采購項目實施的原則確定。因此，對于圖書清單明確的圖書采購項目，應該劃分為貨物類項目。而對于沒有明確圖書清單、無法確定核心產(chǎn)品的圖書采購項目，建議劃分為服務類項目，可以結(jié)合項目實際情況“一招三年”，也便于根據(jù)供應商企業(yè)類別進一步落實中小企業(yè)優(yōu)惠政策。

3.采取適用的采購方式

公開招標的采購方式并不適用于所有的圖書采購項目，在現(xiàn)有政府采購方式中，經(jīng)過對各采購方式、采購周期、適用范圍、特點等要素的綜合考量，競爭性磋商、競爭性談判、單一來源等采購方式同樣適用于不同類型的圖書采購項目。對于不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的，或是數(shù)量事先不能確定以及不能計算出價格總額的圖書項目，應當采取競爭性磋商或競爭性談判的采購方式。對于只能從出版社直定或特殊渠道購買等供應商唯一的圖書項目，應當采取單一來源的采購方式。對于公開招標后，投標或經(jīng)評審實質(zhì)性響應的供應商數(shù)量不足三家時，可以經(jīng)財政部門審批后，由公開招標轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌少彿绞?。但需要注意的是，以上各類情況除公開招標后供應商數(shù)量不足的情況，其他適用條件的界定，如只能從唯一供應商處采購等，應當通過專家會議進行論證說明，才更加具有說服力。

綜上所述，圖書政府采購工作應該根據(jù)現(xiàn)階段市場及政策的發(fā)展情況，結(jié)合圖書采購的實際特點，對采購進行先分類后分包的精細化管理，建立采購需求標準化，并選取適當?shù)牟少忣l率、采購屬性及采購方式，以不斷提高圖書政府采購工作水平。

（作者單位：國家圖書館）